Interpuesto el recurso, y turnado al Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 4, se admitió a trámite, siguiéndose las normas del procedimiento abreviado y terminando por sentencia de fecha 16 de septiembre de 2024, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO: Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Secundino contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto ante el Ministerio del Interior en fecha 7-9-2023, contra la Orden de dicho Ministerio de fecha 26-7-2023, por la que se concedió la Cruz de Plata de la Orden al Mérito de la Guardia Civil, en el Expediente Sumario NUM000; resolución administrativa que confirmamos por ser ajustada a derecho; sin hacer especial pronunciamiento sobre la imposición de las costas".
Notificada dicha sentencia a las partes, por el demandante se ha interpuesto recurso de apelación, al que se ha opuesto la Administración demandada.
PRIMERO.-El recurso de apelación se dirige contra la sentencia por la que el Juez Central ha desestimado el recurso contencioso-administrativo dirigido contra la Orden del Ministro del Interior de 26 de julio de 2023, por la que se concede la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, en las categorías que se indican, al personal que se relaciona, y, en concreto, a D. Secundino la Cruz de Plata, rechazando la pretensión del recurrente de que se le concediera la Cruz con distintivo rojo.
La sentencia apelada, tras reseñar sustancialmente que el recurrente alega "que no se entiende el por qué de la propuesta de medalla de plata, al parecer sin haberse tenido en cuenta el riesgo físico sufrido contra su vida, como se ha relatado en los hechos acaecidos, y haberse tenido, al parecer, solo en cuenta el resultado final de la operación Green Planet, habiéndose obviado que la misma deviene precisamente por el riesgo extremo que se sufrió el primer día de fecha 09/06/2020",esgrimiendo también "que concurre la circunstancia prevista en el artículo 8.a) de la Orden INT/2008/2012 , pues sufrió un riesgo ineludible de perder la vida (...)",trae a colación las previsiones del artículo 2 de la Ley 19/1976, de 29 de mayo, por la que se crea la Orden del Mérito del Cuerpo de la Guardia Civil, y los artículos 8 y 13 de la Orden INT/2008/2012, de 21 de septiembre, por la que se regula la Orden del Mérito de la Guardia Civil, destacando que:
«(...) resulta de especial relevancia el informe emitido en fecha 16-2-2021
(folios 28 y 29 del expediente administrativo) por el Jefe de la Comandancia de la Guardia Civil de Granada, en relación con la propuesta de condecoración a la Cruz de la Orden del Mérito del Cuerpo de la Guardia Civil con distintivo plata, con carácter extraordinario, a favor el Guardia Civil D. Secundino. En este informe se justifica dicha propuesta en los siguientes términos:
"El Guardia Civil ha jugado un papel fundamental en la investigación y en el éxito del Servicio: Desde un principio se implicó en la misma de una forma especial, resultando un ejemplo para el resto de sus compañeros, y siendo un apoyo fundamental para el Teniente Comandante de Puesto de Atarfe en la dirección del servicio.
Participó en todos los dispositivos y operativos que se prestaron durante el desarrollo de las investigaciones. Analizó toda la información disponible, extrayendo la que fuera relevante para el éxito del servicio.
Desde que ocurrieron los hechos participó en todos los diferentes apostaderos y vigilancias, los cuales fueron claves para el éxito de las diferentes fases de la operación, asumiendo un gran riesgo al introducirse en una barriada donde los grandes clanes de la droga ejercen su autoridad, existiendo vigilancia 24 horas al día para alertar de la presencia policial, realizando esa vigilancia con armas de fuego para proteger su negocio, no dudando en hacer uso de ellas contra los Agentes.
Prueba de ello, en la madrugada del día 9 de junio, sobre las 01:00 horas, cuando el Guardia Civil propuesto y el Cabo 1º, acompañados del inspector de Endesa equipado con cámara térmica, se encontraban realizando apostaderos operativos en la zona de olivar de la parte posterior de la barriada del "Barranco" de Atarfe, los Agentes comenzaron a recibir fuego, primero de escopeta y posteriormente de arma rayada, que provenía de la zona de las casas y huertos cercanos a la barriada. Tras identificarse como Guardias Civiles, los agresores, lejos de cejar en su agresión, siguieron abriendo fuego contra los Agentes, poniendo en peligro la vida de los actuantes, actuando ambos con gran valentía, serenidad y entereza, ya que además de sobreponerse rápidamente a la traumática situación, se integraron rápidamente en los dispositivos de entrada y registro que se realizarían posteriormente.
A pesar concurrir diferentes dificultades durante la investigación, no cejaron en su empeño, sino que al contrario de decaer, esto supuso un acicate para ellos, continuando las labores de investigación más empecinadamente si cabía.
Una vez finalizada la investigación de las diferentes fases, participó en unos dispositivos que culminaron con la detención de 19 personas e investigación de otras 7 por delitos de cultivo, elaboración, tráfico de drogas, defraudación de fluido eléctrico, así como una de ellas por tenencia ilícita de armas, realizándose 29 Entradas y Registro cuyo resultado arrojó la aprehensión de 26.822 plantas de cannabis sativa (exterior e indoor), todo ello en el marco de varias fases de explotación.
Además, se incautaron de 1 escopeta de cañones recortados calibre 12, 11 cartuchos para la misma, 1 pistola tipo TASER, una motocicleta sustraída en demarcación de Policía nacional y 24.000 euros en efectivo.
Se trata de la mayor aprehensión de marihuana realizada en la provincia de Granada y, sin duda, una de las mayores a nivel nacional.
La finalización de la Operación ha tenido una gran trascendencia en la localidad de Atarfe, así como en Granada y área metropolitana, siendo felicitado el servicio por gran número vecinos y también por el Sr. Alcalde de la localidad, así como en medios de comunicación, tanto a nivel, nacional, autonómico y local, habiendo sido publicado en prensa escrita, digital y radiofónica, así como gran repercusión en redes sociales como Twitter o Facebook.
Además, la Subdelegación del Gobierno de Granada felicitó públicamente a la Guardia Civil por la culminación de este servicio".
La sentencia reseña asimismo la propuesta del instructor del expediente sumario NUM000, el informe favorable del Consejo Superior de la Guardia Civil y, en el mismo sentido, la correspondiente propuesta de la Dirección de la Guardia Civil, razonando seguidamente el Juez Central que, siendo "lo anterior así, resulta debidamente motivada y justificada la decisión adoptada por la Orden del Ministerio del Interior de fecha 26-7-2023, por la que se concedió a D. Secundino la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, en la
modalidad de Cruz de Plata".
Trae a colación finalmente el informe emitido por la Dirección General de la Guardia Civil tras recurrirse en reposición la Orden impugnada en la instancia, concluyendo el Juez a quo, con cita del criterios de esta Sección en la materia "que la resolución impugnada determinó discrecionalmente que procedía conceder al recurrente la Cruz de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, en la modalidad de Cruz de Plata, al considerar que no hubo un riesgo ineludible de pérdida de la vida por parte del Guardia Civil"actor "conforme al criterio seguido en la Sentencia inmediatamente transcrita, cuyos fundamentos hacemos nuestros para motivar la presente Sentencia, y de acuerdo a la jurisprudencia que en la misma se recoge, procede confirmar la resolución impugnada, pues de forma discrecional, por el Ministerio del Interior se valoraron las circunstancias en las que se prestó el servicio el día 9-6-2020 por el Guardia Civil D. Secundino, considerando procedente la concesión a dicho funcionario de la Cruz de la Orden".
SEGUNDO.-Frente a la anterior sentencia se alza el apelante aduciendo sustancialmente que "la controversia se da entre los hechos fijados a partir de la propuesta del Instructor del Expediente, y como se ha trascrito el resto de los órganos llamados a proponer sin tener en consideración, la que fue realmente la actuación de especial relevancia del recurrente, y que se expresa en el informe emitido con fecha 16/02/2021 por el Coronel Jefe de la Comandancia de la Guardia Civil de Granada, como Jefe de la Unidad de mi representado, en relación con la propuesta de condecoración a la Cruz de la Orden del Mérito del Cuerpo de la Guardia Civil con distintivo Plata, con carácter extraordinario que hizo el mismo".
Destaca dicho informe obrante en el expediente administrativo, que se transcribe en la sentencia apelada, y señala que éstos son los hechos, y no los relatados en la propuesta del instructor del expediente, que se siguieron en las sucesivas propuestas hasta hacerlas suya la autoridad que concede la distinción.
Sostiene que, por lo tanto, el relato de los hechos no corresponde a la actuación del actor, sino a la del Cabo 1º de la Guardia Civil D. Jesús Carlos, como se acredita en el referido informe de fecha 16/02/2021, lo que -dice- viene a reforzar su pretensión de que los verdaderos hechos se ajustan a lo reglado en el artículo 8 a) de la Orden INT/2008/2012 de 21 de septiembre, para que se le hubiera propuesto para lamodalidad de Cruz Roja de la meritada Orden.
Y a continuación formula las siguientes argumentaciones fundamentales:
-Por infracción del art. 8 a) de la Orden INT/2008/2012 de 21 de septiembre por la que se regula la Orden del Mérito de la Guardia Civil.
-Interpretación jurisprudencial de la discrecionalidad de la Administración en la concesión de condecoraciones a personal del Cuerpo, y la concurrencia de elementos reglados, elementos que obvia la sentencia objeto del presente recurso.
Por su parte, la Administración demandada insta la desestimación del recurso deducido de adverso alegando su insuficiencia argumentativa en la medida en que el apelante dedica su recurso a reiterar los argumentos contenidos en su demanda, limitándose a transcribir los fundamentos ya invocados ante el Juez a quo, pero -dice- sin realizar la más mínima crítica a la sentencia recurrida, lo conlleva la necesaria desestimación del recurso.
A lo que viene a añadir la conformidad a Derecho de la sentencia de instancia, cuya confirmación por lo tanto solicita.
TERCERO.-Así planteados los términos del debate, en primer lugar se ha de señalar que, frente a la ausencia argumentativa esgrimida por la parte apelada, no se puede desconocer que en el presente caso el recurso pone de manifiesto ya en primer lugar la discrepancia existente entre los hechos recogidos en el informe emitido con fecha 16 de febrero de 2021 por el Jefe de la Comandancia de la Guardia Civil de Granada y los que posteriormente acoge la propuesta del instructor, el informe del Consejo Superior de la Guardia Civil y la propuesta de la Directora General; discrepancia que también se refleja en la sentencia apelada, que precisamente pormenoriza el citado informe.
Sin que, por tanto, merezca reproche alguno la apreciación del Juez Central al considerar, a la vista del referido informe y de las sucesivas propuestas individualizadas que se reflejan en el expediente, la suficiente motivación "in aliunde"de la Orden impugnada, siendo cuestión distinta, lógicamente, la disconformidad del interesado con tal decisión.
Dicha disconformidad se proyecta en primer término, como ya se ha dicho, en la mentada discrepancia entre los hechos recogidos en el informe emitido con fecha 16 de febrero de 2021 por el Jefe de la Comandancia de la Guardia Civil de Granada y los que posteriormente se acogen; discrepancia fáctica que, sin embargo, no puede conllevar la estimación de la pretensión actora por las razones que a continuación se expondrán.
CUARTO.-Los hechos a los que se contrae este litigio tienen su origen en la participación del apelante en la "explotación de la denominada Operación GREEN PLANET, consistente en la detención de 19 personas y la investigación de otras 8, como presuntas autoras de los supuestos delitos de cultivo y elaboración de drogas, defraudación de fluido eléctrico y tenencia ilícita de armas, interviniendo 26 .822 plantas de marihuana"y que, en lo aquí interesa, se reflejan en la propuesta de la Directora General de la Guardia Civil en los siguientes términos:
"Por la explotación de la denominada operación Green Planet, consistente en la detención de 19 personas y la investigación de otras 8, como presuntas autoras de los supuestos delitos de cultivo y. elaboración de drogas, defraudación de fluido eléctrico y tenencia ilícita de armas, interviniendo 26.822 plantas de marihuana.
Tras su participación en la fase uno de la citada operación, fue agredido por un guarda de la plantación de marihuana el cuál se abalanzó hacia él ante la presunción de ir armado tras manifestar que le iba a pegar dos tiros, causándole lesiones leves, quedando constatada su valentía y serenidad ante esta situación tan grave, asumiendo la responsabilidad en los momentos claves de la investigación, destacando su disponibilidad permanente para el servicio anteponiendo para ello el servicio al bienestar personal y familiar. (...)".
Pues bien, como se sigue de la anterior propuesta, que se pronuncia en el mismo sentido que la del instructor, se atribuye erróneamente al actor la circunstancia de ser "agredido por un guarda de la plantación de marihuana el cuál se abalanzó hacia él ante la presunción de ir armado tras manifestar que le iba a pegar dos tiros, causándole lesiones leves (...)"cuando, como resulta del expediente, tal episodio corresponde a distinto Guardia Civil.
Por lo que la efectiva participación del aquí recurrente es la que se recoge en el informe precisamente transcrito en la sentencia apelada y que figura en el propio expediente administrativo; participación que entiende dicha parte que refuerza la procedencia de otorgarle la condecoración que pretende.
Sin embargo, no se puede obviar que en la propia propuesta de la Directora General de la Guardia Civil se hace expresa mención a "su participación en la fase uno de la citada operación",participación que, como se ha visto, es la que se recoge en el informe de 16 de febrero de 2021, figurando este informe en el expediente sumario que resuelve la Orden impugnada.
Además, como también reseña la sentencia apelada, en el informe emitido a propósito del recurso de reposición formulado por el interesado se consigna, entre otros extremos, que:
"(...) hay que significar que examinado el expediente sumario NUM000 en el que se sustenta el acto recurrido, se puede observar como el riesgo padecido por el interesado en ningún caso es calificado como "ineludible"; respondiendo la valoración que este hace de los hechos, a una apreciación subjetiva propia la cual no es compartida ni por la autoridad que efectuó la propuesta, por el instructor del expediente, ni por el Ministro del Interior que concedió la medalla a propuesta de la Dirección General de la Guardia Civil, una vez oído el Consejo Superior de la Guardia Civil, que acordó por unanimidad concederle al interesado la Cruz de Plata de la Orden del Mérito de la Guardia Civil.
En este sentido, el instructor del expediente resolvió que el Guardia Civil D. Secundino ( NUM001), que, como se desprende del contenido del expediente y de su propio recurso, ni resultó herido a consecuencia de los disparos, lesionado, ni fue alcanzado por disparo alguno, encontrándose únicamente dos cartuchos en el lugar desde el que se produjeron los disparos; debía ser recompensado con la Cruz de Plata de la Orden del mérito de la Guardia Civil (...)".
QUINTO.-Llegados a este punto se han de recordar los criterios de esta Sección con respecto a la concesión de la Orden del Mérito de la Guardia Civil, en sentencias como las de 3 de febrero (recurso de apelación 149/2015) y de 21 de septiembre (recurso de apelación 63/2016) de 2016, o de 18 de enero (recurso de apelación 127/2016) y de 4 de octubre (recurso de apelación 58/2017) de 2017, tras mencionar la normativa aplicable, principalmente la Orden INT/2008/2012, de 21 de septiembre -que derogó el Reglamento de la Orden del Mérito del Cuerpo de la Guardia Civil, aprobado por la Orden del Ministro de la Gobernación de 1 de febrero de 1977-, cuyo artículo 16.1 dice que "El Ministro del Interior, en caso de considerarlo oportuno, otorgará la concesión de la Cruz de Oro, Cruz de Plata, Cruz con distintivo rojo y Cruz con distintivo blanco, previa conformidad del Ministro de Defensa cuando se trate de miembros de la Guardia Civil",deduciendo este Tribunal que "No obstante el otorgamiento «en caso de considerarlo oportuno», no supone una decisión totalmente libre del Ministro, aunque se trate de una facultad discrecional del mismo. Nos hallamos ante una potestad administrativa de fomento, que, por la materia, convierte la decisión administrativa en un juicio discrecional, lo que no impide el control judicial de los hechos y su apreciación por la Administración, el de los elementos reglados contemplado en las normas aplicables, entre los que cuentan los conceptos jurídicos indeterminados, la racionalidad de la motivación, la congruencia de las medidas adoptadas y su proporcionalidad, así como la prohibición de perseguir fines distintos de los señalados por las normas que habilitan la potestad discrecional que se ejerce ( sentencia del Tribunal Supremo de 7 de marzo de 2005) FJ 6, (recurso 81/2003 )".
Así como dijo la STS, Sala 3ª, Sección 7ª, de 23 de junio de 2000 (recurso de casación en interés de la Ley número 273/1999), en lo que ahora interesa:
«1) Las distinciones y recompensas constituyen una manifestación de la actividad administrativa de fomento ya que van dirigidas a estimular comportamientos que se estiman beneficiosos para los intereses generales.
2) Esa actividad, como cualquier otra que proceda de un poder público, debe sujetarse a la Constitución y al resto del Ordenamiento jurídico ( art. 9.1 CE ). Esto hace que deba respetar los principios y valores constitucionales, siendo aquí de destacar, en cuanto que se trata de una actividad específicamente referible a una Administración pública, la importancia que tiene el mandato de objetividad y eficacia contenido en el art. 103.1».
Igualmente, el Tribunal Supremo, Sección 7ª, en la sentencia de 25 de junio de 2007 (recurso 58/2004), razonó que ha de hacerse «respetando las premisas sentadas por la Ley y el Reglamento», lo que «no sólo supone observar el procedimiento establecido sino, también, atenerse a las conductas para las que está prevista cada una de las Cruces».
Por tanto, sin llegar a sustituir el criterio del órgano competente para decidir sobre la concesión de la recompensa, conforme al artículo 71.2 de la Ley Jurisdiccional, no se impide el control judicial de la actuación administrativa que puede revisar los criterios objetivos de adjudicación, en cada caso.
Aunque, debe matizarse, que el carácter discrecional que se viene reconociendo en la concesión de condecoraciones, como dice la doctrina, supone que no se trata de recompensas a las que se tiene derecho por cumplimiento de ciertos requisitos, ni siquiera la que se pretenda exigir por el interesado amparándose en fundadas expectativas.
El carácter discrecional de la concesión de honores y condecoraciones en el presente caso significa que los requisitos que establece la ley para permitir la concesión de la misma son requisitos "mínimos",de suerte que a partir de ellos y de manera discrecional debe la Administración valorar con libertad de criterio el carácter meritorio de los hechos analizados y su relevancia, para con ello ponderar si son dignos o no de la distinción. Eso sí, sin salir de los parámetros normativos que delimitan las circunstancias para la concesión de cada categoría de condecoraciones.
Por último cabe citar lo señalado en la sentencia de esta Sección de 30 de septiembre de 2019 (apelación 74/2019):
"Se trata de una facultad discrecional de la Administración, como implican los términos a propuesta y podrán ser, y no de una concesión automática y obligatoria a todo funcionario que se encuentre en una de tales condiciones, sin que exista en este sentido precepto legal alguno vinculante y preciso, (...).
Es decir, el funcionario no tiene derecho subjetivo a que le sea otorgada la distinción, y ello aunque cumpla con las condiciones establecidas en la ley, pues se necesita además la libre y expresa facultad de la autoridad administrativa competente.
El carácter discrecional de la concesión de honores y condecoraciones en el presente caso, significa que los requisitos que establece la ley para permitir la concesión de la misma son requisitos mínimos, de suerte que a partir de ellos y de manera discrecional debe la Administración valorar con libertad de criterio el carácter meritorio de los hechos analizados y su relevancia, para con ello ponderar si son dignos o no de la distinción. (...)".
Todo lo cual determina, como ya se ha anticipado, el rechazo del recurso de apelación pues, en definitiva, la sentencia apelada respeta dichos criterios.
Lo que pretende el apelante es que este órgano judicial acoja como válida la propia valoración de su conducta, sustituyendo a la Administración en el ejercicio de una potestad discrecional, ponderando y calibrando la relevancia de su intervención y demás circunstancias frente al criterio de aquélla, lo que no resulta procedente en atención a las precedentes consideraciones jurídicas, sin que se aprecie error en la apreciación del Juez Central al considerar, en definitiva, que "por el Ministerio del Interior se valoraron las circunstancias en las que se prestó el servicio el día 9-6-2020 por el Guardia Civil D. Secundino, considerando procedente la concesión a dicho funcionario de la Cruz de la Orden".
Nótese que, como se ha dicho, en la propia propuesta de la Directora General de la Guardia Civil se tiene en cuenta la intervención del actor en la fase primera de la operación y que dicha intervención consta en el informe emitido con fecha 16 de febrero de 2021, que precisamente figura en el expediente administrativo, por lo que, aun en el supuesto de que se pudiera estimar -lo que niega también el informe al recurso de reposición formulado por el interesado- que pudiera concurrir el riesgo ineludible invocado por el mismo, lo cierto es que no se puede obviar que tal requisito es condición necesaria pero no suficiente para la concesión de la condecoración pretendida, de suerte que a partir de los requisitos mínimos y de manera discrecional debe la Administración valorar con libertad de criterio el carácter meritorio de los hechos analizados y su relevancia, para con ello ponderar si son dignos o no de la distinción, lo que así se ha efectuado.
Téngase en cuenta que precisamente en relación con la intervención en la primera fase de la operación policial del guardia civil D. Lázaro -asistido por la misma representación procesal y defensa que el aquí recurrente- y por los mismos hechos que se hacen valer en el presente recurso de conformidad con lo reflejado en el mentado informe de 16 de febrero de 2021, hemos dictado con esta misma fecha sentencia en el recurso de apelación número 113/2024 formulado por el Sr. Lázaro frente a la sentencia desestimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la misma Orden aquí impugnada y en solicitud de idéntica concesión de la Cruz con distintivo rojo; sentencia en la que concluimos, respecto de tal intervención, que la valoración de la Administración considerando al interesado merecedor de la Medalla de Plata -y no por tanto de la Cruz con distintivo rojo pretendida-, no puede tacharse de inmotivada ni arbitraria.
Lo que, en definitiva, resulta trasladable al actor, y determina, en virtud de todo lo expuesto, la desestimación del recurso interpuesto pues la conclusión que alcanza el Juez Central no incurre en vulneración de la interpretación jurisprudencial de la discrecionalidad de la Administración en la concesión de condecoraciones a personal del Cuerpo, ni en infracción normativa alguna.
SEXTO.-Las costas procesales causadas, a tenor del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, han de imponerse a la parte apelante.
Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,
Fallo
DESESTIMARel recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de D. Secundino contra la sentencia de 16 de septiembre de 2024, dictada por el Magistrado Juez del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 4 en el procedimiento abreviado número 71/2024. Con expresa imposición al apelante de las costas procesales causadas y pérdida del depósito constituido para recurrir.
Así lo acordamos, pronunciamos y firmamos.
Recursos:La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta, así como la constitución del depósito de 50€, en caso preceptivo, en la cuenta del B. Santander 2605000000, más el número de procedimiento y año.
