Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Séptima, Rec. 1947/2021 de 13 de octubre del 2025

PRIMERO.Se plantea en el presente recurso jurisdiccional, la impugnación de determinados preceptos de la Orden TFP/153/2021, de 16 de febrero, por la que se regula la valoración de los méritos generales del personal funcionario de Administración Local con habilitación de carácter nacional .

La cuestión esencial que subyace en la demanda, la cual será objeto de desarrollo en los apartados siguientes, es la relativa a la pretensión de nulidad de las letras a) y b) del apartado segundo del artículo 4 de la Orden TFP/153/2021, de 16 de febrero, por la que se regula la valoración de los méritos generales del personal funcionario de administración local con habilitación de carácter nacional, así como parcial de su Disposición Transitoria Segunda, y ello por cuanto se reputa que el título de licenciado objeto de valoración como mérito ya fue contemplado como requisito de acceso; por cuanto no se valoran los títulos de nivel inferior a licenciatura y por cuanto la Orden carece de la necesaria motivación.

SEGUNDO.El contenido de los preceptos impugnados de la Orden es:

Artículo 2.4, con el siguiente tenor literal:

4. Titulaciones: Las titulaciones académicas se valorarán hasta un máximo de 2,50 puntos, de la forma siguiente: a) Puntuación:

1) Títulos Oficiales de Doctor: 2,50 puntos

2) Títulos Oficiales de Máster Universitario o Licenciado: 2 puntos

3) Títulos Universitarios Oficiales de Grado: 1,50 puntos

b) Dentro de cada titulación, la valoración del nivel superior excluirá la de los inferiores.

c) Las titulaciones académicas deberán versar sobre la rama del conocimiento de Ciencias Sociales y Jurídicas, en el ámbito de la Administración y Gestión Pública, Ciencias Políticas, Sociología, Ciencias Jurídicas, Derecho, Economía, Administración y Dirección de Empresas, Administración y Gestión de la Innovación, Economía Financiera y Actuarial, Ciencias del Trabajo, Relaciones Laborales y Recursos Humanos.

d) No serán objeto de valoración, los másteres cursados dentro de los procesos selectivos de acceso a la Escala de funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional por cuanto no tienen reconocida puntuación a efectos del baremo de méritos generales y se obtienen simultáneamente con la misma formación recibida como curso selectivo integrante del proceso selectivo.

Y la disposición transitoria segunda es del siguiente tenor literal:

"Secretarios-Interventores sin titulación universitaria.

El personal funcionario perteneciente a la subescala de secretaría-intervención que hubiera ingresado en el cuerpo correspondiente sin titulación universitaria, habiendo cursado tres años de Derecho, Ciencias Políticas y Sociología, Económicas y Empresariales o Profesor Mercantil, tendrán una valoración en el apartado de títulos como mérito general, de 0,50 puntos.

Los tres años cursados en las licenciaturas citadas, únicamente se puntuarán de la forma señalada en el apartado anterior, cuando hubieran servido para el acceso a la citada subescala.

Asimismo, las titulaciones inferiores que hubieran servido para el acceso, si no se valoran las anteriores ni las referidas en el apartado 4 del artículo 2, se puntuarán con 0,25".

Lo que en definitiva viene a expresarse en la demanda es que esta regulación duplica la valoración como méritos de aquellos que ya han sido exigidos para la adquisición de la condición de funcionario, lo que sería contrario a lo que constituye la ponderación de los adquiridos durante el desarrollo de la actividad funcionarial, que entiende que han de ser distintos a aquéllos exigidos para el acceso.

TERCERO.Fijadas las premisas precedentes ha de decirse que sí que es cierto que, como principio general, se han de ponderar en los concursos de méritos, aquellos que sucesivamente se adquieren tras el ingreso en la función pública como deriva del artículo 44 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración general del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración general del Estado, al expresar:

"1. En los concursos deberán valorarse los méritos adecuados a las características de los puestos ofrecidos, así como la posesión de un determinado grado personal, la valoración del trabajo desarrollado, los cursos de formación y perfeccionamiento superados y la antigüedad, de acuerdo con los siguientes criterios"...

Sin embargo, ello no impide que se tengan en cuenta como méritos los títulos que, incluso aunque hayan servido para el ingreso, siendo poseídos por unos determinados funcionarios se consideren adecuados para el desempeño de los puestos por cuanto otros funcionarios no poseen tales títulos, en cuanto que las exigencias de titulación para el acceso no han sido siempre las mismas, pues como se pone de relieve por la disposición transitoria primera, también impugnada, en determinadas escalas de los funcionarios de habilitación nacional en determinados momentos se ha exigido para el acceso solo tres grados de la licenciatura de Derecho, o incluso en otros otro títulos de nivel inferior.

Así el artículo 32 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, prevé en abstracto la posibilidad de ponderar entre los méritos generales los títulos que se posean por los funcionarios, al expresar como objeto de ponderación:

"d) Las titulaciones académicas que se establezcan, hasta un máximo de 2,50 puntos".

Por lo tanto, dentro de la regulación abstracta contenida en la normativa de aplicación no cabe duda de que se pueden valorar como méritos los títulos, existiendo en este caso en concreto la especificidad de que a no todos los funcionarios se les ha exigido para el acceso el título de licenciado o master -que se hacen equivalentes en la norma-, ni cuentan consiguientemente con dichos títulos, por lo que es objeto de ponderación, siendo también valorados otra serie de títulos de nivel inferior con los que también cuentan otros funcionarios y que sirvieron para su ingreso en el momento en que tuvo lugar el mismo.

Nada impide por lo tanto que, dado el carácter innovativo de la norma impugnada, como es propio de toda norma reglamentaria, respetando las normas superiores -en este caso con amparo en el transcrito 32 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo-, se puedan tener en cuenta como mérito las diversas titulaciones, por el hecho de no ser idénticas en todos los funcionarios, aún de la misma subescala.

CUARTO.Se impugna también la no ponderación de los méritos inferiores a los de carácter superior ya evaluados de conformidad con lo previsto en el apartado b. del artículo 2.4 impugnado que expresa:

b) Dentro de cada titulación, la valoración del nivel superior excluirá la de los inferiores.

En relación con ello ha de expresarse que, obviamente, la adquisición de un título superior se esta efectuando en contemplación de todos los grados intermedios y escalonados que se han tenido que ir superando. Por lo tanto, al valorar el título de master o licenciado se están contemplando los distintos niveles que han sido precisos para llegar a aquel título. La interpretación contraria supondría duplicar la ponderación de los títulos inferiores necesarios para llegar al superior. Así ha de considerarse que la normativa que rige el sistema educativo existente en España, conlleva que para la obtención de un título superior, como son los de licenciado, ello presupone la posesión de los que se corresponden con niveles inferiores dado que sin ellos, salvo muy contadas excepciones, no se puede acceder a los superiores.

QUINTO.En lo que respecta a la motivación ha de entenderse que la misma no se encuentra ausente de la Orden impugnada, teniendo en cuenta que como disposición general, la misma ha de contenerse en las propuestas y estudios que han justificado su adopción, que no se encuentran ausentes en este caso y que incluso en la exposición de motivos se encuentran elementos que justifican los criterios adoptados pudiendo referirnos a los siguientes:

"Por otro lado, en la valoración de titulaciones académicas, la Orden de 10 de agosto de 1994, no es acorde con el nuevo modelo de titulaciones universitarias derivada del esquema de titulaciones del Espacio Europeo de Educación Superior y la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre de Universidades, por lo que resulta necesario su actualización".

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El principio de seguridad jurídica también se cumple con esta Orden Ministerial. En la actualidad, la ausencia de normativa de desarrollo del artículo 92.bis) de la Ley 7/1985, de 2 de abril , así como del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, ha traído consigo consecuencias negativas para el personal funcionario de Administración Local con habilitación de carácter nacional, al no podérseles valorar determinados méritos, como las últimas titulaciones académicas actualmente existentes (p. ej. Máster Oficial o la de Grado), generando una gran inseguridad jurídica, que la Orden pretende paliar.

En la presente Orden ministerial, se mejora la transparencia, principio desarrollado en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, al incluir medidas que facilitan una mayor información al personal funcionario en relación con determinados méritos. En concreto, de acuerdo con lo dispuesto en su Disposición adicional primera , las titulaciones académicas que serán puntuables a efectos de méritos generales serán establecidas mediante resolución de la persona titular de la Dirección General de la Función Pública, pudiendo esta relación ser actualizada con carácter periódico.

En lo demás, ha de tenerse en cuenta que el ejercicio de la potestad reglamentaria, en cuanto que contiene el ejercicio de potestades discrecionales, no exentas del control jurisdiccional, en cuanto se ajuste al procedimiento en que la misma se ejercita, y todos los demás elementos reglados que presiden su actuación no precisa una justificación exhaustiva de sus decisiones.

SEXTO.Es, así, procedente la íntegra desestimación de la demanda.

SÉPTIMO.En cuanto a las costas, previene el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta Jurisdicción, en la redacción aplicable a este procedimiento que "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho". Y en el presente caso desestimado el recurso es procedente su imposición a la parte actora.

En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010, en atención a la dificultad del asunto y la labor efectivamente realizada en el procedimiento, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, ha de ser la cifra de 3.000 euros.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo