Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Séptima, Rec. 45/2024 de 12 de febrero del 2025

PRIMERO.- Objeto del recurso de apelación

1. Tienen su origen los presentes autos en la impugnación de la Sentencia numero 47/2024 de 18 de marzo del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 4 de la Audiencia Nacional, dictada en el Procedimiento Abreviado número 117/2023, promovido la Procuradora Dª Esperanza Azpeitia Calvín, en representación de Dª Celsa, contra la resolución de la SECRETARÍA DE ESTADO DE FUNCIÓN PÚBLICA de fecha 20-6-2023, por la que se aprueban las Instrucciones para la aplicación del Acuerdo de fecha 1-3-2023, de la mesa general de negociación de la Administración General del Estado, por el que se adoptan medidas para la revisión del modelo organizativo de la Administración Penitenciaria.

2. La recurrente solicitó que se dicte sentencia por la que "se proceda a declarar la nulidad o, en su defecto, la anulabilidad del apartado 4.6 de la Resolución recurrida, procediendo a modificar dicho apartado en cumplimiento con lo establecido en la DT 4ª de la Ley 31/2022 , estableciéndose expresamente que en caso de que el cambio de puesto de trabajo determine una disminución de retribuciones, se mantendrá el complemento personal transitorio absorbible reconocido a los trabajadores del centro penitenciario de Pamplona."

3. El 1 de marzo de 2023 la Mesa General de negociación de la Administración General del Estado ( artículo 36.3 del TREBEP) , la Administración y los representantes de las organizaciones CSIF, UGT y CCOO alcanzaron un Acuerdo sobre las medidas para la revisión del modelo organizativo de la Administración penitenciaria. En el apartado noveno del Acuerdo Marco para una Administración del Siglo XXI, se recogen una serie de "Medidas a aplicar en la Administración General del Estado y su sector público". Se trata de impulsar un nuevo modelo organizativo de Administración Penitenciaria, entre ellos, la simplificación de la clasificación de los centros penitenciarios. En virtud de lo anterior, el apartado 2 del Acuerdo, reduce a tres las nueve categorías existentes de centros penitenciarios. Ello supone que los centros dependientes de la Secretaria General de Instituciones Penitenciarias se clasifican en tres grupos A,B,C. En el apartado tercero del Acuerdo Marco, realiza una adaptación de los complementos específicos de los puestos de trabajo vinculados a la anterior clasificación de los centros penitenciarios "E", "1.1", "1.1I", "1", "2.1", "2.2", "2.2I", "2", y "2I" a los nuevos grupos de clasificación A, B, y C. En el número dos del apartado tercero y en relación con el Centro Penitenciario de Pamplona, el Acuerdo dice : "A los puestos ocupados de la anterior categoría "E" del Centro penitenciario de Pamplona, que ahora quedan clasificados en el grupo "A", se les reconocerá un complemento personal transitorio absorbible por la diferencia con los puestos de su misma denominación y grupo."

4. La Secretaria de Estado de Presupuestos y Gastos resuelve aprobar las instrucciones para la aplicación del Acuerdo de 1 de marzo de 2023, con la finalidad de homologar los complementos específicos de las nuevas relaciones de puestos de trabajo en 2023; la graduación temporal de sus nuevos parámetros de valoración por centros y áreas operativas en el plazo de vigencia del Acuerdo y para facilitar la confección de las nóminas que han de elaborarse para abonar las cantidades acoradas en ese periodo.

5. El apartado 4 de la Instrucción "homologación de los complementos específicos" subapartado 6 establece "4.6. A los trabajadores ocupantes de puestos del centro penitenciario de Pamplona incluido en el nuevo grupo A (procedentes de la anterior categoría "E") se les reconoce un Complemento Personal Transitorio Absorbible (CPTA)1, por la diferencia que antes de la aplicación del Acuerdo hubiera entre sus complementos específicos y los de los centros de la anterior categoría 1.1, con la que se neutralice por puesto de trabajo ocupado la minoración económica experimentada".La nota de pie de página nº 1, prevé: "1. El CPTA se atribuye a los actuales ocupantes de las plazas y se reflejará en sus nóminas separado del complemento específico normalizado que correspondiera. El derecho a su percepción se pierde por cualquier cambio de puesto del ocupante al que se le hubiera reconocido y será absorbido por cualquier mejora económica que corresponda al complemento específico del puesto que ocupa".

6. Disposición Transitoria 4ª, apartados 1 y 2, de la citada Ley 31/2022, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023, sobre los complementos personales y transitorios, se establece lo siguiente:

"Uno. Los complementos personales y transitorios y demás retribuciones que tengan análogo carácter se regirán por su normativa específica y por lo dispuesto en esta ley.

Dos. Los complementos personales y transitorios reconocidos en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 50/ 1984, de 30 de diciembre ( RCL 1984 , 2965 y RCL 1985,1830) , de Presupuestos Generales del Estado para 1985, al personal incluido en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto ( RCL 1984, 2000, 2317, 2427) , se mantendrán en las mismas cuantías que a 31 de diciembre del año anterior, siendo absorbidos por las mejoras que puedan derivarse del cambio de puesto de trabajo.

Incluso en el caso de que el cambio de puesto de trabajo determine una disminución de retribuciones, se mantendrá el complemento personal transitorio fijado al producirse la aplicación del nuevo sistema, a cuya absorción se imputarán las mejoras que puedan derivarse del cambio de puesto de trabajo.

A efectos de la absorción prevista en los párrafos anteriores, el incremento de retribuciones de carácter general que se establece en esta ley solo se computará en el 50 por ciento de su importe, entendiendo que tienen este carácter el sueldo, referido a catorce mensualidades, el complemento de destino y el específico.

En ningún caso se considerarán los trienios, el complemento de productividad, ni las gratificaciones por servicios extraordinarios."

SEGUNDO.- La Sentencia de instancia.

7. La Sentencia de instancia estima el recurso contencioso-administrativo, anula la resolución impugnada "en el sentido de dejar sin efecto el apartado 4.6 de las mencionadas Instrucciones de fecha 20-6-2023, respecto a la nota a pie de página de dicho apartado, declarando que en caso de que el cambio de puesto de trabajo determine una disminución de retribuciones, se mantendrá el complemento personal transitorio absorbible reconocido a los trabajadores del centro penitenciario de Pamplona; sin hacer especial pronunciamiento sobre la imposición de las costas."

8. La Sentencia razona que existe una clara contradicción entre la regulación contenida en la DT4ª apartados 1 y 2 de la Ley 31/22 de 23 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023 y la nota a pie de página del apartado 4.6 de las Instrucciones de 20 de junio de 2023, que limitan el mantenimiento del CPTA cuando el cambio de puesto determina una disminución de retribuciones. Concluye que debe primar lo establecido a nivel legal con respecto a una condición establecida en unas instrucciones dictadas para cumplir un acuerdo de Mesa General de Negociación.

TERCERO.- Posición de las partes

9. La parte apelante,Abogacía del Estado, solicita de la Sala una Sentencia por la que estimando el presente recurso de apelación, revoque la Sentencia apelación y acuerde la desestimación del recurso contencioso-administrativo en su día interpuesto.

10. La parte apelante sostiene que el apartado 4.6 de las Instrucciones de fecha 20 de junio de 2023 aludida, reconocía a los trabajadores que estuvieran desempeñando puestos del Centro Penitenciario de Pamplona incluido en el nuevo grupo A (procedentes de la anterior categoría "E") un Complemento Personal Transitorio Absorbible (CPTA), por la diferencia que antes de la aplicación del Acuerdo hubiera entre sus complementos específicos y los de los centros de la anterior categoría 1.1, con la que se neutralice por puesto de trabajo ocupado la minoración económica experimentada. El derecho a la continuidad en su percepción se asociaba al cambio de puesto del ocupante al que se le hubiera reconocido, y sería absorbido por cualquier mejora económica que correspondiera el complemento específico del puesto que ocupa. Es decir, la diferencia retributiva de los puestos del Centro Penitenciario de Pamplona con otros de su mismo grupo "A" sería mantenida en tanto no se cambiase de puesto, pero serían gradualmente absorbidas (no minoradas) hasta su igualación con otros Centros del mismo Grupo A en el que se clasificaba este centro. Y añade que el CPTA ligado a ese Acuerdo se reconoce a partir del 1 de enero de 2023, siendo que el nuevo CPTA tendrá que regularse por las condiciones de su creación recogidas en el Acuerdo de 1 de marzo de 2023, que no ha sido recurrido por la recurrente. Añade que la Sentencia de instancia no analiza el motivo de impugnación esgrimido y reconoce la percepción del CPTA en los casos de cambio de puesto de trabajo sobre la base de lo que considera una mera expectativa. Esto es, ante un futurible cambio de puesto de trabajo que no implique, por sí mismo, la desaparición del CPT, pues ello supondría a juicio de su Sª la inamovilidad forzosa del trabajador funcionario, que, ante la perspectiva de pérdida económica, no concursaría ni desearía ver mejorado su estatus profesional, si ello implica tal pérdida.

11. La parte apelada, Dña. Celsa, interesa la desestimación del recurso de apelación. Por un lado, afirma que la parte apelante reitera los argumentos esgrimidos en la primera instancia. Por otro lado, no se recurrió el Acuerdo de 1 de marzo de 2023 de la Mesa general de negociación de la Administración General del Estado porque no prevé que el derecho a la percepción del CPT se pierde por cualquier cambio de puesto del ocupante, que es precisamente el objeto del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la parte apelada, que se contempla por primera vez en la nota al pie del apartado 4.6 de las Instrucciones de 20 de junio de 2023. Y añade que la DT4 apartado 2 de la Ley 31/2022 establece para el año 2023 que en los cambios de puestos de trabajo que pudieran suponer una disminución retributiva se mantendrá el CPT y la nota al pie de página del apartado 4.6 de las Instrucciones de 20 de junio de 2023, establece que el derecho a la percepción del CPT se pierde por cualquier cambio de puesto del ocupación al que se le hubiera reconocido.

CUARTO.-Decisión del recurso.

12. La parte apelada, razona que existe una falta de crítica a la sentencia apelada y que por tal razón, debería desestimarse el recurso, pero tal afirmación no es del todo compartida por la Sala, dado que, la parte apelante discrepa de la Sentencia apelaba, combatiendo explícitamente, las conclusiones obtenidas por el órgano judicial a quorespecto a las cuestiones que se habían suscitado en la litis y en las que, consecuentemente, puede entrar a conocer esta Sala en sede de apelación.

13. Para resolver la cuestión controvertida debemos partir de la verdadera naturaleza y finalidad del CPTA así como la interpretación de la DT4 dos de la Ley 31/2022.

14. El Acuerdo de la Mesa de Negociación para los puestos ocupados de la anterior categoría "E" del Centro Penitenciario de Pamplona y que quedan clasificados en el grupo "A", se les reconoce un CPTA con la finalidad de equipararlos con "los puestos de su misma denominación y grupo". Dicho complemento es transitorio, llamado a desaparecer al ser absorbible con futuros incrementos La finalidad de la norma es esa. La jurisprudencia ( STS 27/04/2009, recurso 5041/2005 ),viene admitiendo la utilización de complementos personales transitorios y absorbibles para hacer frente a la minoración que, como consecuencia de la modificación de las relaciones de puestos de trabajo, puedan experimentar los funcionarios afectados ( SS de 19 de marzo de 2007, casación 1696/2002 ), 14 de junio y 16 de febrero , ambas de 2004 (casación 2385 y 2400/2001 ,respectivamente)

15. La Instrucción, en esa tarea de homologación de complementos específicos- apartado tercero del Acuerdo- y para los trabajadores ocupantes del Centro Penitenciario de Pamplona les reconoce el CPTA- apartado 4.6 de la Instrucción- y aclara en el pie de página- que se atribuye a los actuales trabajadores ocupantes, y se pierde por cualquier cambio de puesto del ocupante al que se le hubiera reconocido. Se evidencia pues que se reconoce a los actuales trabajadores ocupantes porque lo que se persigue es que la nueva clasificación en el grupo "A" no suponga una merma de ingresos y que el tiempo vaya igualando a los actuales trabajadores ocupantes del Centro Penitenciario de Pamplona con los que ya trabajaban en el grupo "A". El fin no es garantizar unos ingresos superiores sino igualar en el tiempo. La fijación del CPTA responde a situaciones concretas en las que la minoración del nivel retributivo del funcionario obedece a causas ajenas a su voluntad y debido a su carácter provisional se extinguirá, bien por el transcurso del plazo que haya previsto para su duración, bien por la absorción de las mejoras retributivas que resulten de la aplicación al puesto de trabajo.

16. Por su carácter transitorio y por la finalidad que está llamado a cumplir, también se extinguirá cuando el cambio del sistema retributivo obedece a una decisión voluntaria del propio trabajador. Esto sucede, cuando, entre otros supuestos, el empleado público, por decisión propia, participa en un proceso de promoción interna y obtiene un puesto de superior categoría, o cuando el cambio de puesto de trabajo tiene lugar debido a una progresión en la carrera profesional horizontal.

17. De entender la apelante que su situación económica se iba a ver mermada por el cambio de puesto, podía haber permanecido. Era una opción que sólo a ella correspondía. No cabe pues entender vulnerado el derecho a la carrera profesional. Lo que no puede pretender la apelante es mantener el CPT que se le reconoció en su momento - recordemos que el Acuerdo y la Instrucción se refiere a los trabajadores ocupantes de puestos - y que se le reconoció en su momento para solucionar una situación puntual y transitoria, que desaparece por su propia voluntad. Como defiende la parte apelante, la diferencia retributiva de los puestos del Centro Penitenciario de Pamplona con otros de su mismo grupo "A" sería mantenida en tanto no se cambiase de puesto.

18. La anterior conclusión no contraviene el apartado dos de la Disposición Transitoria Cuarta de la LPG para el año 2023. Esta disposición transitoria cuarta, respecto de los complementos personales y transitorios prevé una regulación similar a la prevista en la LPGE 2022 y en las de los años anteriores, esto es, mantiene la previsión de que se regulen conforme a su propia normativa y la propia LGPE 2023 (apartado primero). De igual manera, y con carácter cada vez más residual, el apartado segundo de esta disposición transitoria cuarta renueva la previsión de que los complementos personales transitorios resultantes de la aplicación del artículo 13 LPGE 1985 (que homogeneizaba el sistema retributivo previo a la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública al previsto en ésta) se congelen en su importe a 31 de diciembre de 2022, absorbiéndose en su caso con las mejoras que pueda experimentar del puesto de trabajo, y en el caso de cambio de puesto que determine una disminución de retribuciones, se mantiene el CPT fijado al producirse la aplicación del nuevo sistema, a cuya absorción se imputarán las mejoras que puedan derivarse del cambio de puesto de trabajo. Pero solo se refiere a los complementos personales y transitorios reconocidos en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 13 de la Ley 50/1984 de 30 de diciembre. Por tanto, no cabe argumentar, como lo hace la Sentencia de instancia, que la nota a pie de página controvertida infringe la DT4 de la Ley 31/2022 de 23 de diciembre

19. Por todo lo anteriormente expuesto, estimamos el recurso de apelación, anulamos la sentencia de instancia y desestimamos el recurso contencioso-administrativo.

QUINTO.- Costas procesales

20. Sin imposición de costas del recurso de apelación así como de la primera instancia, conforme al art. 139 de la LJCA, ante las manifiestas dudas de derecho que la cuestión entraña.

Vistos los artículos citados y demás de general aplicación, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, sección séptima, ha dictado el siguiente