Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 2160/2022 de 08 de octubre del 2025

PR IMERO.- Contenido de la reclamación previa y cuestiones planteadas

Mediante reclamación presentada el día 12 de enero de 2022, dirigida a la persona titular del Ministerio de Defensa, el actor pretendía el abono en concepto de responsabilidad patrimonial de 6.568.114,49 euros, más sus intereses legales, por los daños causados por diversas acciones u omisiones de la Administración en el ámbito del desenvolvimiento de la relación que, como Guardia Civil y tras su pase a retiro, mantenía con aquella, reclamación que no recibió respuesta expresa de la demandada y que el actor traslada a su demanda, en la que se incluyen diversas acciones u omisiones dañosas y las correspondientes indemnizaciones que por cada una de ellas reclama, todas ellas conectadas con el síndrome depresivo que sufría a consecuencia de su participación en las labores relacionadas con el atentado producido el 1 de febrero de 1980 contra cierto convoy de armamento en Vizcaya.

Una primera relacionada con la actuación del Jefe de la Comandancia de la Guardia Civil en Madrid, que al imponer el desarrollo por el actor de sus funciones a pesar de encontrarse medicado con ansiolíticos y antidepresivos prescritos por razón del citado síndrome depresivo, determinó el padecimiento por aquel de tres accidentes de trabajo y otras consecuencias durante los años 1991 y 1995, solicitándose como indemnización la suma de 3.037.302,84 euros.

La segunda de las acciones u omisiones dañosas se habría producido el 16 de mayo de 2001 durante el destino del recurrente en Lleida, cuando bajo aquella misma medicación se le obligó a desmontar una torre de comunicaciones en el tejado de la Comandancia de la Guardia Civil, sufriendo otro accidente laboral. Por tal razón se pide la suma de 1.041.004,46 euros.

Se reclama en tercer lugar la cantidad de 1.039.441,23 euros en concepto de indemnización por los daños sufridos en el accidente acaecido el 10 de septiembre de 2012 en aquella misma Comandancia de la Guardia Civil de Lleida, al permitírsele conducir un vehículo oficial encontrándose bajo el mencionado tratamiento de ansiolíticos y antidepresivos.

El 11 de junio de 2014 el recurrente sufrió también una caída en la misma Comandancia por una debilidad de la pierna y bajo la influencia de ansiolíticos y antidepresivos, ocasión esta con la que reclama una indemnización de 1.150.365,96 euros.

Finalmente, por la incapacidad permanente absoluta en acto de servicio, declarada por la Administración como consecuencia de la participación del recurrente en el resultado del mencionado atentado de 1 de febrero de 1980, en virtud de la Sentencia de 20 de noviembre de 2020 dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 4, en el recurso 102/2020, que corrigió la decisión inicialmente adoptada, limitada a reconocer la incapacidad del actor, sin relación con acto de servicio, aquel reclama la cantidad de 300.000 euros establecida como responsabilidad civil por la legislación reguladora de la protección de las víctimas del terrorismo.

En su contestación el Sr. Abogado del Estado expone también los antecedentes del supuesto en los términos dichos, así como el régimen jurídico al que se somete la responsabilidad patrimonial de la Administración, rechazando la pretensión actora al haberse aplicado al solicitante por los accidentes laborales sufridos los mecanismos de protección específicos establecidos en el ámbito de la relación jurídica que le vinculaba con la Administración.

SE GUNDO.- Régimen jurídico de la responsabilidad patrimonial de la Administración

De acuerdo con lo alegado por el recurrente, la resolución de las cuestiones relacionadas con los conceptos reclamados habría de sustentarse en las previsiones de la propia Constitución española ( artículo 106.2) y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (artículos 32 y siguientes), sobre el reconocimiento en favor de los ciudadanos del derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, y ello con un sistema de responsabilidad basado en la lesión patrimonial, equivalente a daño o perjuicio, en la doble modalidad de daño emergente o lucro cesante, que ha de ser real, concreta, susceptible de evaluación económica e ilegítima o antijurídica, es decir, que el particular no tenga el deber de soportar, precisándose asimismo la existencia de un nexo causal adecuado entre la acción u omisión administrativa y el resultado lesivo, así como, finalmente, la ausencia de fuerza mayor.

Según viene diciendo esta Sección, por ejemplo en su Sentencia de 15 de marzo de 2023 (recurso 1435/2021, "..hay que recordar que, sobre la carga de la prueba, el artículo 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, recoge unas disposiciones que pueden sintetizarse señalando que cada parte ha de probar el supuesto de hecho de la norma cuyas consecuencias jurídicas invoca a su favor, sin perjuicio de que esta regla se intensifique o altere, según los casos, aplicando "el criterio de la facilidad en virtud del principio de la buena fe en su vertiente procesal: hay datos de hecho fáciles de probar para una de las partes que, sin embargo, pueden resultar de difícil acreditación para la otra" ( sentencia del Tribunal Supremo de 27 de junio de 2008)..".

Con todo, este panorama normativo resulta incidido sin duda cuando, como sucede en el caso, la reclamación indemnizatoria se enmarca en el desenvolvimiento de una relación jurídica previa y, más concretamente, en la propia de los funcionarios públicos, en que las consecuencias del ejercicio de las tareas o funciones que tienen encomendadas, guarda directa relación con la garantía de sus derechos económicos y deben reponerse de acuerdo con la legislación funcionarial y bajo el principio de indemnidad que rige su actuación en el ejercicio de sus funciones, del que no puede derivarse perjuicio patrimonial alguno.

Así lo ha precisado el Tribunal Supremo en sus Sentencias de 8 de julio (casación 2519/2018), 15 de julio (recurso número 6071/2018) y 28 de septiembre de 2020 (recurso número 6137/2017), y de 24 de junio (casación 7834/2019) y 25 de noviembre de 2021 (casación 2599/2020).

De acuerdo con todo ello, la Sentencia de esta Sección de 15 de enero de 2020 (recurso 336/2018), ha declarado que la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración "..ha de modularse en relación con las reclamaciones formuladas por el personal al servicio de las Administraciones Públicas en concepto de responsabilidad patrimonial para el resarcimiento de daños o de perjuicios sufridos por o durante la prestación de sus funciones.

En este sentido, como ha recordado esta Sección en ocasiones anteriores (entre otras, sentencias de 5 de marzo -recurso número 526/2011- y de 2 de julio -recurso 646/2011- de 2014, de 21 de octubre de 2015 - recurso 115/2014-, de 13 de enero de 2016 - recurso 55/2014- o de 5 de julio de 2017 -recurso 96/2015-), constituye consolidada jurisprudencia la que mantiene que en estas reclamaciones formuladas por los servidores públicos al amparo de las normas generales sobre responsabilidad patrimonial, han de diferenciarse los supuestos de funcionamiento normal de los de funcionamiento anormal: en los primeros, el servidor público ha asumido voluntariamente un riesgo que, de acuerdo con la ley, tiene el deber jurídico de soportar, por lo que el daño no sería antijurídico y la Administración no vendría obligada a indemnizarle por el concepto de responsabilidad patrimonial, sino con las prestaciones previstas expresamente en el ordenamiento jurídico regulador de su relación estatutaria; en los segundos, es decir, en los de funcionamiento anormal del servicio público, se debe discernir si la deficiencia o anormalidad es consecuencia exclusivamente de la propia actuación del servidor o funcionario público, en cuyo caso su misma conducta sería la única causante del daño o perjuicio sufrido, con lo que faltaría el requisito del nexo causal, o si la deficiencia o anormalidad del servicio obedece a otros agentes, con o sin la concurrencia de la conducta del propio perjudicado, de manera que sólo cuando ninguna participación hubiese tenido el funcionario o servidor público perjudicado en el resultado producido, ha de ser resarcido e indemnizado por la Administración Pública hasta alcanzar la plena indemnidad, pero en el supuesto de que hubiese cooperado en el funcionamiento anormal del servicio, la indemnización en su favor habrá de moderase en atención a su grado de participación (así, sentencias del Tribunal Supremo de 10 de abril de 2000, de 1 de febrero de 2003, de 6 de julio de 2005, de 24 de enero de 2006, de 3 de noviembre de 2008, de 29 de octubre de 2010, de 21 de junio de 2011 o de 24 de julio de 2012)..".

Por otro lado, de acuerdo con la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, el derecho a reclamar la responsabilidad patrimonial de la Administración prescribe "..al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo..", añadiendo que "..en caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas..", y que "..en los casos en que proceda reconocer derecho a indemnización por anulación en vía administrativa o contencioso-administrativa de un acto o disposición de carácter general, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva.." ( artículo 67.1; artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre).

Con todo, como tiene dicho esta Sección en su Sentencia de 19 de junio de 2024 (recurso 2808/2021), "..la brevedad del plazo explica que la aplicación de la prescripción no deba ser rigurosa, sino cautelosa y restrictiva..", lo que obliga a entender, de acuerdo con la tesis de la actio nata,que el día inicial para el ejercicio de la acción es aquel en el que puede ejercitarse, es decir, aquel en que la parte titular de dicha acción disponga de los elementos fácticos y jurídicos idóneos para efectuar la reclamación.

Como tiene declarado nuestro Tribunal Supremo en su Sentencia de 16 de diciembre de 2011 (casación 2599/2007), a la que se remite la de 30 de junio de 2022 (casacón 5031/2021), "..el cómputo del plazo para el ejercicio de la responsabilidad patrimonial no puede ejercitarse sino desde el momento en que ello resulta posible por conocerse en sus dimensiones fácticas y jurídicas el alcance de los perjuicios producidos..", tesis que "..tiene su origen en la aceptación por este Tribunal (sentencias de la Sala Tercera de 19 de septiembre de 1989 , 4 de julio de 1990 y 21 de enero de 1991) del principio de "actio nata" (nacimiento de la acción) para determinar el origen del cómputo del plazo para ejercitarla, según el cual la acción sólo puede comenzar cuando ello es posible y esta coyuntura se perfecciona cuando se unen los dos elementos del concepto de lesión, es decir, el daño y la comprobación de su ilegitimidad..".

TE RCERO.- Prescripción de la acción administrativa para reclamar la responsabilidad patrimonial

Como puede en las actuaciones incorporadas a los autos, de acuerdo con lo observado por la Administración al alegar sobre planteamiento por la Sección de esta cuestión, la acción administrativa para reclamar los conceptos relacionados con la responsabilidad patrimonial de aquella habría prescrito al haber transcurrido al tiempo de la presentación de la reclamación el 12 de enero de 2022, el plazo del año establecido para ello por la Ley 39/2015, computado desde el hecho o acto que motiva la reclamación o, en caso de daños de carácter físico psíquico a las personas, desde la curación o determinación del alcance de las secuelas ( artículo 67.1.1.º; también artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre).

Puede comprobarse que para el primer caso de acción u omisión dañosa, la del Jefe de la Comandancia de la Guardia Civil en Madrid de imposición al actor del desarrollo de tareas bajo la toma de ansiolíticos y antidepresivos prescritos por razón del síndrome depresivo sufrido como consecuencia de su participación en las labores relacionadas el atentado de 1980, con la consecuencia de accidentes laborales durante los años 1991 y 1995, según las propias indicaciones de la demanda, el recurrente quedó reincorporado al sus funciones en junio de 2000, sin que conste la indeterminación posterior de secuela alguna.

Lo mismo puede decirse de la segunda de las acciones u omisiones dañosas mencionadas, cierto accidente laboral acaecido al actor el 16 de mayo de 2001 durante su destino en Lleida, al obligársele a desmontar una torre de comunicaciones con la toma de aquellos mismos medicamentos, y del que resultaron afecciones que la propia demanda dice curadas en el mes de febrero de 2003.

El accidente sufrido el 10 de septiembre de 2012, también en Lleida, al conducir el actor un vehículo oficial tomando aquellos mismos medicamentos, tuvo el resultado de secuelas que, según la demanda, fueron corregidas en intervención quirúrgica el 2 de noviembre de 2012.

La caída del actor el 11 de junio de 2014, en la misma Comandancia, por una debilidad de la pierna y bajo la influencia de ansiolíticos y antidepresivos, determinó la baja de aquel hasta el 13 de octubre de 2019, sin que conste tampoco después la existencia de secuelas aún indeterminadas.

Como puede verse, en todos estos casos la reclamación se presentó cuando había transcurrido ya el plazo del año establecido al efecto por las normas reguladoras de la materia, y ello, a pesar de lo que afirma el recurrente, sin relación alguna con la mencionada Sentencia de 20 de noviembre de 2020 del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 4, dictada en el recurso 102/2020, que corrigió la decisión inicialmente adoptada, limitada a reconocer la incapacidad del actor, sin relación con acto de servicio, en el sentido de declararla producida con tal relación, concretamente, con la intervención del recurrente en las operaciones relacionadas con el también mencionado atentado terrorista.

CU ARTO.- Sobre la denominada cuantificación de la incapacidad producida por los efectos del atentado terrorista

Alguna particular indicación exige la reclamación por el actor de la cantidad de 300.000 euros, según dice, "..para cuantificar la incapacidad permanente absoluta en acto de servicio producida por los hechos ocurridos en el atentado terrorista del día 1 de febrero de 1980..", ello, además, remitiéndose a esos efectos a lo establecido por la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo (artículos 15.2 y 20.4), y por el Reglamento de dicha ley, aprobado por Real Decreto 671/2013, de 6 de septiembre (artículo 15), sobre la asunción con carácter extraordinario por el Estado de las indemnizaciones en concepto de responsabilidad civil por muerte o daños físicos o psíquicos, con el límite de aquellos 300.000 euros.

Es difícil captar el sentido de la pretensión actora sobre este aspecto, que, en primer lugar, podría encontrar su fundamento en la legislación sobre protección de víctimas del terrorismo y, más concretamente, en el establecimiento de una ayuda legal consistente en la asunción por el Estado de la responsabilidad derivada de actos terroristas.

Esto, sin embargo, requeriría que se hubiese reconocido la condición del actor como víctima del terrorismo a consecuencia del mencionado atentado, lo que, sin embargo, ha sido rechazado por esta Sala en varias ocasiones, la primera en su Sentencia de 10 de abril de 2019 (recurso 789/2017), al pronunciarse sobre la reclamación de indemnización por los daños psicológicos causados por el mismo acto terrorista que ahora se trata, al amparo de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo.

En esta ocasión la Sección afirmó que, como se desprendía de dicha Ley, "..el concepto de "víctimas de terrorismo" tiene un contenido definido que comprende, únicamente, a los afectados, directamente, por la "actividad terrorista", señalando a las "personas fallecidas" o a las que hayan "sufrido daños físicos y/o psíquicos", pero siempre derivado de un "acto terrorista" en el que se hayan visto implicadas estas personas de forma directa.

Pretender extender este concepto a las personas afectadas emocionalmente al tener conocimiento del hecho terrorista no está permitido por la Ley. Admitir tal interpretación extensiva del concepto, supondría que cualquiera persona que interviniera con posterioridad a la comisión del acto terrorista y que acudieran al lugar en cumplimiento de sus servicios profesionales (de seguridad y sanitaria) o cualquier otro ciudadano, habría que considerarse como "víctima del terrorismo"; lo que la Ley no permite, al centrarse, únicamente, en las personas que realmente padecen las consecuencias del acto terrorista, es decir, los protagonista directos de los efectos perversos del acto terrorista, que pierden su vida o resultan lesionados, física o psíquicamente.

Como declara la resolución impugnada, efectivamente, la consideración de víctima del terrorismo presupone la presencia justificada y contrastada en el lugar de los hechos, que exista daño acreditado por el correspondiente informe médico oficial (al menos lesiones permanentes), y que este se atribuya de forma directa y exclusiva a la acción terrorista, circunstancias que no se justifican en el caso concreto.

En este caso, el recurrente no es una "víctima del terrorismo". El impacto emocional de la muerte de sus compañeros en el atentado no se erige por la Ley en causa o motivo para que sea considerado como tal.."

Así lo expresó igualmente la Sección en su Sentencia de 14 de septiembre de 2022 (apelación 38/2022), dictada, precisamente, en relación con la ejecución de la mencionada Sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 4, reconocedora de la conexión con el servicio de la inutilidad permanente del actor, ejecución en la que se pretendía obtener su declaración como víctima del terrorismo, declarándose entonces que "..el apelante no sufrió atentado terrorista alguno, por lo que, sin sufrir una acción directa contra su persona, a la luz de la doctrina expuesta, no puede hablarse de acto de terrorismo en los términos ahora analizados..", añadiendo incluso que "..el Real Decreto 851/1992, reconoce pensión extraordinaria para los casos en que, como consecuencia del acto de terrorismo, se produzca la jubilación por incapacidad para el servicio, o estando jubilado o retirado resulte inutilizado por un acto de terrorismo, lo que viene a suponer que la incapacidad permanente se produce inmediatamente como consecuencia de un acto de terrorismo, lo que, en este caso, no ha sucedido..".

También lo ha dicho la Sección en su Sentencia de 29 de noviembre de 2023, dictada en el recurso de apelación 80/2023, confirmatoria de la de 24 de mayo de 2023, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 3, que desestimó el recurso del actor en relación con solicitud de reconocimiento de la relación entre su inutilidad para el servicio y el mencionado acto terrorista a efectos de percepción de determinada pensión extraordinaria prevista en la legislación de protección a las víctimas del terrorismo, ocasión en la que, además de recordarse las anteriores resoluciones judiciales, se afirmaba que "..en el supuesto examinado no concurren dos de los requisitos impuestos por el mencionado Real Decreto 851/1992 para el reconocimiento de la relación causal de la inutilidad del actor con el acto terrorista concernido, siendo el primero de ellos el de ser el actor víctima del terrorismo, que no pudo cumplirse en el caso si ni tan siquiera se encontraba en el lugar del atentado al tiempo de su acaecimiento, aunque, como insiste en afirmar, sí acudiera con posterioridad para ayudar a las víctimas y colaborar con su examen, lo que no sirve para mostrar aquella presencia en el lugar y tiempo adecuados.

Además, tampoco se ha justificado que el repetido atentado fuese la causa de la incapacidad que determinó el retiro del actor, segundo de los requisitos incumplidos, y ello -a pesar de lo que insistentemente se argumenta por el apelante- aunque las consecuencias psicológicas de la realización de aquellas tareas por él desarrolladas o del conocimiento de sus compañeros afectados, pudieran considerarse relacionadas con el servicio del recurrente dada su evidente conexión con tales tareas, sin que, como es evidente, ello implique admitir que el actor ha sido ya reconocido judicialmente, por aquella sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 4, como víctima del atentado terrorista, tal y como así declaró esta Sala en la mencionada Sentencia de 14 de septiembre de 2022, confirmando la misma apreciación realizada en el igual sentido por el Juzgador que dictó aquella primera sentencia y el auto entonces apelado..".

Excluida esta posibilidad, de fundamento de la pretensión en la legislación de protección de las víctimas del terrorismo, la otra opción para la pretensión actora en este aspecto sería considerarla basada en la aplicación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración, supuesto este en el que, sin embargo, habría de ser descartada ante la inexistencia de irregularidad alguna en la actuación administrativa, lo que, como se ha dicho más arriba, determinaría que cualesquiera daños padecidos por el funcionario quedaran convenientemente solventados a través de las prestaciones previstas expresamente en el ordenamiento jurídico regulador de su relación estatutaria.

Por último, descartada esa primera posibilidad, el encauzamiento de este aspecto de la pretensión actora en el seno mismo de la responsabilidad patrimonial de la Administración pasaría por entenderlo como la invocación de un supuesto de responsabilidad por acto nulo, acto que no sería otro que el del acuerdo en su día, por resolución de la Ministra de Defensa de 10 de octubre de 2019, del pase a retiro del recurrente por insuficiencia de condiciones psicofísicas ajena a acto de servicio, resolución que la mencionada Sentencia de 20 de noviembre de 2020 del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 4, dictada en el recurso 102/2020, anuló en parte declarando que dicha inutilidad del recurrente se produjo en acto de servicio o en su consecuencia, supuesto este en el que, sin embargo, como establece la Ley 39/2015 (artículo 67.1.2.º), el derecho a reclamar por el daño causado por dicha anulación "..prescribirá al año de haberse notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva..", lo que, como puede verse en el antecedente 3.ª de la también mencionada Sentencia de esta Sala de 14 de septiembre de 2022 (apelación 38/2022), dictada en relación con la ejecución de aquella otra del Juzgado Central número 4, habría tenido lugar antes de emitirse la Diligencia de Ordenación de 11 de enero de 2021, que declaró su firmeza, de manera que al presentarse la reclamación el día 12 de enero del año siguiente, el plazo de prescripción había sido superado.

Frente a lo alegado por el actor en este punto, al pretender que el plazo en cuestión deba contarse desde la notificación de la citada diligencia de ordenación, ha de entenderse que, en realidad, dicha resolución se limitó a proclamar aquella circunstancia, es decir, la firmeza de la sentencia, que, como es natural hubo de producirse con anterioridad a su dictado.

En cualquier caso, el recurrente se ha limitado a afirmar que la notificación de la diligencia de ordenación se produjo el día 13 de enero de 2021, pero sin acompañar justificación alguna de dicha circunstancia, de modo que, a falta de dicha prueba, cuya aportación, de acuerdo con lo dicho, correspondería sin duda al actor, habrá que suponer que la comunicación pudo producirse el mismo día de su fecha.

El recurrente tampoco se ha preocupado de precisar el daño causado por aquella anulación parcial del acto administrativo, limitándose como se ha visto a reclamar 300.000 en los que, según afirma, habría de determinarse el valor de la incapacidad misma, no del perjuicio causado por su indebida determinación inicial como ajena a acto de servicio.

QU INTO.- Conclusión de la Sala

Como puede verse, ninguna de las razones en que se basa merece favorable acogida, por lo que el recurso debe ser íntegramente desestimado, y ello, de conformidad con lo establecido al respecto por la Ley Jurisdiccional (artículo 139.1), con la obligada condena del recurrente al pago de las costas causadas en esta instancia.

VISTOS los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo