Sentencia Contencioso-Administrativo 330/2026 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 10/2026 de 03 de junio del 2026

PR IMERO.- Sentido de la sentencia apelada

Mediante la sentencia impugnada el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 5 desestimó el recurso interpuesto por la ahora apelante, Capitán de la Guardia Civil, frente a la Orden de 7 de marzo de 2025, del Ministro del Interior, de concesión de la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil al personal allí relacionado, en virtud del expediente sumario 00/80/2023, seguido con motivo de los servicios prestados por la recurrente y otros con ocasión del despliegue realizado en Ucrania del Equipo Policial de Apoyo, compuesto por agentes de diversas especialidades de la Guardia Civil y de la Policía Nacional. La resolución incluyó a la apelante como merecedora de categoría de la Cruz de Plata de la condecoración, extremo este en relación con el que se dirigió el recurso.

La sentencia apelada rechazó la pretensión de la actora, consistente en la revocación de la mencionada orden y en la concesión en su favor de la Cruz al Mérito de la Guardia Civil con distintivo rojo, basada en la insuficiente motivación de la resolución recurrida, que, sin embargo, la Juzgadora a quoconsideró convenientemente razonada. Se descartaron también las consideraciones de la recurrente sobre la concurrencia en el caso de los presupuestos normativamente exigidos para el otorgamiento de la condecoración pedida, relacionados básicamente con el peligro ineludible de perder la vida. La sentencia apelada rechazó asimismo la alegación de la actora sobre el desconocimiento por la Administración del principio de igualdad, alegación basada en la concesión de la misma categoría de la concesión otorgada a los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía que participaron en el mismo despliegue, lo que, según la sentencia no habría sucedido.

SE GUNDO.- Cuestiones planteadas por las partes

Mediante el recurso de apelación que ahora debe resolverse la recurrente insiste en las cuestiones planteadas en la primera instancia, con denuncia asimismo de la incorrecta apreciación de la prueba incorporada al propio expediente administrativo, quejándose igualmente del desconocimiento por la Administración de la doctrina de los actos propios y de las exigencias de la buena fe y de la confianza legítima, al haber sido propuesta aquella a lo largo del procedimiento para la concesión de la condecoración con distintivo rojo, siendo rechazada esa posibilidad por la resolución recurrida, objetando también la existencia de pronunciamientos distintos por parte de otro Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo en asunto coincidente con el que se trata.

La apelada, por su parte, considera la sentencia apelada ajustada a derecho, para lo que entiende debidamente valorada la prueba en primera instancia, con remisión, en lo demás, a las consideraciones expuestas por la Juzgadora de procedencia.

TE RCERO.- Tratamiento jurídico de la discutida condecoración

Sobre las cuestiones por las partes es preciso atender a la regulación de la condecoración contenida en la Ley 19/1976, de 29 de mayo, de creación de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, como dirigida a "..premiar las acciones o conductas de extraordinario relieve, que redunden en prestigio del Cuerpo e interés de la Patria." (artículo 1), atribuyéndole las cinco categorías de Gran Cruz, Cruz de Oro, Cruz de Plata, Cruz con distintivo rojo y Cruz con distintivo blanco, quedando pensionadas la Cruz de Oro y la Cruz con distintivo rojo, que "..se concederán para premiar hechos o servicios realizados con riesgo de la propia vida o demostración de valor personal por parte de sus ejecutantes..", concediéndose las demás categorías "..por otros servicios o hechos extraordinarios que se determinarán en las normas de desarrollo de la presente Ley.." (artículo 2).

Ese desarrollo se contiene en la Orden de 21 de septiembre de 2012, que para la concesión de la Cruz con distintivo rojo considera necesario, bien "..ejecutar para su cumplimiento acciones claramente demostrativas de extraordinario valor personal, iniciativa y serenidad ante el peligro..", "..en el transcurso de un servicio de manifiesta importancia que comprenda un ineludible riesgo de perder la vida..", o bien "..resultar muerto o con lesiones que provoquen la inutilidad permanente para el servicio sin menoscabo del honor, al afrontar un peligro manifiesto contra la propia vida.." "..en acto de servicio o con ocasión de él.." (artículo 8).

Por su parte, la concesión de la Cruz de Plata exige la realización de "..hechos, que sin reunir la condición de riesgo personal exigida para la Cruz de Oro, supongan una relevante colaboración con la Guardia Civil o revistan, por su naturaleza, un carácter o mérito tan relevante que requieran el alto reconocimiento y esta especial distinción.." (artículo 7). El otorgamiento de la Cruz con distintivo blanco exige "..ejecutar, dirigir o colaborar directamente en el éxito de un servicio en el que por su extraordinaria dificultad e importancia se hayan evidenciado relevantes cualidades profesionales o cívicas..", "..sobresalir con perseverancia y notoriedad en el cumplimiento de los deberes de su empleo o cargo, de forma que constituya una conducta ejemplar digna que se resalte como mérito extraordinario..", o "..realizar estudios profesionales o científicos, u otros hechos o trabajos sobresalientes, que supongan notable prestigio para el Cuerpo, o utilidad para el servicio oficialmente reconocido.." (artículo 9).

Establece también la Orden de 2012 que el Ministro del Interior otorgará la Cruz de Oro, la Cruz de Plata, la Cruz con distintivo rojo y la Cruz con distintivo blanco, "..de estimarlo oportuno.." (artículo 16).

Como puede verse en su Sentencia de 18 de enero de 2017 (apelación 127/2016), los criterios seguidos por esta Sección en relación con la concesión de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, se basan en la inexistencia a estos efectos de la "..decisión totalmente libre del Ministro, aunque se trate de una facultad discrecional del mismo. Nos hallamos ante una potestad administrativa de fomento, que, por la materia, convierte la decisión administrativa en un juicio discrecional, lo que no impide el control judicial de los hechos y su apreciación por la Administración, el de los elementos reglados contemplado en las normas aplicables, entre los que cuentan los conceptos jurídicos indeterminados, la racionalidad de la motivación, la congruencia de las medidas adoptadas y su proporcionalidad, así como la prohibición de perseguir fines distintos de los señalados por las normas que habilitan la potestad discrecional que se ejerce..", control que se extiende asimismo a los presupuestos "..establecidos por los límites del Estado de Derecho en cuanto garantiza la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, el sometimiento de la actividad administrativa a los fines que la justifican y su control jurisdiccional ( arts. 9.3; 103 y 106; 117 de la Constitución)..".

La Sección acude en este sentido a las consideraciones de la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de junio de 2000 (casación en interés de la Ley 273/1999), según la cual "..las distinciones y recompensas constituyen una manifestación de la actividad administrativa de fomento ya que van dirigidas a estimular comportamientos que se estiman beneficiosos para los intereses generales..", actividad que "..como cualquier otra que proceda de un poder público, debe sujetarse a la Constitución y al resto del Ordenamiento jurídico ( art. 9.1 CE). Esto hace que deba respetar los principios y valores constitucionales, siendo aquí de destacar, en cuanto que se trata de una actividad específicamente referible a una Administración pública, la importancia que tiene el mandato de objetividad y eficacia contenido en el art. 103.1..".

Sin llegar a sustituir el criterio del órgano competente para decidir sobre la concesión de la recompensa, conforme a la Ley Jurisdiccional (artículo 71.2), en estos supuestos no se impide el control judicial de la actuación administrativa, que puede revisar los criterios objetivos de adjudicación en cada caso, debiendo matizarse, no obstante, que el carácter discrecional que se viene reconociendo a la concesión de condecoraciones supone que no se trata de recompensas a las que se tiene derecho por cumplimiento de ciertos requisitos, ni siquiera el que se pretenda exigir por el interesado amparándose en fundadas expectativas.

En definitiva, el carácter discrecional de la concesión de honores y condecoraciones significa que los requisitos que establece la ley para permitir su concesión son requisitos "mínimos", de suerte que a partir de ellos y de manera discrecional debe la Administración valorar con libertad de criterio el carácter meritorio de los hechos analizados y su relevancia, para con ello ponderar si son dignos o no de la distinción. Eso sí, sin salir de los parámetros normativos que delimitan las circunstancias para la concesión de cada categoría de condecoraciones.

Sobre este particular pueden verse las Sentencias de esta Sección de 3 de febrero (apelación 149/2015) y de 21 de septiembre de 2016 ( apelación 63/2016), de 4 de octubre de 2017 ( apelación 58/2017) o, más recientemente, las de 29 de septiembre de 2021 (apelación 63/2021), 1 de febrero de 2023 (apelación 105/2022) y 30 de octubre (apelación 46/2024) y 26 de noviembre de 2024 (apelación 50/2024).

Se ha afirmado, más particularmente, que la discrecionalidad administrativa, al margen que implicar la opción entre varias alternativas igualmente válidas y justas, presupone que el órgano administrativo va a ejercer sus potestades para la mayor satisfacción del interés público, no, desde luego, para decidir por su sola voluntad lo que le plazca, aun dentro del marco fijado por la ley. Precisamente, cuanto mayor sea la discrecionalidad permitida por la norma, mayor será la exigencia de motivación para evitar la arbitrariedad prohibida por el artículo 9.3 de la Constitución ( Sentencia de esta Sección de 26 de enero de 2022 -apelación 108/2021-), exigencia de motivación que (como añadió la Sentencia de 6 de abril de 2022 -apelación 86/2021-), también se proyecta sobre aquellos supuestos en los que, ante la concurrencia de circunstancias muy similares, cuando no idénticas, se siguen los trámites para el otorgamiento de la recompensa solo a alguno de los intervinientes y no a todos, siendo exigible que se expliquen las razones de este tratamiento desigual.

La decisión discrecional debe cumplir el estándar de motivación exigido, encontrarse razonada con adecuación y suficiencia. La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, expresamente incluye entre los actos que se exige motivación los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales [artículo 35, apartado i)].

En último extremo, la potestad discrecional de valoración de la concurrencia de condiciones para la concesión de las citadas medallas, no exime de la verificación del control judicial, como exige la tutela judicial efectiva constitucionalmente reconocida ( artículo 24.1), sin que la concesión de la medalla suponga una carta blanca al titular de la competencia, ya que la finalidad de actuación de la Administración es que sea conforme al interés público, y el ejercicio de dicha potestad, como dispone también la Constitución (artículo 106), queda sometida a los fines que la justifican.

Ahora bien, el control judicial de la actividad administrativa no alcanza a la revisión de lo que propiamente sea discrecionalidad técnica, pues lo que no pueden hacer los Tribunales de Justicia es sustituir en las valoraciones técnicas a los órganos administrativos calificadores ( SSTC 97/1993, de 22 de marzo, FJ 2; 353/1993, de 29 de noviembre, FJ 3; 34/1995, de 6 de febrero, FJ 3; 73/1998, de 31 de marzo, FJ 5; y 86/2004, de 10 de mayo, FJ 3, por todas). Es reiterada doctrina constitucional la presunción de certeza o de razonabilidad de la actuación administrativa, apoyada en la especialización y la imparcialidad de los órganos establecidos para realizar la calificación, presunción iuris tantumque siempre puede desvirtuarse si se acredita la infracción o el desconocimiento del proceder razonable que se presume en el órgano calificador, bien por desviación de poder, arbitrariedad o ausencia de toda justificación del criterio adoptado, entre otros motivos por fundarse en patente error, debidamente acreditado por la parte que lo alega ( STC 353/1993 , 34/1995, 73/1998, 86/2004).

Por ello, el ámbito de revisión jurisdiccional, como acto discrecional, queda circunscrito a los elementos reglados del mismo y no se extiende a la valoración de los requisitos de carácter sustantivo.

CU ARTO.- Sobre la motivación de la resolución administrativa recurrida

Según lo dicho, en su recurso de apelación la actora insiste en la insuficiente motivación de la resolución administrativa recurrida, al no haber explicado la Administración la conclusión obtenida sobre la procedencia de la concesión en su favor de la Cruz de Plata en lugar que la Cruz con distintivo rojo, de acuerdo incluso con las consideraciones fácticas en que se basa la Administración, explicación que, sin embargo, como indicó la sentencia apelada, puede encontrarse fácilmente en el expediente administrativo, más precisamente, en el acuerdo del Consejo Superior de la Guardia Civil, al rechazar que, en todo caso, el desplazamiento a una zona en conflicto deba considerarse siempre como la asunción de un riesgo o peligro concreto, ni justificar, por tanto, la concesión de la Cruz con distintivo rojo.

No existe, pues, la insuficiencia de la que la apelante se queja, sin que, más concretamente, pueda detectarse el desconocimiento por su parte de las razones en que se basó la Administración para alcanzar la conclusión obtenida sobre la categoría de la condecoración ahora reclamada, posibilitándose, por el contrario, su plena defensa sin la existencia de la indefensión necesaria para determinar la anulabilidad del acto de acuerdo con la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (artículo 48.2).

QU INTO.- Sobre la cuestión de fondo debatida

Al igual que se hizo en la primera instancia, la Sala no llega a apreciar el desconocimiento por la Administración de los presupuestos a que se somete la concesión en favor de la actora de la Cruz de Plata frente al pretendido otorgamiento de la de distintivo rojo, conclusión que no colisiona con los hechos relatados a lo largo del procedimiento administrativo, como sucede con los apreciados por el informe de 1 de junio de 2023, de la Jefatura de Información de la Dirección General de la Guardia Civil, que, en realidad, se refería al despliegue del Equipo Policial de Apoyo en Ucrania "..superando un importante reto logístico y de cooperación internacional..", destacando sobre la actora la aportación de "..un complemento técnico especializado en un gran número de las decenas de miles de casos de supuestos crímenes de guerra cometidos contra población civil por parte de la Federación Rusa..", habiendo desarrollado también "..una labor especialmente importante en las labores de reconocimiento de itinerarios y escenarios donde se realizaron las labores técnicas de especialistas de otros ámbitos..", añadiendo que "..el desplazamiento constante por carreteras en mal estado era un riesgo habitual..", y que "..los márgenes de estas vías se encontraban franqueados (sic)por campos de minas sobre los que se corría el riesgo de caer..", lo que, si ciertamente, suponía un peligro, tampoco daba cuenta de la existencia de alguna situación concreta en la que se materializara ese riesgo para la propia vida de la actora, tal y como exige a estos efectos la Ley 19/1976 (artículo 2), o de la ejecución de acciones "..claramente demostrativas de extraordinario valor personal, iniciativa y serenidad ante el peligro..", con "..ineludible riesgo de perder la vida..", según impone asimismo la Orden de 21 de septiembre de 2012. Ello, claro está, sin que esa apreciación oculte la realización por la recurrente de acciones caracterizadas por el mérito sin duda relevante y loable de su actuación, o la ejecución de un servicio de extraordinaria dificultad e importancia, relevadora de cualidades profesionales superiores dignas de su alto reconocimiento.

Se decía también en el citado informe propuesta que "..durante la práctica totalidad de los días en que el EPA permaneció en Ucrania, la ciudad de Kiev sufrió ataques aéreos por parte de la Federación Rusa..", ataques que "..consistían en el lanzamiento de misiles y drones "kamicaze", que en muchos casos impactaron contra diferentes objetivos de la ciudad..", afirmando igualmente que "..durante estos ataques, los miembros del EPA intentaron permanecer protegidos en los diferentes refugios existentes en las distintas ubicaciones que se visitaron para el desarrollo de los trabajos..", relato este que, como claramente se ve, aunque traslade la difícil situación por la que hubieron de pasar los integrantes del equipo, no refiere hecho concreto alguno al que hubieron de enfrentarse sus componentes ni el padecimiento de aquel ineludible o manifiesto riesgo de pérdida de la vida, señalándose incluso que con tal ocasión los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado intentaron permanecer protegidos en refugios.

Como, afirmaba el acuerdo de 11 de diciembre de 2024, del Consejo Superior de la Guardia Civil, sin otro elemento más de juicio, no podía asegurarse que el desplazamiento a una zona en conflicto y los riesgos que allí podían correrse, mostrara sin más el sufrimiento de peligros concretos y específicos ni, por tanto, que esa circunstancia debiera justificar la concesión de la Cruz con distintivo rojo. De hecho, como añadía el acuerdo, de los términos informados por las anteriores propuestas, no se extraía el sufrimiento por los propuestos de ningún tipo de acción ni hecho concreto que pusiera en riesgo sus vidas, pudiendo regresar a España sin ningún incidente, al igual que sucedió con otros equipos que acudieron posteriormente al lugar del conflicto sin incidencia alguna.

Por ello, aunque determinados informes contuvieran propuesta inicial de concesión de distintivo rojo para la actora, o para algunos otros de sus compañeros, el mencionado acuerdo da idea fiel y exacta de las razones que justificaron la resolución finalmente emitida.

La propia propuesta asumida por la Directora General de la Guardia Civil, insistía en aquellas circunstancias que rodearon la intervención de la actora en la operación, proponiendo la concesión de la Cruz con distintivo blanco, y si, ciertamente, añadía el parecer de la proponente sobre la existencia en el caso de "..un ineludible riesgo de perder la vida..", esa circunstancia no se derivaba de situación concreta o específica alguna sucedida a la actora, sino que se mencionaba como de ordinaria producción "..en situaciones de alto riesgo en las que, por las inherentes vicisitudes propias de un lugar en el que se desarrolla un conflicto bélico de la magnitud de la guerra entre Rusia y Ucrania..".

Ninguna de las alegaciones adicionales de la actora sirve para cuestionar las anteriores consideraciones, ya que, como puede verse, al asumir el resultado alcanzado por la resolución recurrida, la Juzgadora a quono incurrió en irregularidad alguna a la hora de valorar el conjunto probatorio llevado a las actuaciones de instancia, ni desconoció las previsiones normativas reguladoras de la condecoración que se trata, como tampoco pudo la Administración contrariar sus propios actos por la simple adecuación del resultado del procedimiento administrativo al aporte probatorio y desarrollo de las operaciones de selección de la norma de procedente aplicación en el caso, que ha de producirse como consecuencia del devenir natural de la instrucción procedimental.

Dicho de otra forma, no puede haber contrariedad respecto de esos informes anteriores si, en realidad, la voluntad de la Administración no se manifiesta mediante ese tipo de actos, de mera tramitación sino, únicamente, con la emisión de aquel que pone fin al procedimiento y causa estado.

SE XTO.- Sobre el pretendido desconocimiento del principio de igualdad

El mismo rechazo merece la alegación de la recurrente sobre la vulneración del principio de igualdad en que la resolución administrativa recurrida habría incurrido por el diferente tratamiento ofrecido a los agentes del Cuerpo Nacional de Policía participantes en la misma operación, a los que se concedió la condecoración con distintivo rojo.

Como es sabido, el marco obligado del principio de igualdad es la existencia de un término válido de comparación que permita detectar su vulneración cuando el diferente tratamiento ofrecido en cada caso se produce en situaciones sustancialmente coincidentes ( SSTC 7/1984, 68/1989 y 149/2017) y no cuando tiene lugar ante hechos o condiciones distintos, exigencia cuya concurrencia en el caso, sin embargo, no se justifica por el apelante.

Además, ese término válido de comparación no puede encontrarse en la regulación asignada a otros cuerpos o estructuras funcionariales, que, en cuanto tales y prescindiendo de su substrato sociológico real, son creación del Derecho.

Como tiene dicho el Tribunal Constitucional, "..el principio de igualdad no impide al legislador establecer diferencias de trato, siempre que encuentren una justificación objetiva y razonable, valorada en atención a las finalidades que se persiguen por la ley y a la adecuación de medios a fines entre aquéllas y éstas, apreciándose esta libertad de implantación de diferencias de trato con mayor intensidad en relación con estructuras de creación legal, donde la norma que las crea puede apreciar diferencias relevantes fundadas en el régimen abstracto diseñado por ella misma, de manera que la discriminación entre estas estructuras que son creación del Derecho y pueden quedar definidas por la presencia de muy diversos factores, de existir, únicamente derivará de la aplicación de criterios de diferenciación que no resulten objetivos ni generales.." ( Sentencia del Tribunal Constitucional 110/2004, de 30 de junio; también, Sentencias 7/1984, 68/1989 y, más recientemente, 131/2024).

Por otro lado y según reiterada jurisprudencia, tanto del Tribunal Constitucional (Sentencias 37/1982, 1/1990, 157/1996, 191/2013, 143/2016 y 56/2022) como del Tribunal Supremo (Sentencias de 10 de julio de 1999 - recurso 448/1996-, de 27 de septiembre de 2012 - casación 7008/2010-, de 15 de enero de 2015 - casación 4909/2021-, de 7 de noviembre de 2017 -casación 2938/2015-, o de 29 de enero de 2018 -casación 1147/2017-), dicho principio constitucional solo puede tener válido fundamento dentro de la legalidad y no para reclamar la extensión a unos casos de actitudes administrativas adoptadas para otros distintos cuando esa extensión hubiera de representar la vulneración o desconocimiento del ordenamiento jurídico, como podría ocurrir si aquella decisión precedente no fuese acertada.

Sin embargo, la concurrencia de tales esquemas o parámetros no se detecta en el supuesto examinado, en el que, ante todo, la condecoración supuestamente concedida a miembros del Cuerpo Nacional de Policía no fue la que recibió la actora, la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, sino la Orden del Mérito Policial, sometida, como es sabido, a un régimen jurídico distinto, lo que, como se ha dicho, es suficiente para mostrar la existencia de un sustrato organizativo y funcionarial diferente, que impide observar el término válido de comparación exigido para producir el desconocimiento del principio de igualdad.

Tampoco se ofrece indicación alguna sobre cuáles de esos otros funcionarios recibieron aquella otra condecoración en su categoría de Cruz con distintivo rojo (la resolución aportada se refiere a la concesión a unos u otros de las categorías de la Medalla de Plata, la Cruz con distintivo rojo y la Cruz con distintivo blanco), es decir, la que se supone que es igual a la de la recurrente, ni se dice nada tampoco sobre las circunstancias que en tales casos habrían justificado la decisión, más allá de la participación de tales funcionarios en la misma operación que aquella, lo que no excluye la concurrencia de circunstancias concretas y específicas que pudieran haber determinado la concesión en cada supuesto concreto de la categoría con distintivo rojo de la condecoración.

Finalmente, tampoco se ha ofrecido justificación alguna sobre las condiciones y términos en que por otro de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo se habría sido resuelto estimatoriamente el recurso contencioso-administrativo a que se refiere la recurrente, decisión que, en cualquier caso, aun basándose en circunstancias coincidentes con las ahora concurrentes, no es vinculante para la Sala.

SÉ PTIMO.- Conclusión

Como puede verse, ninguna de las razones en que se basa merece acogida favorable, por lo que el recurso debe ser desestimado, y ello, de acuerdo con lo establecido al respecto por la Ley Jurisdiccional (artículo 139.2), con la obligada condena de la apelante al pago de las costas causadas en esta instancia, aunque, consideradas las circunstancias concurrentes, con la limitación de 500 euros por todos los conceptos.

PR IMERO.- Sentido de la sentencia apelada

Mediante la sentencia impugnada el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 5 desestimó el recurso interpuesto por la ahora apelante, Capitán de la Guardia Civil, frente a la Orden de 7 de marzo de 2025, del Ministro del Interior, de concesión de la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil al personal allí relacionado, en virtud del expediente sumario 00/80/2023, seguido con motivo de los servicios prestados por la recurrente y otros con ocasión del despliegue realizado en Ucrania del Equipo Policial de Apoyo, compuesto por agentes de diversas especialidades de la Guardia Civil y de la Policía Nacional. La resolución incluyó a la apelante como merecedora de categoría de la Cruz de Plata de la condecoración, extremo este en relación con el que se dirigió el recurso.

La sentencia apelada rechazó la pretensión de la actora, consistente en la revocación de la mencionada orden y en la concesión en su favor de la Cruz al Mérito de la Guardia Civil con distintivo rojo, basada en la insuficiente motivación de la resolución recurrida, que, sin embargo, la Juzgadora a quoconsideró convenientemente razonada. Se descartaron también las consideraciones de la recurrente sobre la concurrencia en el caso de los presupuestos normativamente exigidos para el otorgamiento de la condecoración pedida, relacionados básicamente con el peligro ineludible de perder la vida. La sentencia apelada rechazó asimismo la alegación de la actora sobre el desconocimiento por la Administración del principio de igualdad, alegación basada en la concesión de la misma categoría de la concesión otorgada a los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía que participaron en el mismo despliegue, lo que, según la sentencia no habría sucedido.

SE GUNDO.- Cuestiones planteadas por las partes

Mediante el recurso de apelación que ahora debe resolverse la recurrente insiste en las cuestiones planteadas en la primera instancia, con denuncia asimismo de la incorrecta apreciación de la prueba incorporada al propio expediente administrativo, quejándose igualmente del desconocimiento por la Administración de la doctrina de los actos propios y de las exigencias de la buena fe y de la confianza legítima, al haber sido propuesta aquella a lo largo del procedimiento para la concesión de la condecoración con distintivo rojo, siendo rechazada esa posibilidad por la resolución recurrida, objetando también la existencia de pronunciamientos distintos por parte de otro Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo en asunto coincidente con el que se trata.

La apelada, por su parte, considera la sentencia apelada ajustada a derecho, para lo que entiende debidamente valorada la prueba en primera instancia, con remisión, en lo demás, a las consideraciones expuestas por la Juzgadora de procedencia.

TE RCERO.- Tratamiento jurídico de la discutida condecoración

Sobre las cuestiones por las partes es preciso atender a la regulación de la condecoración contenida en la Ley 19/1976, de 29 de mayo, de creación de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, como dirigida a "..premiar las acciones o conductas de extraordinario relieve, que redunden en prestigio del Cuerpo e interés de la Patria." (artículo 1), atribuyéndole las cinco categorías de Gran Cruz, Cruz de Oro, Cruz de Plata, Cruz con distintivo rojo y Cruz con distintivo blanco, quedando pensionadas la Cruz de Oro y la Cruz con distintivo rojo, que "..se concederán para premiar hechos o servicios realizados con riesgo de la propia vida o demostración de valor personal por parte de sus ejecutantes..", concediéndose las demás categorías "..por otros servicios o hechos extraordinarios que se determinarán en las normas de desarrollo de la presente Ley.." (artículo 2).

Ese desarrollo se contiene en la Orden de 21 de septiembre de 2012, que para la concesión de la Cruz con distintivo rojo considera necesario, bien "..ejecutar para su cumplimiento acciones claramente demostrativas de extraordinario valor personal, iniciativa y serenidad ante el peligro..", "..en el transcurso de un servicio de manifiesta importancia que comprenda un ineludible riesgo de perder la vida..", o bien "..resultar muerto o con lesiones que provoquen la inutilidad permanente para el servicio sin menoscabo del honor, al afrontar un peligro manifiesto contra la propia vida.." "..en acto de servicio o con ocasión de él.." (artículo 8).

Por su parte, la concesión de la Cruz de Plata exige la realización de "..hechos, que sin reunir la condición de riesgo personal exigida para la Cruz de Oro, supongan una relevante colaboración con la Guardia Civil o revistan, por su naturaleza, un carácter o mérito tan relevante que requieran el alto reconocimiento y esta especial distinción.." (artículo 7). El otorgamiento de la Cruz con distintivo blanco exige "..ejecutar, dirigir o colaborar directamente en el éxito de un servicio en el que por su extraordinaria dificultad e importancia se hayan evidenciado relevantes cualidades profesionales o cívicas..", "..sobresalir con perseverancia y notoriedad en el cumplimiento de los deberes de su empleo o cargo, de forma que constituya una conducta ejemplar digna que se resalte como mérito extraordinario..", o "..realizar estudios profesionales o científicos, u otros hechos o trabajos sobresalientes, que supongan notable prestigio para el Cuerpo, o utilidad para el servicio oficialmente reconocido.." (artículo 9).

Establece también la Orden de 2012 que el Ministro del Interior otorgará la Cruz de Oro, la Cruz de Plata, la Cruz con distintivo rojo y la Cruz con distintivo blanco, "..de estimarlo oportuno.." (artículo 16).

Como puede verse en su Sentencia de 18 de enero de 2017 (apelación 127/2016), los criterios seguidos por esta Sección en relación con la concesión de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, se basan en la inexistencia a estos efectos de la "..decisión totalmente libre del Ministro, aunque se trate de una facultad discrecional del mismo. Nos hallamos ante una potestad administrativa de fomento, que, por la materia, convierte la decisión administrativa en un juicio discrecional, lo que no impide el control judicial de los hechos y su apreciación por la Administración, el de los elementos reglados contemplado en las normas aplicables, entre los que cuentan los conceptos jurídicos indeterminados, la racionalidad de la motivación, la congruencia de las medidas adoptadas y su proporcionalidad, así como la prohibición de perseguir fines distintos de los señalados por las normas que habilitan la potestad discrecional que se ejerce..", control que se extiende asimismo a los presupuestos "..establecidos por los límites del Estado de Derecho en cuanto garantiza la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, el sometimiento de la actividad administrativa a los fines que la justifican y su control jurisdiccional ( arts. 9.3; 103 y 106; 117 de la Constitución)..".

La Sección acude en este sentido a las consideraciones de la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de junio de 2000 (casación en interés de la Ley 273/1999), según la cual "..las distinciones y recompensas constituyen una manifestación de la actividad administrativa de fomento ya que van dirigidas a estimular comportamientos que se estiman beneficiosos para los intereses generales..", actividad que "..como cualquier otra que proceda de un poder público, debe sujetarse a la Constitución y al resto del Ordenamiento jurídico ( art. 9.1 CE). Esto hace que deba respetar los principios y valores constitucionales, siendo aquí de destacar, en cuanto que se trata de una actividad específicamente referible a una Administración pública, la importancia que tiene el mandato de objetividad y eficacia contenido en el art. 103.1..".

Sin llegar a sustituir el criterio del órgano competente para decidir sobre la concesión de la recompensa, conforme a la Ley Jurisdiccional (artículo 71.2), en estos supuestos no se impide el control judicial de la actuación administrativa, que puede revisar los criterios objetivos de adjudicación en cada caso, debiendo matizarse, no obstante, que el carácter discrecional que se viene reconociendo a la concesión de condecoraciones supone que no se trata de recompensas a las que se tiene derecho por cumplimiento de ciertos requisitos, ni siquiera el que se pretenda exigir por el interesado amparándose en fundadas expectativas.

En definitiva, el carácter discrecional de la concesión de honores y condecoraciones significa que los requisitos que establece la ley para permitir su concesión son requisitos "mínimos", de suerte que a partir de ellos y de manera discrecional debe la Administración valorar con libertad de criterio el carácter meritorio de los hechos analizados y su relevancia, para con ello ponderar si son dignos o no de la distinción. Eso sí, sin salir de los parámetros normativos que delimitan las circunstancias para la concesión de cada categoría de condecoraciones.

Sobre este particular pueden verse las Sentencias de esta Sección de 3 de febrero (apelación 149/2015) y de 21 de septiembre de 2016 ( apelación 63/2016), de 4 de octubre de 2017 ( apelación 58/2017) o, más recientemente, las de 29 de septiembre de 2021 (apelación 63/2021), 1 de febrero de 2023 (apelación 105/2022) y 30 de octubre (apelación 46/2024) y 26 de noviembre de 2024 (apelación 50/2024).

Se ha afirmado, más particularmente, que la discrecionalidad administrativa, al margen que implicar la opción entre varias alternativas igualmente válidas y justas, presupone que el órgano administrativo va a ejercer sus potestades para la mayor satisfacción del interés público, no, desde luego, para decidir por su sola voluntad lo que le plazca, aun dentro del marco fijado por la ley. Precisamente, cuanto mayor sea la discrecionalidad permitida por la norma, mayor será la exigencia de motivación para evitar la arbitrariedad prohibida por el artículo 9.3 de la Constitución ( Sentencia de esta Sección de 26 de enero de 2022 -apelación 108/2021-), exigencia de motivación que (como añadió la Sentencia de 6 de abril de 2022 -apelación 86/2021-), también se proyecta sobre aquellos supuestos en los que, ante la concurrencia de circunstancias muy similares, cuando no idénticas, se siguen los trámites para el otorgamiento de la recompensa solo a alguno de los intervinientes y no a todos, siendo exigible que se expliquen las razones de este tratamiento desigual.

La decisión discrecional debe cumplir el estándar de motivación exigido, encontrarse razonada con adecuación y suficiencia. La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, expresamente incluye entre los actos que se exige motivación los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales [artículo 35, apartado i)].

En último extremo, la potestad discrecional de valoración de la concurrencia de condiciones para la concesión de las citadas medallas, no exime de la verificación del control judicial, como exige la tutela judicial efectiva constitucionalmente reconocida ( artículo 24.1), sin que la concesión de la medalla suponga una carta blanca al titular de la competencia, ya que la finalidad de actuación de la Administración es que sea conforme al interés público, y el ejercicio de dicha potestad, como dispone también la Constitución (artículo 106), queda sometida a los fines que la justifican.

Ahora bien, el control judicial de la actividad administrativa no alcanza a la revisión de lo que propiamente sea discrecionalidad técnica, pues lo que no pueden hacer los Tribunales de Justicia es sustituir en las valoraciones técnicas a los órganos administrativos calificadores ( SSTC 97/1993, de 22 de marzo, FJ 2; 353/1993, de 29 de noviembre, FJ 3; 34/1995, de 6 de febrero, FJ 3; 73/1998, de 31 de marzo, FJ 5; y 86/2004, de 10 de mayo, FJ 3, por todas). Es reiterada doctrina constitucional la presunción de certeza o de razonabilidad de la actuación administrativa, apoyada en la especialización y la imparcialidad de los órganos establecidos para realizar la calificación, presunción iuris tantumque siempre puede desvirtuarse si se acredita la infracción o el desconocimiento del proceder razonable que se presume en el órgano calificador, bien por desviación de poder, arbitrariedad o ausencia de toda justificación del criterio adoptado, entre otros motivos por fundarse en patente error, debidamente acreditado por la parte que lo alega ( STC 353/1993 , 34/1995, 73/1998, 86/2004).

Por ello, el ámbito de revisión jurisdiccional, como acto discrecional, queda circunscrito a los elementos reglados del mismo y no se extiende a la valoración de los requisitos de carácter sustantivo.

CU ARTO.- Sobre la motivación de la resolución administrativa recurrida

Según lo dicho, en su recurso de apelación la actora insiste en la insuficiente motivación de la resolución administrativa recurrida, al no haber explicado la Administración la conclusión obtenida sobre la procedencia de la concesión en su favor de la Cruz de Plata en lugar que la Cruz con distintivo rojo, de acuerdo incluso con las consideraciones fácticas en que se basa la Administración, explicación que, sin embargo, como indicó la sentencia apelada, puede encontrarse fácilmente en el expediente administrativo, más precisamente, en el acuerdo del Consejo Superior de la Guardia Civil, al rechazar que, en todo caso, el desplazamiento a una zona en conflicto deba considerarse siempre como la asunción de un riesgo o peligro concreto, ni justificar, por tanto, la concesión de la Cruz con distintivo rojo.

No existe, pues, la insuficiencia de la que la apelante se queja, sin que, más concretamente, pueda detectarse el desconocimiento por su parte de las razones en que se basó la Administración para alcanzar la conclusión obtenida sobre la categoría de la condecoración ahora reclamada, posibilitándose, por el contrario, su plena defensa sin la existencia de la indefensión necesaria para determinar la anulabilidad del acto de acuerdo con la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (artículo 48.2).

QU INTO.- Sobre la cuestión de fondo debatida

Al igual que se hizo en la primera instancia, la Sala no llega a apreciar el desconocimiento por la Administración de los presupuestos a que se somete la concesión en favor de la actora de la Cruz de Plata frente al pretendido otorgamiento de la de distintivo rojo, conclusión que no colisiona con los hechos relatados a lo largo del procedimiento administrativo, como sucede con los apreciados por el informe de 1 de junio de 2023, de la Jefatura de Información de la Dirección General de la Guardia Civil, que, en realidad, se refería al despliegue del Equipo Policial de Apoyo en Ucrania "..superando un importante reto logístico y de cooperación internacional..", destacando sobre la actora la aportación de "..un complemento técnico especializado en un gran número de las decenas de miles de casos de supuestos crímenes de guerra cometidos contra población civil por parte de la Federación Rusa..", habiendo desarrollado también "..una labor especialmente importante en las labores de reconocimiento de itinerarios y escenarios donde se realizaron las labores técnicas de especialistas de otros ámbitos..", añadiendo que "..el desplazamiento constante por carreteras en mal estado era un riesgo habitual..", y que "..los márgenes de estas vías se encontraban franqueados (sic)por campos de minas sobre los que se corría el riesgo de caer..", lo que, si ciertamente, suponía un peligro, tampoco daba cuenta de la existencia de alguna situación concreta en la que se materializara ese riesgo para la propia vida de la actora, tal y como exige a estos efectos la Ley 19/1976 (artículo 2), o de la ejecución de acciones "..claramente demostrativas de extraordinario valor personal, iniciativa y serenidad ante el peligro..", con "..ineludible riesgo de perder la vida..", según impone asimismo la Orden de 21 de septiembre de 2012. Ello, claro está, sin que esa apreciación oculte la realización por la recurrente de acciones caracterizadas por el mérito sin duda relevante y loable de su actuación, o la ejecución de un servicio de extraordinaria dificultad e importancia, relevadora de cualidades profesionales superiores dignas de su alto reconocimiento.

Se decía también en el citado informe propuesta que "..durante la práctica totalidad de los días en que el EPA permaneció en Ucrania, la ciudad de Kiev sufrió ataques aéreos por parte de la Federación Rusa..", ataques que "..consistían en el lanzamiento de misiles y drones "kamicaze", que en muchos casos impactaron contra diferentes objetivos de la ciudad..", afirmando igualmente que "..durante estos ataques, los miembros del EPA intentaron permanecer protegidos en los diferentes refugios existentes en las distintas ubicaciones que se visitaron para el desarrollo de los trabajos..", relato este que, como claramente se ve, aunque traslade la difícil situación por la que hubieron de pasar los integrantes del equipo, no refiere hecho concreto alguno al que hubieron de enfrentarse sus componentes ni el padecimiento de aquel ineludible o manifiesto riesgo de pérdida de la vida, señalándose incluso que con tal ocasión los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado intentaron permanecer protegidos en refugios.

Como, afirmaba el acuerdo de 11 de diciembre de 2024, del Consejo Superior de la Guardia Civil, sin otro elemento más de juicio, no podía asegurarse que el desplazamiento a una zona en conflicto y los riesgos que allí podían correrse, mostrara sin más el sufrimiento de peligros concretos y específicos ni, por tanto, que esa circunstancia debiera justificar la concesión de la Cruz con distintivo rojo. De hecho, como añadía el acuerdo, de los términos informados por las anteriores propuestas, no se extraía el sufrimiento por los propuestos de ningún tipo de acción ni hecho concreto que pusiera en riesgo sus vidas, pudiendo regresar a España sin ningún incidente, al igual que sucedió con otros equipos que acudieron posteriormente al lugar del conflicto sin incidencia alguna.

Por ello, aunque determinados informes contuvieran propuesta inicial de concesión de distintivo rojo para la actora, o para algunos otros de sus compañeros, el mencionado acuerdo da idea fiel y exacta de las razones que justificaron la resolución finalmente emitida.

La propia propuesta asumida por la Directora General de la Guardia Civil, insistía en aquellas circunstancias que rodearon la intervención de la actora en la operación, proponiendo la concesión de la Cruz con distintivo blanco, y si, ciertamente, añadía el parecer de la proponente sobre la existencia en el caso de "..un ineludible riesgo de perder la vida..", esa circunstancia no se derivaba de situación concreta o específica alguna sucedida a la actora, sino que se mencionaba como de ordinaria producción "..en situaciones de alto riesgo en las que, por las inherentes vicisitudes propias de un lugar en el que se desarrolla un conflicto bélico de la magnitud de la guerra entre Rusia y Ucrania..".

Ninguna de las alegaciones adicionales de la actora sirve para cuestionar las anteriores consideraciones, ya que, como puede verse, al asumir el resultado alcanzado por la resolución recurrida, la Juzgadora a quono incurrió en irregularidad alguna a la hora de valorar el conjunto probatorio llevado a las actuaciones de instancia, ni desconoció las previsiones normativas reguladoras de la condecoración que se trata, como tampoco pudo la Administración contrariar sus propios actos por la simple adecuación del resultado del procedimiento administrativo al aporte probatorio y desarrollo de las operaciones de selección de la norma de procedente aplicación en el caso, que ha de producirse como consecuencia del devenir natural de la instrucción procedimental.

Dicho de otra forma, no puede haber contrariedad respecto de esos informes anteriores si, en realidad, la voluntad de la Administración no se manifiesta mediante ese tipo de actos, de mera tramitación sino, únicamente, con la emisión de aquel que pone fin al procedimiento y causa estado.

SE XTO.- Sobre el pretendido desconocimiento del principio de igualdad

El mismo rechazo merece la alegación de la recurrente sobre la vulneración del principio de igualdad en que la resolución administrativa recurrida habría incurrido por el diferente tratamiento ofrecido a los agentes del Cuerpo Nacional de Policía participantes en la misma operación, a los que se concedió la condecoración con distintivo rojo.

Como es sabido, el marco obligado del principio de igualdad es la existencia de un término válido de comparación que permita detectar su vulneración cuando el diferente tratamiento ofrecido en cada caso se produce en situaciones sustancialmente coincidentes ( SSTC 7/1984, 68/1989 y 149/2017) y no cuando tiene lugar ante hechos o condiciones distintos, exigencia cuya concurrencia en el caso, sin embargo, no se justifica por el apelante.

Además, ese término válido de comparación no puede encontrarse en la regulación asignada a otros cuerpos o estructuras funcionariales, que, en cuanto tales y prescindiendo de su substrato sociológico real, son creación del Derecho.

Como tiene dicho el Tribunal Constitucional, "..el principio de igualdad no impide al legislador establecer diferencias de trato, siempre que encuentren una justificación objetiva y razonable, valorada en atención a las finalidades que se persiguen por la ley y a la adecuación de medios a fines entre aquéllas y éstas, apreciándose esta libertad de implantación de diferencias de trato con mayor intensidad en relación con estructuras de creación legal, donde la norma que las crea puede apreciar diferencias relevantes fundadas en el régimen abstracto diseñado por ella misma, de manera que la discriminación entre estas estructuras que son creación del Derecho y pueden quedar definidas por la presencia de muy diversos factores, de existir, únicamente derivará de la aplicación de criterios de diferenciación que no resulten objetivos ni generales.." ( Sentencia del Tribunal Constitucional 110/2004, de 30 de junio; también, Sentencias 7/1984, 68/1989 y, más recientemente, 131/2024).

Por otro lado y según reiterada jurisprudencia, tanto del Tribunal Constitucional (Sentencias 37/1982, 1/1990, 157/1996, 191/2013, 143/2016 y 56/2022) como del Tribunal Supremo (Sentencias de 10 de julio de 1999 - recurso 448/1996-, de 27 de septiembre de 2012 - casación 7008/2010-, de 15 de enero de 2015 - casación 4909/2021-, de 7 de noviembre de 2017 -casación 2938/2015-, o de 29 de enero de 2018 -casación 1147/2017-), dicho principio constitucional solo puede tener válido fundamento dentro de la legalidad y no para reclamar la extensión a unos casos de actitudes administrativas adoptadas para otros distintos cuando esa extensión hubiera de representar la vulneración o desconocimiento del ordenamiento jurídico, como podría ocurrir si aquella decisión precedente no fuese acertada.

Sin embargo, la concurrencia de tales esquemas o parámetros no se detecta en el supuesto examinado, en el que, ante todo, la condecoración supuestamente concedida a miembros del Cuerpo Nacional de Policía no fue la que recibió la actora, la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, sino la Orden del Mérito Policial, sometida, como es sabido, a un régimen jurídico distinto, lo que, como se ha dicho, es suficiente para mostrar la existencia de un sustrato organizativo y funcionarial diferente, que impide observar el término válido de comparación exigido para producir el desconocimiento del principio de igualdad.

Tampoco se ofrece indicación alguna sobre cuáles de esos otros funcionarios recibieron aquella otra condecoración en su categoría de Cruz con distintivo rojo (la resolución aportada se refiere a la concesión a unos u otros de las categorías de la Medalla de Plata, la Cruz con distintivo rojo y la Cruz con distintivo blanco), es decir, la que se supone que es igual a la de la recurrente, ni se dice nada tampoco sobre las circunstancias que en tales casos habrían justificado la decisión, más allá de la participación de tales funcionarios en la misma operación que aquella, lo que no excluye la concurrencia de circunstancias concretas y específicas que pudieran haber determinado la concesión en cada supuesto concreto de la categoría con distintivo rojo de la condecoración.

Finalmente, tampoco se ha ofrecido justificación alguna sobre las condiciones y términos en que por otro de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo se habría sido resuelto estimatoriamente el recurso contencioso-administrativo a que se refiere la recurrente, decisión que, en cualquier caso, aun basándose en circunstancias coincidentes con las ahora concurrentes, no es vinculante para la Sala.

SÉ PTIMO.- Conclusión

Como puede verse, ninguna de las razones en que se basa merece acogida favorable, por lo que el recurso debe ser desestimado, y ello, de acuerdo con lo establecido al respecto por la Ley Jurisdiccional (artículo 139.2), con la obligada condena de la apelante al pago de las costas causadas en esta instancia, aunque, consideradas las circunstancias concurrentes, con la limitación de 500 euros por todos los conceptos.

PR IMERO.- Sentido de la sentencia apelada

Mediante la sentencia impugnada el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 5 desestimó el recurso interpuesto por la ahora apelante, Capitán de la Guardia Civil, frente a la Orden de 7 de marzo de 2025, del Ministro del Interior, de concesión de la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil al personal allí relacionado, en virtud del expediente sumario 00/80/2023, seguido con motivo de los servicios prestados por la recurrente y otros con ocasión del despliegue realizado en Ucrania del Equipo Policial de Apoyo, compuesto por agentes de diversas especialidades de la Guardia Civil y de la Policía Nacional. La resolución incluyó a la apelante como merecedora de categoría de la Cruz de Plata de la condecoración, extremo este en relación con el que se dirigió el recurso.

La sentencia apelada rechazó la pretensión de la actora, consistente en la revocación de la mencionada orden y en la concesión en su favor de la Cruz al Mérito de la Guardia Civil con distintivo rojo, basada en la insuficiente motivación de la resolución recurrida, que, sin embargo, la Juzgadora a quoconsideró convenientemente razonada. Se descartaron también las consideraciones de la recurrente sobre la concurrencia en el caso de los presupuestos normativamente exigidos para el otorgamiento de la condecoración pedida, relacionados básicamente con el peligro ineludible de perder la vida. La sentencia apelada rechazó asimismo la alegación de la actora sobre el desconocimiento por la Administración del principio de igualdad, alegación basada en la concesión de la misma categoría de la concesión otorgada a los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía que participaron en el mismo despliegue, lo que, según la sentencia no habría sucedido.

SE GUNDO.- Cuestiones planteadas por las partes

Mediante el recurso de apelación que ahora debe resolverse la recurrente insiste en las cuestiones planteadas en la primera instancia, con denuncia asimismo de la incorrecta apreciación de la prueba incorporada al propio expediente administrativo, quejándose igualmente del desconocimiento por la Administración de la doctrina de los actos propios y de las exigencias de la buena fe y de la confianza legítima, al haber sido propuesta aquella a lo largo del procedimiento para la concesión de la condecoración con distintivo rojo, siendo rechazada esa posibilidad por la resolución recurrida, objetando también la existencia de pronunciamientos distintos por parte de otro Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo en asunto coincidente con el que se trata.

La apelada, por su parte, considera la sentencia apelada ajustada a derecho, para lo que entiende debidamente valorada la prueba en primera instancia, con remisión, en lo demás, a las consideraciones expuestas por la Juzgadora de procedencia.

TE RCERO.- Tratamiento jurídico de la discutida condecoración

Sobre las cuestiones por las partes es preciso atender a la regulación de la condecoración contenida en la Ley 19/1976, de 29 de mayo, de creación de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, como dirigida a "..premiar las acciones o conductas de extraordinario relieve, que redunden en prestigio del Cuerpo e interés de la Patria." (artículo 1), atribuyéndole las cinco categorías de Gran Cruz, Cruz de Oro, Cruz de Plata, Cruz con distintivo rojo y Cruz con distintivo blanco, quedando pensionadas la Cruz de Oro y la Cruz con distintivo rojo, que "..se concederán para premiar hechos o servicios realizados con riesgo de la propia vida o demostración de valor personal por parte de sus ejecutantes..", concediéndose las demás categorías "..por otros servicios o hechos extraordinarios que se determinarán en las normas de desarrollo de la presente Ley.." (artículo 2).

Ese desarrollo se contiene en la Orden de 21 de septiembre de 2012, que para la concesión de la Cruz con distintivo rojo considera necesario, bien "..ejecutar para su cumplimiento acciones claramente demostrativas de extraordinario valor personal, iniciativa y serenidad ante el peligro..", "..en el transcurso de un servicio de manifiesta importancia que comprenda un ineludible riesgo de perder la vida..", o bien "..resultar muerto o con lesiones que provoquen la inutilidad permanente para el servicio sin menoscabo del honor, al afrontar un peligro manifiesto contra la propia vida.." "..en acto de servicio o con ocasión de él.." (artículo 8).

Por su parte, la concesión de la Cruz de Plata exige la realización de "..hechos, que sin reunir la condición de riesgo personal exigida para la Cruz de Oro, supongan una relevante colaboración con la Guardia Civil o revistan, por su naturaleza, un carácter o mérito tan relevante que requieran el alto reconocimiento y esta especial distinción.." (artículo 7). El otorgamiento de la Cruz con distintivo blanco exige "..ejecutar, dirigir o colaborar directamente en el éxito de un servicio en el que por su extraordinaria dificultad e importancia se hayan evidenciado relevantes cualidades profesionales o cívicas..", "..sobresalir con perseverancia y notoriedad en el cumplimiento de los deberes de su empleo o cargo, de forma que constituya una conducta ejemplar digna que se resalte como mérito extraordinario..", o "..realizar estudios profesionales o científicos, u otros hechos o trabajos sobresalientes, que supongan notable prestigio para el Cuerpo, o utilidad para el servicio oficialmente reconocido.." (artículo 9).

Establece también la Orden de 2012 que el Ministro del Interior otorgará la Cruz de Oro, la Cruz de Plata, la Cruz con distintivo rojo y la Cruz con distintivo blanco, "..de estimarlo oportuno.." (artículo 16).

Como puede verse en su Sentencia de 18 de enero de 2017 (apelación 127/2016), los criterios seguidos por esta Sección en relación con la concesión de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, se basan en la inexistencia a estos efectos de la "..decisión totalmente libre del Ministro, aunque se trate de una facultad discrecional del mismo. Nos hallamos ante una potestad administrativa de fomento, que, por la materia, convierte la decisión administrativa en un juicio discrecional, lo que no impide el control judicial de los hechos y su apreciación por la Administración, el de los elementos reglados contemplado en las normas aplicables, entre los que cuentan los conceptos jurídicos indeterminados, la racionalidad de la motivación, la congruencia de las medidas adoptadas y su proporcionalidad, así como la prohibición de perseguir fines distintos de los señalados por las normas que habilitan la potestad discrecional que se ejerce..", control que se extiende asimismo a los presupuestos "..establecidos por los límites del Estado de Derecho en cuanto garantiza la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, el sometimiento de la actividad administrativa a los fines que la justifican y su control jurisdiccional ( arts. 9.3; 103 y 106; 117 de la Constitución)..".

La Sección acude en este sentido a las consideraciones de la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de junio de 2000 (casación en interés de la Ley 273/1999), según la cual "..las distinciones y recompensas constituyen una manifestación de la actividad administrativa de fomento ya que van dirigidas a estimular comportamientos que se estiman beneficiosos para los intereses generales..", actividad que "..como cualquier otra que proceda de un poder público, debe sujetarse a la Constitución y al resto del Ordenamiento jurídico ( art. 9.1 CE). Esto hace que deba respetar los principios y valores constitucionales, siendo aquí de destacar, en cuanto que se trata de una actividad específicamente referible a una Administración pública, la importancia que tiene el mandato de objetividad y eficacia contenido en el art. 103.1..".

Sin llegar a sustituir el criterio del órgano competente para decidir sobre la concesión de la recompensa, conforme a la Ley Jurisdiccional (artículo 71.2), en estos supuestos no se impide el control judicial de la actuación administrativa, que puede revisar los criterios objetivos de adjudicación en cada caso, debiendo matizarse, no obstante, que el carácter discrecional que se viene reconociendo a la concesión de condecoraciones supone que no se trata de recompensas a las que se tiene derecho por cumplimiento de ciertos requisitos, ni siquiera el que se pretenda exigir por el interesado amparándose en fundadas expectativas.

En definitiva, el carácter discrecional de la concesión de honores y condecoraciones significa que los requisitos que establece la ley para permitir su concesión son requisitos "mínimos", de suerte que a partir de ellos y de manera discrecional debe la Administración valorar con libertad de criterio el carácter meritorio de los hechos analizados y su relevancia, para con ello ponderar si son dignos o no de la distinción. Eso sí, sin salir de los parámetros normativos que delimitan las circunstancias para la concesión de cada categoría de condecoraciones.

Sobre este particular pueden verse las Sentencias de esta Sección de 3 de febrero (apelación 149/2015) y de 21 de septiembre de 2016 ( apelación 63/2016), de 4 de octubre de 2017 ( apelación 58/2017) o, más recientemente, las de 29 de septiembre de 2021 (apelación 63/2021), 1 de febrero de 2023 (apelación 105/2022) y 30 de octubre (apelación 46/2024) y 26 de noviembre de 2024 (apelación 50/2024).

Se ha afirmado, más particularmente, que la discrecionalidad administrativa, al margen que implicar la opción entre varias alternativas igualmente válidas y justas, presupone que el órgano administrativo va a ejercer sus potestades para la mayor satisfacción del interés público, no, desde luego, para decidir por su sola voluntad lo que le plazca, aun dentro del marco fijado por la ley. Precisamente, cuanto mayor sea la discrecionalidad permitida por la norma, mayor será la exigencia de motivación para evitar la arbitrariedad prohibida por el artículo 9.3 de la Constitución ( Sentencia de esta Sección de 26 de enero de 2022 -apelación 108/2021-), exigencia de motivación que (como añadió la Sentencia de 6 de abril de 2022 -apelación 86/2021-), también se proyecta sobre aquellos supuestos en los que, ante la concurrencia de circunstancias muy similares, cuando no idénticas, se siguen los trámites para el otorgamiento de la recompensa solo a alguno de los intervinientes y no a todos, siendo exigible que se expliquen las razones de este tratamiento desigual.

La decisión discrecional debe cumplir el estándar de motivación exigido, encontrarse razonada con adecuación y suficiencia. La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, expresamente incluye entre los actos que se exige motivación los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales [artículo 35, apartado i)].

En último extremo, la potestad discrecional de valoración de la concurrencia de condiciones para la concesión de las citadas medallas, no exime de la verificación del control judicial, como exige la tutela judicial efectiva constitucionalmente reconocida ( artículo 24.1), sin que la concesión de la medalla suponga una carta blanca al titular de la competencia, ya que la finalidad de actuación de la Administración es que sea conforme al interés público, y el ejercicio de dicha potestad, como dispone también la Constitución (artículo 106), queda sometida a los fines que la justifican.

Ahora bien, el control judicial de la actividad administrativa no alcanza a la revisión de lo que propiamente sea discrecionalidad técnica, pues lo que no pueden hacer los Tribunales de Justicia es sustituir en las valoraciones técnicas a los órganos administrativos calificadores ( SSTC 97/1993, de 22 de marzo, FJ 2; 353/1993, de 29 de noviembre, FJ 3; 34/1995, de 6 de febrero, FJ 3; 73/1998, de 31 de marzo, FJ 5; y 86/2004, de 10 de mayo, FJ 3, por todas). Es reiterada doctrina constitucional la presunción de certeza o de razonabilidad de la actuación administrativa, apoyada en la especialización y la imparcialidad de los órganos establecidos para realizar la calificación, presunción iuris tantumque siempre puede desvirtuarse si se acredita la infracción o el desconocimiento del proceder razonable que se presume en el órgano calificador, bien por desviación de poder, arbitrariedad o ausencia de toda justificación del criterio adoptado, entre otros motivos por fundarse en patente error, debidamente acreditado por la parte que lo alega ( STC 353/1993 , 34/1995, 73/1998, 86/2004).

Por ello, el ámbito de revisión jurisdiccional, como acto discrecional, queda circunscrito a los elementos reglados del mismo y no se extiende a la valoración de los requisitos de carácter sustantivo.

CU ARTO.- Sobre la motivación de la resolución administrativa recurrida

Según lo dicho, en su recurso de apelación la actora insiste en la insuficiente motivación de la resolución administrativa recurrida, al no haber explicado la Administración la conclusión obtenida sobre la procedencia de la concesión en su favor de la Cruz de Plata en lugar que la Cruz con distintivo rojo, de acuerdo incluso con las consideraciones fácticas en que se basa la Administración, explicación que, sin embargo, como indicó la sentencia apelada, puede encontrarse fácilmente en el expediente administrativo, más precisamente, en el acuerdo del Consejo Superior de la Guardia Civil, al rechazar que, en todo caso, el desplazamiento a una zona en conflicto deba considerarse siempre como la asunción de un riesgo o peligro concreto, ni justificar, por tanto, la concesión de la Cruz con distintivo rojo.

No existe, pues, la insuficiencia de la que la apelante se queja, sin que, más concretamente, pueda detectarse el desconocimiento por su parte de las razones en que se basó la Administración para alcanzar la conclusión obtenida sobre la categoría de la condecoración ahora reclamada, posibilitándose, por el contrario, su plena defensa sin la existencia de la indefensión necesaria para determinar la anulabilidad del acto de acuerdo con la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (artículo 48.2).

QU INTO.- Sobre la cuestión de fondo debatida

Al igual que se hizo en la primera instancia, la Sala no llega a apreciar el desconocimiento por la Administración de los presupuestos a que se somete la concesión en favor de la actora de la Cruz de Plata frente al pretendido otorgamiento de la de distintivo rojo, conclusión que no colisiona con los hechos relatados a lo largo del procedimiento administrativo, como sucede con los apreciados por el informe de 1 de junio de 2023, de la Jefatura de Información de la Dirección General de la Guardia Civil, que, en realidad, se refería al despliegue del Equipo Policial de Apoyo en Ucrania "..superando un importante reto logístico y de cooperación internacional..", destacando sobre la actora la aportación de "..un complemento técnico especializado en un gran número de las decenas de miles de casos de supuestos crímenes de guerra cometidos contra población civil por parte de la Federación Rusa..", habiendo desarrollado también "..una labor especialmente importante en las labores de reconocimiento de itinerarios y escenarios donde se realizaron las labores técnicas de especialistas de otros ámbitos..", añadiendo que "..el desplazamiento constante por carreteras en mal estado era un riesgo habitual..", y que "..los márgenes de estas vías se encontraban franqueados (sic)por campos de minas sobre los que se corría el riesgo de caer..", lo que, si ciertamente, suponía un peligro, tampoco daba cuenta de la existencia de alguna situación concreta en la que se materializara ese riesgo para la propia vida de la actora, tal y como exige a estos efectos la Ley 19/1976 (artículo 2), o de la ejecución de acciones "..claramente demostrativas de extraordinario valor personal, iniciativa y serenidad ante el peligro..", con "..ineludible riesgo de perder la vida..", según impone asimismo la Orden de 21 de septiembre de 2012. Ello, claro está, sin que esa apreciación oculte la realización por la recurrente de acciones caracterizadas por el mérito sin duda relevante y loable de su actuación, o la ejecución de un servicio de extraordinaria dificultad e importancia, relevadora de cualidades profesionales superiores dignas de su alto reconocimiento.

Se decía también en el citado informe propuesta que "..durante la práctica totalidad de los días en que el EPA permaneció en Ucrania, la ciudad de Kiev sufrió ataques aéreos por parte de la Federación Rusa..", ataques que "..consistían en el lanzamiento de misiles y drones "kamicaze", que en muchos casos impactaron contra diferentes objetivos de la ciudad..", afirmando igualmente que "..durante estos ataques, los miembros del EPA intentaron permanecer protegidos en los diferentes refugios existentes en las distintas ubicaciones que se visitaron para el desarrollo de los trabajos..", relato este que, como claramente se ve, aunque traslade la difícil situación por la que hubieron de pasar los integrantes del equipo, no refiere hecho concreto alguno al que hubieron de enfrentarse sus componentes ni el padecimiento de aquel ineludible o manifiesto riesgo de pérdida de la vida, señalándose incluso que con tal ocasión los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado intentaron permanecer protegidos en refugios.

Como, afirmaba el acuerdo de 11 de diciembre de 2024, del Consejo Superior de la Guardia Civil, sin otro elemento más de juicio, no podía asegurarse que el desplazamiento a una zona en conflicto y los riesgos que allí podían correrse, mostrara sin más el sufrimiento de peligros concretos y específicos ni, por tanto, que esa circunstancia debiera justificar la concesión de la Cruz con distintivo rojo. De hecho, como añadía el acuerdo, de los términos informados por las anteriores propuestas, no se extraía el sufrimiento por los propuestos de ningún tipo de acción ni hecho concreto que pusiera en riesgo sus vidas, pudiendo regresar a España sin ningún incidente, al igual que sucedió con otros equipos que acudieron posteriormente al lugar del conflicto sin incidencia alguna.

Por ello, aunque determinados informes contuvieran propuesta inicial de concesión de distintivo rojo para la actora, o para algunos otros de sus compañeros, el mencionado acuerdo da idea fiel y exacta de las razones que justificaron la resolución finalmente emitida.

La propia propuesta asumida por la Directora General de la Guardia Civil, insistía en aquellas circunstancias que rodearon la intervención de la actora en la operación, proponiendo la concesión de la Cruz con distintivo blanco, y si, ciertamente, añadía el parecer de la proponente sobre la existencia en el caso de "..un ineludible riesgo de perder la vida..", esa circunstancia no se derivaba de situación concreta o específica alguna sucedida a la actora, sino que se mencionaba como de ordinaria producción "..en situaciones de alto riesgo en las que, por las inherentes vicisitudes propias de un lugar en el que se desarrolla un conflicto bélico de la magnitud de la guerra entre Rusia y Ucrania..".

Ninguna de las alegaciones adicionales de la actora sirve para cuestionar las anteriores consideraciones, ya que, como puede verse, al asumir el resultado alcanzado por la resolución recurrida, la Juzgadora a quono incurrió en irregularidad alguna a la hora de valorar el conjunto probatorio llevado a las actuaciones de instancia, ni desconoció las previsiones normativas reguladoras de la condecoración que se trata, como tampoco pudo la Administración contrariar sus propios actos por la simple adecuación del resultado del procedimiento administrativo al aporte probatorio y desarrollo de las operaciones de selección de la norma de procedente aplicación en el caso, que ha de producirse como consecuencia del devenir natural de la instrucción procedimental.

Dicho de otra forma, no puede haber contrariedad respecto de esos informes anteriores si, en realidad, la voluntad de la Administración no se manifiesta mediante ese tipo de actos, de mera tramitación sino, únicamente, con la emisión de aquel que pone fin al procedimiento y causa estado.

SE XTO.- Sobre el pretendido desconocimiento del principio de igualdad

El mismo rechazo merece la alegación de la recurrente sobre la vulneración del principio de igualdad en que la resolución administrativa recurrida habría incurrido por el diferente tratamiento ofrecido a los agentes del Cuerpo Nacional de Policía participantes en la misma operación, a los que se concedió la condecoración con distintivo rojo.

Como es sabido, el marco obligado del principio de igualdad es la existencia de un término válido de comparación que permita detectar su vulneración cuando el diferente tratamiento ofrecido en cada caso se produce en situaciones sustancialmente coincidentes ( SSTC 7/1984, 68/1989 y 149/2017) y no cuando tiene lugar ante hechos o condiciones distintos, exigencia cuya concurrencia en el caso, sin embargo, no se justifica por el apelante.

Además, ese término válido de comparación no puede encontrarse en la regulación asignada a otros cuerpos o estructuras funcionariales, que, en cuanto tales y prescindiendo de su substrato sociológico real, son creación del Derecho.

Como tiene dicho el Tribunal Constitucional, "..el principio de igualdad no impide al legislador establecer diferencias de trato, siempre que encuentren una justificación objetiva y razonable, valorada en atención a las finalidades que se persiguen por la ley y a la adecuación de medios a fines entre aquéllas y éstas, apreciándose esta libertad de implantación de diferencias de trato con mayor intensidad en relación con estructuras de creación legal, donde la norma que las crea puede apreciar diferencias relevantes fundadas en el régimen abstracto diseñado por ella misma, de manera que la discriminación entre estas estructuras que son creación del Derecho y pueden quedar definidas por la presencia de muy diversos factores, de existir, únicamente derivará de la aplicación de criterios de diferenciación que no resulten objetivos ni generales.." ( Sentencia del Tribunal Constitucional 110/2004, de 30 de junio; también, Sentencias 7/1984, 68/1989 y, más recientemente, 131/2024).

Por otro lado y según reiterada jurisprudencia, tanto del Tribunal Constitucional (Sentencias 37/1982, 1/1990, 157/1996, 191/2013, 143/2016 y 56/2022) como del Tribunal Supremo (Sentencias de 10 de julio de 1999 - recurso 448/1996-, de 27 de septiembre de 2012 - casación 7008/2010-, de 15 de enero de 2015 - casación 4909/2021-, de 7 de noviembre de 2017 -casación 2938/2015-, o de 29 de enero de 2018 -casación 1147/2017-), dicho principio constitucional solo puede tener válido fundamento dentro de la legalidad y no para reclamar la extensión a unos casos de actitudes administrativas adoptadas para otros distintos cuando esa extensión hubiera de representar la vulneración o desconocimiento del ordenamiento jurídico, como podría ocurrir si aquella decisión precedente no fuese acertada.

Sin embargo, la concurrencia de tales esquemas o parámetros no se detecta en el supuesto examinado, en el que, ante todo, la condecoración supuestamente concedida a miembros del Cuerpo Nacional de Policía no fue la que recibió la actora, la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, sino la Orden del Mérito Policial, sometida, como es sabido, a un régimen jurídico distinto, lo que, como se ha dicho, es suficiente para mostrar la existencia de un sustrato organizativo y funcionarial diferente, que impide observar el término válido de comparación exigido para producir el desconocimiento del principio de igualdad.

Tampoco se ofrece indicación alguna sobre cuáles de esos otros funcionarios recibieron aquella otra condecoración en su categoría de Cruz con distintivo rojo (la resolución aportada se refiere a la concesión a unos u otros de las categorías de la Medalla de Plata, la Cruz con distintivo rojo y la Cruz con distintivo blanco), es decir, la que se supone que es igual a la de la recurrente, ni se dice nada tampoco sobre las circunstancias que en tales casos habrían justificado la decisión, más allá de la participación de tales funcionarios en la misma operación que aquella, lo que no excluye la concurrencia de circunstancias concretas y específicas que pudieran haber determinado la concesión en cada supuesto concreto de la categoría con distintivo rojo de la condecoración.

Finalmente, tampoco se ha ofrecido justificación alguna sobre las condiciones y términos en que por otro de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo se habría sido resuelto estimatoriamente el recurso contencioso-administrativo a que se refiere la recurrente, decisión que, en cualquier caso, aun basándose en circunstancias coincidentes con las ahora concurrentes, no es vinculante para la Sala.

SÉ PTIMO.- Conclusión

Como puede verse, ninguna de las razones en que se basa merece acogida favorable, por lo que el recurso debe ser desestimado, y ello, de acuerdo con lo establecido al respecto por la Ley Jurisdiccional (artículo 139.2), con la obligada condena de la apelante al pago de las costas causadas en esta instancia, aunque, consideradas las circunstancias concurrentes, con la limitación de 500 euros por todos los conceptos.