Sentencia Contencioso-Administrativo 58/2026 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Séptima, Rec. 1790/2021 de 15 de enero del 2026

PRIMERO. - OTORGAMIENTO CONDICIÓN DE REFUGIADA. PROTECCIÓN SUBSIDIARIA.

Con carácter previo a resolver el fondo del asunto, consistente en determinar si los nacionales de Ucrania que recurren tienen derecho al reconocimiento de la condición de refugiados o, en su defecto, a obtener la protección subsidiaria prevista en la legislación de asilo, debe señalarse que el expediente documenta que la Administración española, en resoluciones posteriores a las recurridas en este recurso, les ha concedido la protección temporal, por la que acceden a los derechos establecidos por el capítulo IV del Reglamento sobre régimen de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas, aprobado por el Real Decreto 1325/2003, de 24 de octubre, entre ellos, los derechos de libre circulación por el territorio español, residencia, acogida y permiso de trabajo en los términos establecidos por la legislación vigente, con fundamento en haber acreditado encontrarse en uno de los supuestos previstos en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de marzo de 2022, por el que se amplía la protección temporal otorgada en virtud de la Decisión de Ejecución(UE) 2022/382 del Consejo de 4 de marzo de 2022 a personas afectadas por el conflicto de Ucrania que puedan encontrar refugio en España.

Es de interés señalar que, a diferencia de la postura procesal adoptada por la Administración recurrida en otros recursos similares, en este caso la Abogacía del Estado no se allana parcialmente a la demanda de los recurrentes, allanamiento que en los casos referidos implica el reconocimiento de la pretensión de obtener protección subsidiaria, de acuerdo con lo previsto en los artículos 4 y 10 c) de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo de la protección subsidiaria, debido a la guerra que asola Ucrania en la actualidad, con la puntualización, de que, aunque la protección subsidiaria se reconozca sin término definido, su cese debe tener lugar cuando desaparezcan las circunstancias que motivaron su otorgamiento , ex artículo 43.1 c) de la citada ley.

De acuerdo con la demanda, y los hechos expuestos en el expediente gubernativo, los recurrentes formalizaron su petición de protección internacional en la Jefatura Superior de Policía de Palma de Navarra en fecha 13 de diciembre con fundamento en las siguientes alegaciones del esposo, Sr. Apolonio reproducidas por su cónyuge: el solicitante manifiesta que en 2019 abandona su país por el conflicto armado entre Ucrania y Rusia. Lo que ha llevado a temer por la vida de su familia. En 2014 empieza el conflicto armado entre pro-rusos y pro-ucranianos, estallando una guerra entre unos y otros. El solicitante trabajaba de jefe en una oficina de correos y se percata de que la gente por temor empieza a enviar fuera de la zona sus pertenencias y enseres.

El 26/05/2014 en la zona del aeropuerto de Donetsk (zona de conflicto por ser limítrofe con Rusia) empiezan bombardeos por aire y tierra, en plena ciudad, contra objetivos civiles y no militares. Su oficina de Correo, en la cual trabajaba, estaba ubicada al lado del aeropuerto que estaba siendo bombardeado ubicada en calle Putilosvskaya Roshya.

Además, el solicitante residía en el barrio del aeropuerto Spartak, fue testigo de los bombardeos, podía incluso ver como los bombarderos volaban bajo para causar más terror.

Que esos días murió mucha gente, hubo numerosos destrozos y la gente entró en pánico. Que pensaban que iban a morir en ese momento, buscando toda la población civil como esconderse y protegerse. Que durante el conflicto ha habido saqueos en viviendas, les robaban en domicilios y negocios.

Se cerraron bancos, fabricas, correos y bombardearon la estación de tren ubicada en el Centro de la Ciudad. El solicitante perdió su empleo y su dinero. No podían comprar medicamentos y alimentos. Destruyeron con bombardeos las infraestructuras más importantes y quedó bloqueada la zona.

Los negocios se vaciaron. La población sobrevivía entre bombardeos escondidos en garajes y sótanos y la miseria de no poder comprar nada. Sin luz ni agua ni electricidad. Las casas se caían por los destrozos provocados por las bombas.

Todo quedó destruido. Intentaron sobrevivir de una huerta y hacían trueque con los demás, pero también destruyeron la huerta. Cambiaron de domicilio dentro de la misma ciudad de Donetsk pensando que estarían más protegidos al estar más lejano al aeropuerto, calle Oktyabraskaya, pero esto no fue así porque en verano de 2014 los niños se fueron alertados por militares de que iba a empezar otro bombardeo. Que tiene conocimiento que desde que abandonó su domicilio lo han saqueado y han entrado en su vivienda. Cerca de ese domicilio había un centro penitenciario y otro militar y una estación de autobuses y temían que los bombardeos fueran contra objetivos militares y les pudieran alcanzar. Allí también vieron morir gente en la calle. Desde el 2014 la ciudad cambió completamente a peor y no tenían productos de primera necesidad y la gente no salía a la calle por temor. El otoño de 2014 se van de la zona prorrusa y cambia a la ciudad de Kramatorsk, la cual es pro ucraniana y está a tan solo 100 km de la anterior. Allí sufrieron el rechazo social y le trataban de traidor por pertenecer a Donetsk. Ni siquiera le querían alquilar una vivienda, sufrieron odio y rechazo social. En aquella época su mujer se queda en estado y a su vez, en un corto periodo de tiempo pierde a sus suegros, afectándole a su mujer a nivel emocional. Antes de que fallecieran volvieron a Donetsk parea hacerse cargo de sus suegros que estaban enfermos. El 10/02/2015 muere su suegra y al día siguiente hay unos fuertes bombardeos contra la estación de autobuses (aporta fotos). El 22/01/2015 también hubo bombardeos contra trolebús (autobús con electricidad) donde murieron 8 personas y hubo 26 heridos.

Manifiesta haber recibido ayuda humanitaria para el niño, productos de higiene y algunos medicamentos. Su economía ha sido de subsistencia, trabajando en lo que les salía y cultivando productos de huerta bajo la amenaza de ser bombardeado y mirando al cielo con temor a ver aviones que les bombardeaba.

Esta situación ha sido imposible, con temor a perder su vida y la de su familia. No pudiendo aportar a su hijo una vida digna, en la cual los niños han normalizado ver muertos, bombas, tanques. Aun en la actualidad en esa zona hay toque de queda.

Una noche no llegó a su hora y fue detenido y torturado, sin ningún derecho ni para avisar a su mujer que lo habían detenido. El trauma es tan grande que los niños ya se tiran al suelo al escuchar ruidos potentes como fuegos artificiales. Han vivido varios años con la esperanza de que esto finalizara y pudieran vivir en paz, pero el 31/08/2018 estaban en el Hospital y cerca hubo un atentado contra el presidente de Donestk y falleció, complicándose aún más la situación y tomaron la decisión de marcharse y abandonar su país con la esperanza de ser ayudados a huir de la zona de guerra y poner su vida a salvo.

Adjuntó manuscrito con los motivos de solicitud de asilo en ruso. La instrucción del expediente formuló al Sr. Apolonio las preguntas siguientes, que se acompañan de las correspondientes siguientes: ¿Qué teme si vuelve a su país? Estar bajo los bombardeos y morir. Podría sobrevivir económicamente, pero temen por su vida. No se sienten protegidos. El pueblo sufre y psicológicamente están muy afectados. Temen por los atentados puntuales ahora que la guerra es más escondida y encubierta. ¿Quién le amenazaba o por quien se sentía perseguido? Los pro ucranianos son los que bombardean su zona, pero es una guerra civil y teme estar en medio de la situación porque no entiende guerra entre conciudadanos. Nunca sabes quién puede ser tu enemigo. Y esto ha provocado odio. La gente se está uniendo al ejército por rencor y venganza, pero el solicitante no quiere porque no quiere matar a gente y ni siquiera saber el motivo. Aunque sabe que siendo militar tendría ganancias, pero no quiere serlo.

¿A alguien de su entorno (familia, amigos, vecinos) le había sucedido algo semejante con anterioridad? Si, a todos los ciudadanos de la zona. ¿Pidió ayuda a las autoridades de su país? No, es una guerra civil. En una guerra civil no puedes pedir ayuda. No sabrían quién puede protegerles ¿Pensó en cambiar de pueblo o ciudad para seguir en la situación en la que se encontraba? No, porque hubieran sentido el rechazo social otra vez. No habrían encontrado trabajo ni vivienda. Son odiados por pertenecer a Donestk ¿Por qué decide venir a España y no a otro país? Porque un amigo suyo ya había venido con anterioridad a Pamplona a solicitar protección internacional y les había explicado como venir y que aquí se les brindaría protección y ayuda sin temer por su vida. ¿Se siente perseguido por su ideología política, social, religiosa o por su condición sexual? No ¿Tiene pensado traerse algún familiar a España? No, su familia ha conseguido salir a zona más segura.

SEGUNDO. - OTORGAMIENTO CONDICIÓN DE REFUGIADA. PROTECCIÓN SUBSIDIARIA.

De estos hechos extrae la Sala las consideraciones siguientes.

Primero. Incluso aceptando a título de hipótesis la veracidad de los hechos denunciados, diremos de antemano que es claro que no refieren que los recurrentes hayan sido objeto de persecución tal como exige la legislación de asilo. La condición de refugiado, de conformidad con el artículo 3 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre , reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria se reconoce a toda persona que, debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas, pertenencia a determinado grupo social, de género, orientación sexual o de identidad sexual, circunstancias subjetivas ausentes en la narración formulada, con la consecuencia de que su perfil ,no excedería del propio de simple ciudadanos envueltos en el clima enrarecido posterior a la primera acción militar de Rusia en Ucrania, que tuvo lugar el año 2014, culminada con la conquista de Crimea. Es cierto que refieren rechazo social por su procedencia, la zona del Donetsk, pero sin referir en modo alguno que este rechazo, motivado por su proximidad cultural a Rusia, haya dado lugar a represalias por parte del aparato estatal ucraniano en forma de amenazas, castigos, o privaciones de derechos civiles. El vacío social o la incomprensión del entorno no equivalen a la persecución a que se refiere la legislación en materia de asilo, reservada a las actuaciones que convierten a una persona en objeto de acciones sistemáticas de amenaza y agresión por razones ideológicas o de pensamiento.

Si quien recurre no reúne los requisitos para obtener el asilo o ser reconocido como refugiado, su petición sería merecedora, como máximo, de la denominada protección subsidiaria, de acreditarse motivos fundados para creer que si regresasen a su país de origen se enfrentarían a un riesgo real de sufrir graves daños en integridad física.

Peticiones de esta naturaleza jurídica se basan en la posibilidad sufrir un "daño grave" en caso de regresar, al existir una situación de amenazas graves contra "la vida o la integridad de los civiles motivadas por una violencia indiscriminada en situaciones de conflicto internacional , por lo que la Sala entiende que la estimación del recurso depende de que admita que es cierta la exposición de los ciudadanos colombianos a un riesgo razonable de ser víctima de graves daños personales, imposible de conjurar de permanecer en Colombia.

El apartado c) del artículo 15 de la Directiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional (Directiva de reconocimiento )considera que existe un "daño grave" que justifica la concesión de la protección subsidiaria, si median "las amenazas graves e individuales contra la vida o la integridad física de un civil motivadas por una violencia indiscriminada en situaciones de conflicto armado internacional o interno", por lo que el riesgo se aprecia de forma más general y en su evaluación predominan los factores colectivos. ( STJUE 17 de febrero de 2009, asunto Elgafagi C- 465/07, apartados 32 y 33). Por dicha razón, el riesgo cubierto por el apartado c) puede extenderse a personas sin consideración de su situación personal, justamente por derivarse de una violencia indiscriminada motivada exclusivamente por un «conflicto armado internacional o interno». ( STJUE 17 de febrero de 2009, asunto Elgafagi C- 465/07, apartado 34). Existe un conflicto armado interno, a los efectos de la aplicación del artículo 15 de la Directiva de reconocimiento y al margen su calificación en Derecho Internacional, cuando las tropas regulares de un Estado se enfrenten a uno o varios grupos armados o cuando dos o más grupos armados se enfrenten entre sí ( STJUE 30 de enero de 2014 asunto Diakité C-285/12, apartados 28 y 30), especificando que la intensidad de los enfrentamientos armados, el nivel de organización de las fuerzas armadas implicadas o la duración del conflicto, no debe supeditarse a un nivel determinado de organización de las fuerzas armadas implicadas o a una duración particular del conflicto. Basta que se genere el grado de violencia mencionado, creando así una necesidad real de protección internacional del solicitante que corre un riesgo real de sufrir amenazas graves e individuales contra su vida o su integridad. ( STJUE 30 de enero de 2014 asunto Diakité C-285/12, apartado 34).

Para la Sala, representa un hecho notorio la existencia un conflicto bélico que asola el territorio ucraniano, con origen en la acción militar de Rusia, su país vecino, en febrero de 2022.

La Sala quiere remitirse al contenido de la Decisión de Ejecución (UE) 2022/382 del Consejo de 4 de marzo de 2022 por la que se constata la existencia de una afluencia masiva de personas desplazadas procedentes de Ucrania en el sentido del artículo 5 de la Directiva 2001/55 /CE y con el efecto de que se inicie la protección temporal y la Orden PCM/170/2022, de 9 de marzo, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de marzo de 2022, por el que se amplía la protección temporal otorgada en virtud de la Decisión de Ejecución (UE) 2022/382 del Consejo de 4 de marzo de 2022 a personas afectadas por el conflicto de Ucrania que puedan encontrar refugio en España.

Recordemos que el Consejo Europeo, adoptó las siguientes conclusiones: (1) El 24 de febrero de 2022, las fuerzas armadas rusas iniciaron una invasión a gran escala de Ucrania en diversos lugares desde la Federación de Rusia, desde Bielorrusia y desde zonas no controladas por el Gobierno de Ucrania. (2) Como consecuencia de ello, importantes zonas del territorio ucraniano se han convertido en zonas de conflicto armado de las que han huido o están huyendo miles de personas(3) A raíz de la invasión, que busca socavar la seguridad y la estabilidad europeas y mundiales, el Consejo Europeo condenó con la máxima firmeza en sus Conclusiones de 24 de febrero de 2022 la agresión militar no provocada e injustificada de Rusia contra Ucrania e hizo hincapié en que supone una grave violación del Derecho internacional y de los principios de la Carta de las Naciones Unidas. El Consejo Europeo exigió a Rusia que respetase plenamente la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania dentro de sus fronteras reconocidas internacionalmente, lo que incluye el derecho de Ucrania a elegir su propio destino. El Consejo Europeo también confirmó que el Gobierno ruso es plenamente responsable de su acto de agresión, que está provocando sufrimiento humano y la pérdida de vidas, y que se le exigirá responsabilidad por sus acciones. En solidaridad con Ucrania, el Consejo Europeo acordó sanciones adicionales, pidió que prosiguiera la labor relativa a la preparación en todos los niveles e invitó a la Comisión a que presentara medidas de emergencia. (4) La Unión ha demostrado y seguirá demostrando su firme apoyo a Ucrania y a sus ciudadanos ante este acto de agresión sin precedentes por parte de la Federación de Rusia. La presente Decisión forma parte de la respuesta de la Unión a la presión migratoria resultante de la invasión militar de Ucrania por parte de Rusia. (5) El conflicto ya tiene implicaciones para la Unión, incluida la probabilidad de una gran presión migratoria en sus fronteras orientales a medida que se desarrolle el conflicto. A fecha de 1 de marzo de 2022, más de 650 000 personas desplazadas han llegado a la Unión desde Ucrania a través de Polonia, Eslovaquia, Hungría y Rumanía. Se calcula que esas cifras aumentarán. (6) Ucrania figura en la lista del anexo II del Reglamento (UE) 2018/1806 del Parlamento Europeo y del Consejo (2) y sus nacionales están exentos de la obligación de estar en posesión de un visado para cruzar las fronteras exteriores de los Estados miembros para estancias no superiores a 90 días por período de 180 días. Sobre la base de la experiencia adquirida por las consecuencias de la anexión ilegal rusa en 2014 de la República Autónoma de Crimea y la ciudad de Sebastopol, y por la guerra en el este de Ucrania, se estima que la mitad de los ucranianos que lleguen a la Unión, acogiéndose a la exención de visado para viajar para estancias cortas, se reunirán con miembros de su familia o buscarán empleo en la Unión, mientras que la otra mitad solicitará protección internacional. Dependiendo de cómo evolucione el conflicto, sobre la base de las estimaciones actuales, es probable que la Unión se enfrente a un gran número de personas desplazadas debido al conflicto armado, posiblemente entre 2,5 millones y 6,5 millones, de las cuales se calcula que entre 1,2 millones y 3,2 millones solicitarán protección internacional. El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) estima que, en el peor de los casos, hasta 4 millones de personas podrían huir de Ucrania. (7) Estas cifras muestran que es probable que la Unión se enfrente a una situación caracterizada por una afluencia masiva de personas desplazadas procedentes de Ucrania incapaces de volver a su país o región de origen debido a la agresión militar rusa. La afluencia será probablemente de tal magnitud que existe también un claro riesgo de que los sistemas de asilo de los Estados miembros no sean capaces de tramitar las llegadas sin efectos adversos para su funcionamiento eficiente y para los intereses de las personas afectadas y los de otras personas que soliciten protección.....(10) Para responder a esta situación, debe constatarse la existencia de una afluencia masiva de personas desplazadas en el sentido de la Directiva 2001/55 /CE , con el fin de proporcionarles protección temporal. (11) El objetivo de la presente Decisión es iniciar la protección temporal para los nacionales ucranianos residentes en Ucrania desplazados desde el 24 de febrero de 2022 en adelante, como consecuencia de la invasión militar de las fuerzas armadas rusas que comenzó en dicha fecha. Asimismo, debe iniciarse la protección temporal para los nacionales de terceros países distintos de Ucrania, desplazados de Ucrania desde el 24 de febrero de 2022 en adelante y que disponían en Ucrania del estatuto de refugiado o de una protección equivalente antes del 24 de febrero de 2022. También es importante preservar la unidad de las familias y evitar que los miembros de una misma familia tengan estatutos diferentes. Por tanto, es necesario también iniciar la protección temporal de los miembros de las familias de esas personas, en los casos en que dichas familias ya estuvieran en Ucrania y residieran en ella en el momento de las circunstancias entorno a la afluencia masiva de personas desplazadas.

Debe añadirse que esta Sección de la Sala, en los casos en que, por las razones que fuere , la Abogacía del Estado no se allana parcialmente a la demanda, reconoce el derecho de los ciudadanos ucranianos a disfrutar de la protección subsidiaria, tal como se explica en la sentencia de fecha 27 de junio de 2023 ( ROJ: SAN 3409/2023 : "Vista la situación bélica existente actualmente en el país de origen del recurrente y aunque la Abogacía del Estado no ha presentado escrito indicando que procedía el allanamiento parcial, como si ha hecho en otros recursos en los que la petición ha sido posterior a la guerra, es necesario, por razones de economía procesal referirnos en primer lugar a la protección subsidiaria.

El art. 4 de la Ley 12/2009, de 13 de octubre reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria establece que:

"El derecho a la protección subsidiaria es el dispensado a las personas de otros países y a los apátridas que, sin reunir los requisitos para obtener el asilo o ser reconocidas como refugiadas, pero respecto de las cuales se den motivos fundados para creer que si regresasen a su país de origen en el caso de los nacionales o, al de su anterior residencia habitual en el caso de los apátridas, se enfrentarían a un riesgo real de sufrir alguno de los daños graves previstos en el artículo 10 de esta Ley, y que no pueden o, a causa de dicho riesgo, no quieren, acogerse a la protección del país de que se trate, siempre que no concurra alguno de los supuestos mencionados en los artículos 11 y 12 de esta Ley."

Estos daños graves que se pretenden evitar con la protección subsidiaria son: "a) la condena a pena de muerte o el riesgo de su ejecución material; b) la tortura y los tratos inhumanos o degradantes en el país de origen del solicitante; c) las amenazas graves contra la vida o la integridad de los civiles motivadas por una violencia indiscriminada en situaciones de conflicto internacional o interno" (artículo 10). A diferencia de lo resuelto en otras ocasiones por esta Sala, en el supuesto de autos sí que existen indicios racionales de los que concluir que el actor se encuentre en peligro de sufrir tales daños en caso de regresar a su país, pues existe un riesgo real de peligro para la vida del recurrente dada la situación de guerra generalizada existente en el país, que por ser un hecho notorio no puede ser obviado por este Tribunal, por lo que concurriría el supuesto c) del art. 10 de la Ley de Asilo.

En las actuales circunstancias la alternativa de huida interna no garantiza la seguridad de las personas, razón por la que se aprecia la existencia de elementos necesarios para la concesión del estatuto para la protección subsidiaria al recurrente, conforme hemos considerado en la últimas sentencias de la Sala valorando la nueva situación provocada por el conflicto generalizado que vive Ucrania (así, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª, Sentencia de 16 marzo 2022, Rec. 259/2020; Sección 4ª, Sentencia de 26 abril 2022, Rec. 506/2020; Sección 8ª, Sentencia de 28 marzo 2022, Rec. 808/2020; Sección 5ª, Sentencia de 4 mayo 2022, Rec. 233/2021; Sección 1ª, Sentencia de 10 marzo 2022, Rec. 2463/2019; Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 2ª, Sentencia de 18 mayo 2022, Rec. 1738/2020; más recientes las sentencias de la Sección Tercera dictada en el recurso 712/2022 o de la Sección Primera dictada en el recurso 1339/2020 ".

Procede en consecuencia conceder la protección subsidiaria a los recurrentes, entre otras razones porque, como mínimo, su vigencia temporal es de mayor amplitud que la que proporciona el menos generoso Reglamento sobre régimen de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas, aprobado por el Real Decreto 1325/2003, de 24 de octubre, dado que la Ley 12/2009 configura una protección a término, que cede cuando las circunstancias que condujeron a su concesión dejen de existir o cambien de tal forma que ya no sea necesaria, sin limitación estrecha a plazos predeterminados.

TERCERO. - COSTAS PROCESALES.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, sin costas, por estimarse solo en parte el recurso.