Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 647/2023 de 28 de mayo del 2025

PRIMERO.- Normativa y requisitos

La protección internacional en España se encuentra regulada por la Ley 12/2009, de 30 de octubre, que transpuso la legislación de la Unión Europea, y concreta, respectivamente, en sus artículos 3 y 4, acogiendo las definiciones de la Directiva 2004/83/CE, actual 2011/95/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida. (Directiva de reconocimiento).

La protección internacional es una protección sustitutiva para el caso de que el país de origen, en el caso de los nacionales o, el de su anterior residencia habitual, en el caso de los apátridas, no pueda proporcionar protección razonable, efectiva y accesible, en los términos descritos en el artículo 14 de la Ley ( artículo 8 de la Directiva 2011/95).

Esta normativa establece los requisitos para el reconocimiento del derecho de asilo y la protección subsidiaria, así como las condiciones que deben cumplir los solicitantes.

1. Derecho de Asilo: Según el artículo 3 de la Ley 12/2009, el derecho de asilo se concede a quienes demuestren ser objeto de persecución por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas o pertenencia a determinado grupo social. Dicha persecución debe ser atribuida a agentes del Estado o, en su defecto, a agentes no estatales cuando las autoridades estatales no sean capaces de ofrecer protección efectiva.

Para la concesión del estatuto de refugiado, deben cumplirse los siguientes requisitos: (1) uno o varios motivos de persecución por razón de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas o pertenencia a un determinado grupo social, (2) actos de persecución o ausencia de protección contra los mismos, y (3) nexo o conexión entre los motivos y los actos o persecución o la ausencia de protección. En este sentido se expone en el considerando 29 de la Directiva de reconocimiento.

2. Protección Subsidiaria: Según el artículo 10 de la misma ley, esta figura se otorga a quienes, sin cumplir los requisitos para el asilo, enfrentan un riesgo fundado de sufrir daños graves, tales como:

a) Condena a pena de muerte o ejecución.

b) Tortura u otros tratos inhumanos o degradantes.

c) Amenazas graves contra su vida o integridad física debido a situaciones de violencia indiscriminada en conflictos armados.

También es preciso que el temor fundado a sufrir graves daños provenga de los agentes previstos en el artículo 13, y que el agente de protección definido en el artículo 14 no pueda proporcionar protección contra la persecución o daños graves ( artículos 6 y 7, respectivamente, de la Directiva 2011/95).

3. Carga de la Prueba: El solicitante debe aportar indicios suficientes que permitan inferir un temor fundado y real de persecución o riesgo grave que se fundamente en alguna de las causas enumeradas.

Según la jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo, basta con indicios suficientes, pero estos deben existir y ser acreditados. Como razona la STS de 9 de febrero de 2016, casación 2575/2015 «se resolverá favorablemente la solicitud de asilo cuando aparezcan indicios suficientes, según la naturaleza de cada caso, para deducir que el solicitante cumple con los anteriores requisitos (artículo 8 de la citada Ley). Y, en consecuencia, de ello se deriva que no procede la concesión del derecho de asilo si no aparecen indicios suficientes sobre el hecho de haber sido perseguido realmente».

Con arreglo al artículo 4, apartado 3, letras a), b) y c), de la Directiva de reconocimiento -artículo no traspuesto por la Ley de asilo- la valoración individual de una solicitud de protección internacional debe tener en cuenta lo siguiente: i) todos los hechos pertinentes relativos al país de origen en el momento de resolver sobre la solicitud de asilo, incluidas las disposiciones legales y reglamentarias pertinentes del país de origen y el modo en que se aplican; ii) las declaraciones y la documentación pertinentes presentadas por el solicitante, y iii) la situación particular y las circunstancias personales del solicitante ( STJUE de 26 de febrero de 2015 (recurso C-472/13) Shepherd).

Asimismo, el artículo 46.3 de la Directiva 2013/32, de procedimientos, garantiza que el recurso efectivo, al menos en los recursos ante un juzgado o tribunal de primera instancia, suponga el examen completo y ex nunctanto de los hechos como de los fundamentos de Derecho, incluido cuando proceda un examen de las necesidades de protección internacional de conformidad con la Directiva 2011/95/UE.

Explica el TJUE que, en este sentido, la expresión «ex nunc» destaca la obligación del juez de proceder a una apreciación que tenga en cuenta, en su caso, los nuevos elementos surgidos después de la adopción de la decisión objeto de recurso. Esta apreciación permite, efectivamente, tramitar la solicitud de protección internacional de manera exhaustiva sin que sea necesario devolver el asunto a la autoridad decisoria. Por consiguiente, la facultad de que dispone el juez de tomar en consideración los nuevos elementos sobre los que la autoridad decisoria no se ha pronunciado se inscribe en la finalidad de la Directiva 2013/32, que pretende, en particular, como se desprende de su considerando 18, que las decisiones sobre las solicitudes de protección internacional sean adoptadas «cuanto antes [...], sin perjuicio de que se efectúe un examen suficiente y completo» ( sentencia de 4 de octubre de 2024, Ministerstvo vnitra Èeské republiky, Odbor azylové a migraèní politiky,C-406/22 , EU:C:2024:841, apartados 78 y 88 y jurisprudencia citada y de 3 de abril de 2025, asunto C-283/24 [Barouk].

Es por ello por lo que este tribunal debe proceder al examen de las circunstancias específicas de cada solicitud de protección internacional teniendo en cuenta dichos criterios.

SEGUNDO.- Examen del cumplimiento de los requisitos para la concesión del estatuto de refugiado

El motivo que la solicitante esgrimió para solicitar asilo es la inseguridad, la corrupción y falta de oportunidades laborales así como los problemas que tuvo en los movimientos estudiantiles de su país de origen, Venezuela, en 2017, país del que se fue a Ecuador donde vivió situaciones de xenofobia y de pobreza.

Del relato de la recurrente en la tramitación de la solicitud de asilo no se desprende la alegación de un motivo de persecución protegible conforme a la Convención y artículo 7 de la Ley de asilo, al alegar sólo razones económicas y la situación de inseguridad. No hay en dicho relato ninguna reseña a alguno de los motivos previstos en la definición de refugiado de la Convención de 1951. Además, las circunstancias que refiere haber vivido en Venezuela pudo haberlas invocado.

A este respecto, ha de señalarse que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que sería contrario al sistema general y a los objetivos de la Directiva 2011/95 conceder los estatutos que esta prevé a nacionales de terceros países que se hallan en situaciones carentes de nexo alguno con la lógica de protección internacional ( sentencias de 18 de diciembre de 2014, M'Bodj,C-542/13 , EU:C:2014:2452, apartado 44) y de 23 de mayo de 2019, Bilali( C-720/17, EU:C:2019:448), apartado 44).

Además, las autoridades venezolanas no la han perseguido. Una persecución, conforme al artículo 9, apartado 1, letra a) de la Directiva de reconocimiento, artículo 6 de la Ley 12/2009, precisa que los actos pertinentes deben ser «suficientemente graves» por su naturaleza o carácter reiterado como para constituir una «violación grave de los derechos humanos fundamentales» y, además de cumplir dicho umbral de intensidad o reiteración, debe guardar un nexo causal con un motivo de persecución.

En todo caso, los «temores fundados» que están en la definición de refugiado, no solo tienen un aspecto subjetivo, el «temor» percibido por el solicitante, sino que debe evaluarse la justificación «fundado» de dicho temor basada en la situación del país de origen y en otros factores en términos de razonabilidad o probabilidad. «Elementos subjetivo y objetivo -Manual de Procedimientos y Criterios para Determinar La Condición de Refugiado en virtud de la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados, de ACNUR (párrafo 38)», que refleja principios consolidados de Derecho internacional.

En este caso, tampoco en la demanda se ofrece ninguna base fáctica para desvirtuar la denegación de la condición de refugiado solicitada, alegando la situación sociopolítica agravado por las lamentables consecuencias del COVID-19, y que el país sufre una inseguridad alimentaria grave y los ciudadanos no tienen acceso a la atención médica adecuada, además de que los cuerpos de seguridad responden con fuerza excesiva y otras medidas represivas a protestas para reclamar derechos económicos y sociales, realizan tácticas represivas más selectivas, como utilizar el sistema judicial para acallar la disidencia y criminalizar a los defensores y defensoras de los derechos humanos o detienen arbitrariamente a la gente, durante un periodo corto de tiempo para infringirles tortura o malos tratos.

No hay ninguna discusión sobre la situación política actual de Venezuela. Los acontecimientos políticos, socioeconómicos y de derechos humanos en la República Bolivariana de Venezuela, llevan a calificar de éxodo la salida del país para huir de la violencia, la inseguridad y las amenazas, así como la falta de alimentos, medicinas y servicios esenciales, el más grande en la historia moderna de América Latina y el Caribe e involucra tanto a refugiados como migrantes de Venezuela. No obstante, dicha situación generalizada en el país de origen no es motivo de protección para otorgar el estatuto de refugiado.

Añadido a la inexistencia de acto de persecución en los términos de artículo 6 de la Ley de asilo, en cuanto a la gravedad y reiteración, tampoco en dicho relato, ni en la demanda, se objetiva un agente de persecución a que se refiere el artículo 13 de la Ley. Por tanto, no se da ninguno de los requisitos para la concesión del estatuto de refugiado conforme a la Ley 12/2009, en relación a la Convención de Ginebra de 1951.

No existe un derecho a la concesión del estatuto de refugiado o del estatuto de protección subsidiaria, sino que se garantiza el derecho de asilo dentro del respeto de las normas de la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 y del Protocolo de 31 de enero de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados y de conformidad con el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, conforme al artículo 18 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

Razones todas ellas que llevan a confirmar la denegación de la concesión del estatuto de refugiado.

TERCERO.- Requisitos para la concesión del estatuto de protección subsidiaria.

De igual modo, no se dan los requisitos para la protección subsidiaria, en cuanto a los motivos fundados para creer que se enfrentarían a un riesgo real, en caso de regresar a Colombia, de sufrir alguno de los daños graves definidos en el artículo 10 de la Ley de asilo, ni existe un agente de persecución en los términos del artículo 13 de la Ley.

Los supuestos de protección subsidiaria se definen en el artículo 10 de la Ley de asilo. Descartado el apartado a) del artículo 10 de la Ley de asilo -condena a pena de muerte- respecto al apartado b): «tortura o penas o tratos inhumanos o degradantes», se exige, además de la gravedad, la individualización, y en este caso, el temor a las amenazas de sus antiguos vecinos no supone ningún riesgo real por el mero hecho de regresar a su país de origen.

En cuanto al apartado c) del mismo artículo 10 de la Ley 12/2009, «amenazas graves contra la vida o la integridad de los civiles motivadas por una violencia indiscriminada en situaciones de conflicto internacional o interno», por regla general, un riesgo meramente relacionado con la situación general de delincuencia e inseguridad de un país no es suficiente.

La Directiva 95/2011 añade al conflicto el calificativo de que sea «armado», si bien indica que los riesgos a los que en general se ven expuestos la población de un país o un sector de la población no suelen suponer en sí mismos una amenaza individual que pueda calificarse como daño grave (considerando 35).

La sentencia del TJUE de 17 de febrero de 2009, Elgafaji(C-465/07 ) interpretó este motivo de protección subsidiaria considerando que más que actos de violencia determinados, dicha disposición contempla más ampliamente «las amenazas [...] contra la vida o la integridad física de un civil»,y no actos concretos de violencia. La violencia que da lugar a esta amenaza se califica de «indiscriminada», término que implica la posibilidad de que se extienda a las personas independientemente de sus circunstancias individuales. Además, si el nivel de violencia indiscriminada es lo suficientemente elevado, dicha amenaza puede ser inherente a una situación general de «conflicto armado internacional o interno».

En la sentencia del TJUE, de 30 de enero de 2014, (asunto C-285/129) Diakité,se define el conflicto armado interno: «[...] el artículo 15, letra c), de la Directiva [2004/83 ] debe interpretarse en el sentido de que ha de admitirse la existencia de un conflicto armado interno a los efectos de la aplicación de esta disposición cuando las tropas regulares de un Estado se enfrenten a uno o varios grupos armados o cuando dos o más grupos armados se enfrenten entre sí, sin que sea necesario que este conflicto pueda calificarse de conflicto armado sin carácter internacional en el sentido del Derecho Internacional Humanitario y sin que la intensidad de los enfrentamientos armados, el nivel de organización de las fuerzas armadas implicadas o la duración del conflicto deban ser objeto de una apreciación diferente de la del grado de violencia existente en el territorio afectado».

No obstante, como recuerda la sentencia Diakité,la existencia de un conflicto armado es una condición necesaria, pero insuficiente, para invocar el artículo 15, letra c), pues se exige que el grado de violencia indiscriminada que caracteriza el conflicto armado haya llegado a tal extremo que existen motivos fundados para creer que un civil expulsado al país de que se trate o, en su caso, a la región de que se trate, se enfrentaría, por el mero hecho de su presencia en el territorio de éstos, a un riesgo real de sufrir dichas amenazas.

Es indudable que en la realidad venezolana no hay una situación de conflicto armado internacional o interno. En la demanda no se ofrece ningún argumento para combatir los razonamientos que al respecto ofrece la resolución recurrida, además del tiempo transcurrido desde que abandonó Venezuela. Procede, por tanto, confirmar también la denegación del estatuto de protección subsidiaria.

CUARTO.- Autorización de permanencia en España por razones humanitarias.

Se solicita en la demanda, subsidiariamente, que se autorice la residencia en España del recurrente por razones humanitarias pues «volver a Venezuela, supone regresar a un territorio en el que existe un grave riesgo para la integridad física de la demandante»y considera que Ecuador ya que no puede ser considerado un país seguro si se tiene en cuenta la persecución y las manifestaciones que se están produciendo contra el pueblo venezolano.

La autorización de residencia por razones humanitarias supone una protección nacional, por parte de un Estado miembro, sobre una base discrecional y por compasión o por motivos humanitarios, conforme a la normativa de extranjería, al margen del sistema de protección internacional (acorde al considerando 15 y artículo 3 de la Directiva 2011/95). Así lo ha manifestado el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en sentencias de 9 de noviembre de 2010 (asunto B y D, acumulados C-57/09 y C-101/09, apartados 116 y 118) y 18 de diciembre de 2014, asunto MŽBodj,( C-542/13), y de la misma fecha, asunto Abdida( C-562/13).

También explica la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2025 (casación 8326/22) que el legislador interno se acoge a la posibilidad, permitida por ambas directivas (considerando 9 de la directiva de 2004 y considerando 15 de la Directiva de 2011), de otorgar, en el contexto de la protección internacional, una protección por motivos distintos de los determinantes del estatuto de refugiado y de la protección subsidiaria, fundada en razones humanitarias y sobre una base discrecional. Esta protección es una forma de protección distinta de la que constituye el estatuto del refugio y la protección subsidiaria, y queda fuera del ámbito de aplicación de la directiva, pero forma parte de la protección que ha decidido otorgar el Estado español a los nacionales de terceros países como Estado de acogida en el ámbito o contexto de la protección internacional.

En cuanto tal protección nacional, los artículos 37.b) y el 46.3 de la Ley 12/2009, se refieren a una autorización de permanencia en España por motivos humanitarios, en los términos previstos por la normativa vigente en materia de extranjería e inmigración.

Dichas autorizaciones de estancia se fundamentan en el principio internacional de no devolución del artículo 3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos y artículo 21 de la Directiva 2011/95, en el momento de la decisión sobre el retorno en el caso de solicitantes a los que se les haya denegado la protección internacional. El artículo 37 como excepción a los efectos devolutivos de la denegación de protección internacional y el articulo 46 para los solicitantes de protección internacional en situación de vulnerabilidad. A este respecto, cuando la Administración comprueba que las personas solicitantes de protección internacional se encuentren en situación de especial vulnerabilidad, de oficio, debe adoptar las medidas necesarias para dar un tratamiento diferenciado durante la tramitación de la solicitud. Estas medidas necesarias para dar un trato diferenciado, no se vinculan con una autorización de permanencia por razones humanitarias, ni está relacionado con las necesidades de protección internacional.

Como razona dicha sentencia del Tribunal Supremo, de 28 de enero de 2025, se reafirma el criterio jurisprudencial, según el cual, «la permanencia por razones humanitarias debe estar fundada en circunstancias excepcionales que han de ser alegadas y acreditadas por quien las invoca, pero no necesariamente vinculadas con una situación de riesgo, conflicto o inestabilidad en el país de origen, pudiendo estar relacionadas con la situación personal del solicitante de asilo en nuestro país y la degradación o empeoramiento que le supondría su vuelta al país de origen» ( sentencias de 24 de febrero de 2012, rec. 2476/2011, 11 de marzo de 2014, rec. 2797/2013, 26 de julio de 2016, rec. 2320/2015, o de 11 de marzo de 2021, rec. 1143/2020, entre otras).

No apreciando en este caso que la solicitante se encuentre en situación de vulnerabilidad de las previstas en el articulo 46.1 de la Ley de asilo, deben tenerse en cuenta las razones por las que la resolución recurrida niega dicha autorización y las alegaciones de la demanda al respecto dado el carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa en este caso.

Respecto a Venezuela, se alega que existe un grave riesgo para la integridad física de la demandante dada la situación real y actual de Venezuela, en que además de la inobservancia del debido respeto a derechos básicos de la persona, compromete el acceso de los ciudadanos a bienes básicos como alimentos o medicinas. Tal circunstancia no puede considerarse excepcional, no supone una situación personal del interesado, es genérica sin que, como cita la resolución recurrida en referencia a una sentencia de esta Sala, «la normativa no faculta para conceder de forma generalizada razones humanitarias a todos los nacionales de Venezuela, sino que su concesión solo puede efectuarse de manera individualizada, en atención a las circunstancias del caso.»

En cuanto a las razones esgrimidas respecto de Ecuador, su situación laboral o económica, la xenofobia o las dificultades que encontró en el mismo, la resolución recurrida razona que no suponen una persecución en dicho país ni refiere problemática alguna relacionada con las causas de persecución previstas en la normativa de protección internacional, recogiendo la definición de tercer país seguro, actual artículo 38 de la Directiva 32/2013. Además, la resolución razona que no cabe entender que alegaciones relativas a la situación social o económica el país de procedencia y a las dificultades sociales y laborales derivadas de la inmigración en dicho país así como alegaciones genéricas sobre xenofobia constituyan un fundamento sólido a fin de entender que el país de procedencia de la persona solicitante no es seguro en su caso particular, ya que la propia regulación de la posible autorización de residencia en España por razones humanitarias se circunscribe a la situación de la persona solicitante respecto de su país de origen y no respecto de cualquier otro país donde hubiera estado residiendo de manera estable antes de venir a España.

La alegación genérica de episodios de xenofobia hacia los ciudadanos venezolanos que se han producido en Ecuador, y del que se han hecho eco diversos medios de comunicación, no llega a justificar que la recurrente haya quedado expuesta a una situación tangible de desprotección por tal motivo, que permita cuestionar la condición de dicho país como seguro, teniendo en cuenta que las cifras de venezolanos que han emigrado a Ecuador y residen allí se cifra entre 300.000 y 500.000, habiendo regulado el Gobierno medidas de regularización extraordinaria para los venezolanos residentes. Tampoco la falta de trabajo en Ecuador o las malas condiciones laborales por su condición de venezolana se considera circunstancia extraordinaria para revocar la denegación de la autorización de residencia.

QUINTO.- Conclusión y costas

De cuanto antecede, se deduce la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto.

En aplicación del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede la expresa imposición de las costas causadas en esta instancia a la parte demandante, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el apartado 4 de dicho artículo, teniendo en cuenta la entidad del asunto y la dificultad de este, fija en 500 euros la cuantía máxima a reclamar, por todos los conceptos.

Fallo