Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 1954/2022 de 24 de septiembre del 2025

PRIMERO.-El presente recurso se dirige contra la resolución del Ministro del Interior de 23 de junio de 2022 que acuerda que no procede revisar de oficio por causa de nulidad de pleno derecho la resolución de la Delegación del Gobierno en Murcia de 21 de mayo de 2009, por la que se concedió autorización para la prestación del servicio de vigilancia, como una sola Entidad, a la "Entidad Urbanística de Conservación y Compensación Parque Las Palmeras-Asociación de Vecinos Residencial Los Romeros".

Dicha resolución se funda, entre otros extremos, en que «existía (el 21 de mayo de 2009) suficiente fundamento jurídico para dictar tal resolución, la cual tuvo presente, como elemento central y decisivo de su adopción, la situación de suficiente aislamiento que concurría en la urbanización Las Palmeras, la cual la hacía merecedora de la declaración que se realizó.

Se desprende lo anterior del informe favorable de la Jefatura Superior de Policía de Murcia -fechado al tiempo en que se dictó tal acto administrativo- donde quedaba suficientemente justificada la procedencia de la decisión adoptada el 21 de mayo de 2009, confirmando la concurrencia de las exigencias requeridas por el Reglamento de Seguridad Privada. Tampoco resulta ocioso destacar que, cualquier duda que pudiera suscitar el informe de la Jefatura Superior de Policía de Murcia de 17 de marzo de 2016, que reiteradamente invoca el interesado (...) y que en realidad no se refiere a esta urbanización, sino a la de Los Romeros, estaría solventada por el último, detallado y definitivo de la misma unidad policial emitido el 16 de noviembre de 2020 donde manifiesta inequívocamente que concurren (en 2020 y a luz de la nueva Ley de Seguridad Privada, por lo tanto, sobradamente en 2009), los requisitos del artículo 80.2 del Reglamento de Seguridad Privada.

En efecto, construir la nulidad del acto sobre la pretendida falsedad del informe de la Jefatura Superior de Policía de Murcia de 12 de mayo de 2009 a partir del que el de 17 de marzo de 2016 dice "...que se fue un poco permisivo, ya que no todos los puntos del artículo 80 del Real, se cumplían en su totalidad" resulta inviable (...)».

SEGUNDO.-La parte recurrente aduce esencialmente que con base en la prueba obrante en el expediente administrativo y la acompañada con la demanda resulta evidente que cuando se autorizó la prestación del servicio de vigilancia privada en la Entidad Urbanística de Conservación Las Palmeras no se cumplían los requisitos previstos en el artículo 80.2 del Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Seguridad Privada, por lo que no puede alcanzarse otra convicción que la de considerar que no procedía la autorización para la contratación de seguridad privada que acuerda la resolución de 21 de mayo de 2009, que además -dice- se otorgó sin haberse constatado que se cumplía lo previsto en la normativa mencionada, incurriendo en causa de nulidad absoluta de conformidad con lo dispuesto en el artículo 47, apartado 1, letra f) de la Ley 39/2015.

Por su parte, la Abogacía del Estado se opone al recurso deducido de adverso señalando, entre otros extremos, que, como expone el Consejo de Estado, la aportación de un informe de parte realizado diez años más tarde en el que se pretende poner en duda la realidad del aislamiento y delimitación del contorno de la urbanización y el incumplimiento de los posteriores requisitos exigidos por el artículo 80.2 del Reglamento de Seguridad Privada, así como la incorporación descontextualizada de documentos extraídos del recurso contencioso-administrativo referido a la urbanización Los Romeros, ni altera ni desvirtúa la lógica fáctica y jurídica que subyace en la decisión de 21 de mayo de 2009 referida a la Entidad Urbanística de Conservación Las Palmeras, que tampoco fue recurrida en ningún momento por el interesado, quien durante muchos años fue conocedor de la misma y ahora postula su revisión de oficio de forma excepcional y al hilo de querer hallar una base analógica al caso de la vecina urbanización "Los Romeros".

Por su parte, la mercantil Viriato Seguridad, S.L. se opone al recurso haciendo suyos los fundamentos de derecho esgrimidos por la Abogacía del Estado.

Y, finalmente, la Entidad Urbanística de Conservación Parque Las Palmeras sostiene que para la concesión de la autorización debía reunir ciertos requisitos que debían ser constatados por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, tal y como fue pertinentemente efectuado en su día, sin que el cumplimiento de tales requisitos haya sido desvirtuado por el actor más de 12 años después de la concesión de la autorización.

A lo que viene a añadir que, a la vista del tiempo transcurrido -desde la fecha de concesión de la autorización para la seguridad privada en el año 2009 hasta la actualidad-, nos encontramos ante uno de los supuestos en los que la revisión de actos administrativos está proscrita por nuestro ordenamiento jurídico, ya que su ejercicio respecto de una autorización del año 2009 resultaría contrario a la buena fe y al derecho de los particulares - artículo 110 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre-.

TERCERO.-Así planteados los términos del debate, para su adecuada resolución se ha de tener en cuenta que, como recuerda la STS de 5 de noviembre de 2022 -recurso número 360/2021- en relación con el artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, plenamente trasladable a la regulación contenida en el artículo 62 de la Ley 39/1992, "la revisión de oficio constituye un último remedio -sería admisible aun el recurso extraordinario de revisión- que se establece por nuestro Legislador, ya desde la vieja Ley de 1958, para dejar sin efecto actos que, pese a haber adquirido firmeza, por ser definitivos o no haberse interpuesto contra ello los recurso administrativos correspondientes, están viciados de nulidad de pleno derecho; es decir, los actos sometidos a revisión han causado estado y han devenido firmes y, pese a ello, es admisible que puedan dejarse sin efectos por la misma Administración que los dictó. Por afectar a la seguridad jurídica y, en última instancia, a la misma eficacia de la actividad administrativa, cuya finalidad prestacional de servicios públicos requiere una certeza en dicha actuación, el Legislador condiciona esa potestad, entre otros presupuestos, a uno esencial, cual es que la causa de la revisión esté vinculada a un supuesto de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos, es decir, acorde a la legislación que sería aplicable al caso de autos, a aquellos supuestos de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos que se contemplaban, con carácter taxativo, en el artículo 47 de la Ley 39/2015 . Y es que la finalidad de la institución no es sino evitar que actos nulos, cuyo vicio es insubsanable, puedan ser mantenidos y ejecutados por el mero hecho de que no hayan impugnado por quienes estaban facultado para ello. El acto nulo, por los vicios que lo comportan, deben desaparecer del mundo jurídico y el Legislador arbitra este procedimiento como un mecanismo más, extraordinario eso sí, para poder declarar dicha nulidad".

Y remarca dicha sentencia que:

"La declaración de nulidad de pleno derecho de actos administrativos o de disposiciones generales tiene un carácter excepcional, ya que comporta eliminarlos del mundo jurídico, y es contrario, por lo tanto, al principio de conservación de los actos administrativos, de modo que siempre conviene una interpretación restrictiva sobre la procedencia de la revisión. De conformidad con lo anterior, el procedimiento de revisión de oficio de los actos administrativos que, en el caso de prosperar, desemboca en la declaración de nulidad del acto objeto de revisión, está sujeto en el ordenamiento jurídico a la concurrencia de una serie tasada de motivos, que se concretan en las causas de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos que recoge el artículo 47.1 de la LPAC . La salvaguardia del principio de seguridad jurídica y la necesaria estabilidad de los actos administrativos y de las relaciones jurídicas que se derivan imponen una esmerada y estricta interpretación de los vicios de nulidad, de manera que se impida la desnaturalización de la figura de la nulidad absoluta, por lo que las potestades excepcionales de revisión de oficio de los actos administrativos sólo se justifican cuando se da, estrictamente, la falta de los supuestos esenciales del acto; por lo tanto, cuando la Administración no dispone de otros medios para restablecer la legalidad presuntamente infringida".

Por tanto, lo esencial a los efectos de la revisión de oficio de los actos administrativos firmes es que se aprecie la concurrencia de alguna de las causas de nulidad plena previstas, en lo que al presente recurso atañe, en el artículo 62.1 de la Ley 39/1992; actividad de comprobación que reviste carácter extraordinario y debe ser objeto de una interpretación restrictiva.

A lo que debe añadirse que del tenor del apartado f) del citado artículo 62.1 se extrae con claridad que el acto de que se trate debe carecer de los requisitos "esenciales" para la adquisición de facultades o derechos, es decir, no basta la carencia de "cualquier" requisito exigido por el ordenamiento jurídico para la validez del acto que da lugar a la adquisición del derecho o facultad. Como ha señalado la doctrina científica, "Por razones obvias esa carencia de los requisitos esenciales debe ser incontrovertible, para que pueda predicarse la nulidad de pleno derecho del acto afectado, ya que, de otro modo, se abriría una brecha en el sistema legal que terminaría por desnaturalizar esta figura".

CUARTO.-Proyectados a este caso los anteriores criterios jurídicos, el recurso ha de ser desestimado.

Señala la parte recurrente que resulta necesario reiterar que nos encontramos ante un procedimiento de revisión de oficio de la resolución de 21 de mayo de 2009 en el que lo que se ha de constatar es si la concesión de la autorización se efectúo de forma ajustada a Derecho, es decir -prosigue-, si en el momento de la concesión de la autorización para la prestación del servicio de seguridad privada la Entidad Urbanística de Colaboración Las Palmeras reunía los requisitos exigidos legal y reglamentariamente y, en concreto, los dispuestos en el artículo 80 del Reglamento de Seguridad Privada. Y no de constatar -dice- si en el momento actual, con la nueva Ley de Seguridad Privada, se dan los presupuestos para mantener la autorización de servicios de seguridad privada, si bien afirma que no concurre el cumplimiento de la legalidad ni en el momento en que se dictó la resolución ni en el actual.

Pues bien, a este respecto ha de precisarse en primer lugar que es cierto que en el presente procedimiento ha de enjuiciarse únicamente si concurre la causa de nulidad de pleno derecho que se invoca - artículo 62.1.f) de la Ley 39/1992, de 30 de octubre, hoy artículo 47.1.f) de la Ley 39/2015- en la fecha en que se dictó la resolución por la que se autorizó la prestación del servicio de seguridad privada en la mentada urbanización.

No se trata, por tanto, de enjuiciar dicha resolución a la luz de la normativa actual en la materia, ni de abordar la vigencia actual del artículo 80 del Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre, o cómo haya de interpretarse este último a la luz de la Ley 5/2014, pues no se puede olvidar que la causa de nulidad de pleno derecho ha de concurrir en la fecha en que se dictó la resolución cuya revisión se solicita, esto es, ha de ser originaria, y no sobrevenida.

Sin embargo, olvida el recurrente que la revisión de oficio no está prevista para examinar cualquier infracción del ordenamiento jurídico por parte del acto cuya revisión se insta. Las potestades excepcionales de revisión de oficio de los actos administrativos sólo se justifican cuando se da, estrictamente, la falta de los supuestos esenciales del acto, por lo que se ha de acreditar, en lo que al presente caso atañe, que se carecía de los "requisitos esenciales" para obtener la autorización para la prestación del servicio de seguridad privada en la urbanización Las Palmeras, no pudiendo perderse de vista a este respecto que conforme al artículo 13 de Ley 23/1992, de 30 de julio, de Seguridad Privada:

Salvo la función de protección del transporte de dinero, valores, bienes u objetos, los vigilantes de seguridad ejercerán sus funciones exclusivamente en el interior de los edificios o de las propiedades de cuya vigilancia estuvieran encargados, sin que tales funciones se puedan desarrollar en las vías públicas ni en aquellas que, no teniendo tal condición, sean de uso común.

No obstante, cuando se trate de polígonos industriales o urbanizaciones aisladas, podrán implantarse servicios de vigilancia y protección en la forma que expresamente se autorice.

El recurrente sostiene esencialmente que la urbanización Las Palmeras no está delimitada con precisión, que existe continuidad entre la urbanización y el núcleo urbano y que el Ayuntamiento se ha hecho cargo de la gestión de elementos comunes y presta servicios generalizadamente.

Ahora bien, debe notarse que, contrariamente a lo que viene a aducir el actor, la autorización no se otorgó sin haberse constatado que la Entidad Urbanística de Conservación Las Palmeras no cumplía lo previsto en la normativa mencionada, pues se emitió informe favorable de la Jefatura Superior de Policía de Murcia de fecha 12 de mayo de 2009.

Invoca en este punto el interesado el posterior informe emitido el 17 de marzo de 2016 por la misma Jefatura Superior de Policía de Murcia, en el que se expone que:

" (...) Cuando los residentes de la urbanización los Romeros, a través de la asociación de vecinos legalmente constituida, solicitaron autorización para dotar a la urbanización de los servicios de una empresa de seguridad privada, esta Unidad Territorial, siguiendo criterios superiores, informó favorablemente admitiendo que se fue un poco permisivo, ya que no todos los puntos del artículo 80 del Real Decreto 2364/1994 de 9 de Diciembre , que desarrollaba la antigua Ley 23/92, de 30 de julio, de Seguridad Privada se cumplían en su totalidad. (...)".

Y señala que la rectificación, por parte de este último, del informe de la Dirección General de la Policía de 26 de febrero de 2008 «es motivo suficiente para declarar la nulidad de pleno derecho del acto administrativo, pues se reconoce que en la concesión de la autorización se fue "un poco permisivo", y "que no todos los puntos del artículo 80 del Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre se cumplían en su totalidad", resultando evidente que el acto administrativo fue dictado contra legem.»

Sin embargo con ello obvia el recurrente que dicho informe se emite en relación con la Urbanización Los Romeros, cuya autorización, otorgada inicialmente el 10 de marzo de 2009, sí fue declarada incursa en causa de nulidad de pleno derecho por resolución 1 de marzo de 2017, si bien en base a las específicas circunstancias concurrentes en la misma, y no en Entidad Urbanística de Conservación Las Palmeras; urbanización esta última respecto de la que consta emitido informe posterior el 16 de noviembre de 2020, obrante en el expediente.

Por lo tanto, aún dejando al margen cualquier consideración sobre este último informe, lo cierto es que no se puede extrapolar, ni se puede pretender sustentar la nulidad de pleno derecho de la autorización atinente a la Entidad Urbanística de Conservación Las Palmeras, en un informe que atañe a otra urbanización, aun cuando la autorización se hubiera concedido posteriormente para las dos urbanizaciones como una sola Entidad denominada "Conservación y Compensación Parque Las Palmeras-Asociación de Vecinos Residencial Los Romeros".

En este sentido, consta la resolución del Ministro del Interior de fecha 1 de marzo de 2017, dictada en el expediente de ejecución de la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 5 de Murcia de fecha 10 de diciembre de 2015, que declara la nulidad de pleno derecho de la resolución de la Delegación del Gobierno en Murcia de 10 de marzo de 2009 por la que se concede a la empresa "Viriato Seguridad S.L." y a la Asociación de Vecinos Comunidad de Propietarios Residencial "Los Romeros" autorización para establecer un servicio de seguridad privada en la urbanización "Los Romeros", con fundamento en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Declaración la anterior para la que se tuvieron en cuenta, conforme se expone en dicha resolución, determinados elementos distintivos concurrentes en dicha concreta urbanización en los años 2008 y 2009, y que no consta que concurriesen o que resulten estrictamente predicables de la urbanización La Palmeras, tales como -además de los pronunciamientos recogidos en la mentada sentencia de 10 de diciembre de 2015 sobre la situación de la urbanización- la existencia de un uso público de la zona y sus calles, siendo la circulación completamente libre en horario diurno; la imposición por el propio Ayuntamiento a la Asociación de Vecinos Comunidad de Propietarios Residencial "Los Romeros" de sanción por infracción urbanística por colocar postes metálicos y cadenas en los accesos, con concesión posterior de una autorización de la que se desprende -consigna la resolución- que el Ayuntamiento ejerce sus competencias sobre estas vías públicas; o no contar la urbanización con administración específica o global que permita la adopción de decisiones comunes, habiendo sido declarada nula su constitución como entidad urbanística colaboradora por sentencia del TSJ de Murcia de 18 de febrero de 1998. A lo que se une el mentado informe policial de 17 de marzo de 2016, referido a tal concreta urbanización.

Elementos distintivos que, como se ha dicho, no consta que concurran o resulten estrictamente predicables de la urbanización Las Palmeras, por lo que no puede admitirse la identidad de situaciones que invoca el recurrente.

Antes al contrario, se ha de tener en cuenta que con fecha 17 de julio de 2018 la Delegación del Gobierno en Murcia dicta resolución por la que se revoca parcialmente la resolución de fecha 21 de mayo de 2009 en la parte que afecta al Residencial Los Romeros, disponiendo expresamente que sigue "vigente dicha autorización de fecha 21 de mayo de 2009 en la parte que afecta a la Entidad Urbanística de Conservación y Compensación Parque Las Palmeras."

Resolución esta última que, pese a disponer la vigencia de la autorización en el concreto extremo que aquí nos atañe, no consta que fuera objeto de recurso alguno.

Nótese además, al hilo de las distintas alegaciones que continúa formulando el actor, que la sentencia de 10 de diciembre de 2015 se refiere a la urbanización Los Romeros, al igual que el informe de la Jefatura Superior de Policía de Murcia de 17 de marzo de 2016; informe emitido transcurridos siete años desde el anterior de la misma Jefatura y en el que se recoge, entre otros extremos, que "Con el paso de los años la población de la localidad ha crecido (...) los medios de la Policía Local han aumentado (...) y esta Unidad opina que se debería de suspender el servicio de seguridad privada en la urbanización Los Romeros".Sin que, por lo tanto, puedan extrapolarse sus razonamientos en la forma pretendida por la parte actora, máxime cuando concurren los elementos distintivos expuestos, la resolución de 17 de julio de 2018 no consta impugnada y la salvaguardia del principio de seguridad jurídica y la necesaria estabilidad de los actos administrativos y de las relaciones jurídicas que se derivan imponen una esmerada y estricta interpretación de los vicios de nulidad.

Se aporta asimismo por la actora "Informe sobre el cumplimiento

de los requisitos del artículo 80.2 del RD 2364/1994, de 9 de diciembre", emitido por el arquitecto D. Rosendo, que -señala la demanda- «respecto a la delimitación y separación de la urbanización del núcleo urbano dispone:

"La Urbanización "Las Palmeras" no está netamente delimitada, ya que se

encuentra totalmente integrada en la trama urbana de Las Torres de Cotillas, y núcleos poblados como son "Los Pulpites", la urbanización "Los Pulpites II", urbanización "Los Romeros", urbanización "El Coto I" y la urbanización "El Coto II", todo ello grafiado en el plano nº 1 que se adjunta».

Ahora bien, no se puede obviar que las fotografías que se adjuntan a dicho informe figuran datadas en el año 2022, cuando, como queda dicho, ha de atenderse a situación existente en la fecha en que se dictó la resolución cuya nulidad de pleno derecho se pretende, siendo asimismo de notar que el certificado del Ayuntamiento de Las Torres de Cotilla que se acompaña a la demanda como documento número 6, y que se invoca expresamente en dicho escrito procesal, se refiere igualmente a informes emitidos en el año 2018, y en los que, por lo tanto, no se puede sustentar la nulidad que se postula.

Es más, resulta incluso del referido certificado que, en las fechas del año 2018 que se indican, el Ayuntamiento no realiza la prestación del servicio de mantenimiento de aceras y calzada en el interior de la urbanización, como tampoco el servicio de mantenimiento y conservación de la red de alcantarillado, ni el de limpieza viaria en las calles de aquella, no habiendo sido aún recepcionada la red de alcantarillado por la Corporación municipal.

Del mismo modo, y con referencia al año 2018, se consigna que únicamenteen dos viales perimetrales en que la urbanización Parque de Palmeras linda con otras urbanizaciones recepcionadas el Ayuntamiento realiza labores de mantenimiento en materias referente a seguridad vial y ordenación del tráfico.

Por ello, apreciada en su conjunto la actividad probatoria practicada, se ha de concluir, en línea con el dictamen emitido por el Consejo de Estado, que a fecha 21 de mayo de 2009 existía fundamento jurídico para dictar la autorización respecto de la Entidad Urbanística de Colaboración Las Palmeras, siendo la situación de suficiente aislamiento el elemento central de la autorización concedida, sin que asimismo resulte desvirtuado que no existía un uso público de las calles por circulación externa, que no era atravesada por vías de uso general o que el Ayuntamiento no se había hecho cargo de la gestión de los elementos comunes y de la prestación de los servicios municipales, destacando el referido dictamen, como dato relevante, que la urbanización sigue sin ser recepcionada por aquél.

Recuérdese que, como declara la STS de 24 de abril de 2015 -recurso 427/2013-, el artículo 62.1.f) de la Ley 39/1992 "ha sido interpretado por la jurisprudencia de esta Sala y la doctrina del Consejo de Estado de modo estricto, pues la expansión de esta causa pulverizaría las tradicionales categorías de invalidez de los actos administrativos, desdibujando los linderos entre la causas de nulidad plena y de anulabilidad, haciendo pasar por causa de nulidad de pleno derecho a cualquier infracción del ordenamiento jurídico, lo que atentaría gravemente a la seguridad jurídica".

Como ya hemos señalado, del tenor del artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992 se extrae con claridad que el acto de que se trate debe carecer de los requisitos "esenciales" para la adquisición de facultades o derechos, es decir, no basta la carencia de "cualquier" requisito exigido por el ordenamiento jurídico para la validez del acto que da lugar a la adquisición del derecho o facultad, lo que, desde los estrictos parámetros que impone el carácter extraordinario de la actividad de comprobación que nos ocupa, y en virtud de lo expuesto, no concurre en el caso examinado.

De lo que sigue, sin necesidad ya de ninguna consideración sobre los límites del artículo 110 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre - artículo 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre-, que no pueden prosperar las distintas alegaciones formuladas por la parte recurrente, con la consiguiente desestimación del recurso interpuesto.

QUINTO.-En virtud de lo establecido en el artículo 139 de la Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, se imponen las costas procesales causadas al recurrente.

Fallo