Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Séptima, Rec. 1113/2022 de 16 de diciembre del 2025

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso administrativo la Orden PCM/280/2022, de 6 de abril, por la que se regulan los procedimientos para determinar la competencia lingüística en los idiomas extranjeros considerados de interés para la Guardia Civil y para la inscripción de los niveles de esa competencia en las lenguas cooficiales.

SEGUNDO.- La parte recurrente comienza su demanda exponiendo su legitimación para impugnar la Orden recurrida así como haciendo un detallado análisis del procedimiento legislativo que ha dado lugar a la aprobación definitiva de la Orden.

Se refiere a la versión inicial de la Orden que fue sometida al Informe del Consejo de la Guardia Civil en su reunión de 23 de Marzo de 2021 así como a los informes posteriores de la Subsecretaria Técnica del Ministerio de Igualdad, del Ministerio de Política Territorial, al Informe del Secretario Técnico del Ministerio de Educación y del Secretario Técnico del Ministerio de Defensa.

Se refiere como alguna de estas modificaciones propuestas por los diversos órganos informantes se incorporaron a las versiones V.3.6 y V.3.8 y a la posterior V.4.1 que difiere sustancialmente del proyecto inicial. Sobre esta base entiende la demanda que "Entre las modificaciones en el texto finalmente aprobado y que se explica en la propia MAIN además de las derivadas de la introducción del principio de no caducidad (artículo 8) que implica la supresión de la regulación del régimen sobre consolidación, prórroga y pérdida de los perfiles lingüísticos; destacar por su relevancia, la novedosa regulación contenida en el artículo 14 (antes 16) en el que se introduce ex novo la posibilidad de exigir al solicitante de convalidación, como condición para acceder a la misma, la ratificación del nivel que pretende convalidar, mediante una prueba SLP del idioma y nivel".

Entiende que la versión 4.1 del borrador fue remitido el día 13 de Enero de 2022 a los Ministerios de Defensa e Interior a fin de que prestaran su conformidad con su firma los titulares de ambos ministerios publicándose la Orden en fecha 8 de Abril de 2022 por lo que concluye el motivo básico de su impugnación afirmando que:

"En definitiva, la versión 4.1 del proyecto de la controvertida fue la aprobada y publicada, y a pesar de que contiene modificaciones sustanciales respecto del texto inicial informado por el Consejo de la Guardia Civil (V3.2), no fue remitida a dicho órgano para nuevo informe, con carácter previo a la conformidad prestada por el Sr. Secretario Técnico de Ministerio del Interior y firma por los titulares del Ministerio del Interior y Defensa".

Entiende que los cambios introducidos no aparecen en la versiones anteriores (en los borradores) y, además, resulta que son cambios sustanciales puesto que introducen un régimen novedoso del sometido al examen del Consejo de la Guardia Civil.

La razón de sus pretensión se contrae al afirmar que: "lo que se denuncia no es que no se haya solicitado en modo alguno el informe preceptivo, sino que, pese al informe inicial emitido por el Consejo de la Guardia Civil con fecha 23 de marzo de 2021 (folios 49 del expediente administrativo) respecto del proyecto normativo inicial (versión V3.2), que ha sido sido objeto de cambios sustanciales en la redacción final de proyecto, esta última versión final no haya sido sometida nuevamente al informe del Consejo de la Guardia Civil". Para basar su pretensión se basa en las sentencias del TS dictadas en los recursos de casación 455/2018 y 36/2019

Los cambios que la parte recurrente considera que se debieron incluir en un nuevo informe del Consejo de la Guardia Civil son los siguientes:

- La no caducidad de los perfiles lingüísticos

- La posibilidad de exigir la superación de una prueba de ratificación de nivel que se pueda exigir para la convalidación

El Abogado del Estado, en su escrito de contestacióna la demanda, entendió que la tramitación había sido la correcta y ello puesto que una vez que un proyecto normativo es analizado y tratado en los Grupos de Trabajo, e informado en el Consejo a través de la Comisión de Normativa y la posterior sesión del Pleno, el texto es remitido a la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, acompañado del correspondiente certificado que acredita que el texto ha seguido dicho trámite preceptivo, y de la Memoria de Análisis de Impacto Normativo.

También expuso como todas las modificaciones resultado de los tramites de audiencia llevados a cabo, quedan reflejados en la Memoria de Análisis del Impacto Normativo y se refirió a las diversas modificaciones llevadas a cabo en el caso presente y se refirió a las razones por las que se produjeron las modificaciones que impugna la parte recurrente:

- La regulación de la evaluación de la competencia lingüística en los idiomas extranjeros debe ser homogénea para Fuerzas Armadas y Guardia Civil, ya que la norma tiene su primigenio origen en la Sentencia núm. 1300/2020 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta, del Tribunal Supremo, donde la Sala advertía un trato discriminatorio por cuanto la regulación era distinta según la procedencia del personal.

- La nueva OM de las FAS contempla la no caducidad de los idiomas y lo justifica no solo en la existencia en la actualidad de perfiles que no caducan (permanentes, consolidados, prorrogados, etc), sino en la adaptación a lo que es habitual en el ámbito civil.

- Los cambios introducidos fueron también demandados por las diversas Asociaciones Profesionales. Así, por ejemplo, la Asociación Española de Guardias Civiles (AEGC) durante los referidos grupos de trabajo proponía la inclusión en el artículo 16.6 de la Orden.

Las conclusiones del AE se resumen en el FJ Cuarto de su escrito de contestación:

- Los proyectos normativos sujetos a tramitación sufren una lógica y normal evolución como consecuencia de la participación de los distintos órganos de la Administración en su elaboración. Someter a un nuevo trámite de informe a los órganos competentes en la elaboración de proyectos normativos, con motivo de la lógica evolución de éstos, conllevaría un procedimiento inasumible en términos de oportunidad y de cargas administrativas.

- La participación del Consejo de la Guardia Civil en la tramitación de proyectos normativos está limitada a ser debidamente informado de los mismos, sin que dicha participación deba ser entendida a modo de fiscalizador del tenor literal de las versiones definitivas que pasarán a ser publicadas.

- Las modificaciones realizadas al texto informado responden a las observaciones formuladas por los diferentes departamentos ministeriales, principalmente el Ministerio de Defensa; ministerio coproponente junto con el Ministerio del Interior.

- Estas modificaciones, como se ha explicado anteriormente, tienen como finalidad la homogenización de la regulación de la determinación de la competencia lingüística entre las Fuerzas Armadas y la Guardia Civil, que tiene su origen en la Sentencia núm. 1300/2020 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta, del Tribunal Supremo.

TERCERO. -En este caso nos enfrentamos a la reclamación que pretende la anulación de una orden Ministerial por entender que el texto aprobado y publicado en el BOE no es el mismo que aquel respecto del que se produjo el Informe previo durante la elaboración de la norma.

Son aplicables diversos preceptos que enunciaremos de mayor a menor generalidad:

El artículo 80 de la Ley 39/2015 establece que: Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes. El artículo 133 de esa misma norma prevé la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas de carácter reglamentario.

El artículo 26.5 de la Ley del Gobierno ( ley 50/97) señala que: "5. A lo largo del procedimiento de elaboración de la norma, el centro directivo competente recabará, además de los informes y dictámenes que resulten preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto.

También es aplicable el RD 751/2010 por el que se aprueba el Reglamento de organización y funcionamiento interno del Consejo de la Guardia Civil (órgano colegiado de participación de representantes de los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil y de la Administración General del Estado con el fin de mejorar las condiciones profesionales de sus integrantes, así como el funcionamiento de la Institución.) y cuyo articulo 2 exige que informe de las disposiciones legales o reglamentarias que se dicten sobre el Estatuto Personal. (No cabe duda que este informe se ha producido y así aparece claramente reconocido por la parte recurrente y obra en el expediente administrativo)

CUARTO. -El articulo 8 de la Orden, en su redacción originaltenía el siguiente tenor:

Artículo 8. Consolidación de un nivel de competencia lingüística.

1. La consolidación de un nivel supondrá la prolongación indefinida de la validez de un nivel de competencia lingüística, que exime de la obligatoriedad de realizar nuevas acreditaciones, salvo que circunstancias objetivas así lo requieran.

La persona titular de la Dirección General de la Guardia Civil establecerá tales circunstancias en las normas de ejecución y desarrollo para determinar la competencia lingüística en los idiomas extranjeros considerados de interés para la Guardia Civil, así como sus modos de acreditación.

2. Únicamente se podrán consolidar los niveles funcional, profesional y experto.

3. Un determinado nivel de un idioma podrá ser consolidado por la acreditación de un perfil correspondiente a un nivel funcional, profesional o experto, dentro de los periodos y en las condiciones que para cada uno de los niveles se especifiquen en las normas de ejecución y desarrollo para determinar la competencia lingüística en los idiomas extranjeros considerados de interés para la Guardia Civil.

4. A la expiración del plazo de validez de un perfil lingüístico, caso de tenerse consolidado un nivel de competencia lingüística, el perfil mínimo de ese nivel pasará a ser el nuevo perfil lingüístico en vigor.

5. Una vez consolidado un nivel, el perfil lingüístico podrá ser modificado como consecuencia de la posterior acreditación de un nuevo perfil, sin que en ningún caso pueda ocasionar la pérdida del perfil mínimo del nivel de competencia lingüística consolidado correspondiente.

La redacción definitivadel articulo 8 tiene el siguiente tenor literal:

Artículo 8. Caducidad y modificación de un perfil SLP.

1. El perfil SLP obtenido en cada idioma no tendrá caducidad.

2. Un perfil SLP en vigor en un idioma será modificado como consecuencia de la posterior acreditación de un nuevo perfil SLP, siempre que la suma de sus destrezas lingüísticas, contando el indicador «+» (plus) como medio punto, sea igual o superior a la suma de las destrezas del perfil que se poseyera, y siempre que sea dentro del mismo nivel de competencia lingüística o superior.

La razón de esa modificación procede de lo que obra al folio 238 de la Memoria de Impacto Normativo cuando se justifica del siguiente modo: "Si bien se proponía la supresión de los artículos 8 a 10 del proyecto en atención al principio de no caducidad, se ha mantenido el artículo 8, ahora dedicado a la caducidad de un perfil lingüístico, en lugar de a la consolidación de los niveles de competencia lingüística, así como a su modificación.

Así, se suprime en el citado artículo 8 toda referencia a la caducidad de los perfiles, y por ello a la consolidación de los niveles, que deja de tener sentido."

A lo dicho deben unirse las siguientes razones que justifican la desestimación de la demanda:

- La regulación de la evaluación de la competencia lingüística en los idiomas extranjeros debe ser homogénea para Fuerzas Armadas y Guardia Civil.

- La propia Exposición de Motivos de la Orden recurrida es clara al afirmar cual es la finalidad de la norma: "esta orden viene a establecer un nuevo marco orientado a simplificar los procedimientos para determinar la competencia lingüística, homogeneizar la regulación en materia de idiomas con la propia de las Fuerzas Armadas, acompasar el reconocimiento de dicha competencia con la correspondiente a titulaciones o certificaciones civiles y militares, así como adaptar la normativa del Cuerpo a los cambios producidos en el campo de los idiomas dentro de la OTAN".

- La sentencia dictada por el TS en el recurso 1453/2018 (en relación a la impugnación de los resultados de determinadas pruebas selectivas para el ingreso en los centros docentes de formación para la incorporación a la escala de cabos y guardias de la Guardia Civil), concluye en la necesidad de homogeneizar el régimen en cuanto a estudios y títulos de idiomas entre el personal civil y el militar y entre el militar y la Guardia Civil: "carece de justificación que acreditándose un perfil lingüístico con base en el mismo instrumento acreditativo -un certificado IELTS-, ese título se tenga en consideración indirectamente si gracias a él los aspirantes que proceden del ámbito de las Fuerzas Armadas pueden acreditar un perfil lingüístico SLP, luego para ellos surte efectos. En cambio los aspirantes que lo aportan y no tienen ni han tenido vinculación alguna con las Fuerzas Armadas,no pueden beneficiarse de ese mismo título que acredita un perfil o competencia lingüística como la que se acredita con los expedidos por una EOI por estar tanto el IELTS como los de una EOI equiparados a los niveles MCERL.

La propia sentencia dictada por el TS en el recurso 455/2018 (y que la parte recurrente alega en defensa de sus pretensiones) impide obtener la conclusión que se pretende por la parte recurrente puesto que se afirma que: "cuando las modificaciones introducidas en el texto definitivo de una disposición general no sean sustancialesresulta innecesaria una nueva audiencia de las asociaciones, corporaciones o entidades representativas de intereses legítimos, que guarden relación directa con el objeto de la disposición, o un nuevo informe de la Secretaría General Técnica del Departamento ministerial o dictamen del Consejo de Estado, entre otras razones porque su parecer no es vinculante, de manera que si, contemplada la modificación tanto desde una perspectiva relativa, por la innovación en el texto informado, como absoluta, por su importancia intrínseca, no representa una alteración sustancial en el ordenamiento previamente sometido al trámite de audiencia o informe, la falta de éstos, respecto de la reforma introducida, no acarrea su nulidad radical".

En este caso las reformas de los articulo 8 y 14 de la Orden impugnada no son sustanciales puesto que se refiere a la permanencia y exigencia de convalidación de los títulos que se han empleado para acceder a un determinado perfil lingüístico pero no afectan a la esencia de la innovación normativa que se refiere a la regulación completa de las competencias lingüísticas para su equiparación con la misma materia en las Fuerzas Armadas y en la enseñanza civil.

Es necesario tener en cuenta que en la Memoria de Análisis Normativo obra los informes y alegaciones de los Ministerios de Interior, Defensa, Igualdad, Educación y política Territorial por lo que carecería completamente de sentido que después de cada informe, fuera preciso iniciar de nuevo todo el procedimiento de elaboración normativa.

La misma sentencia debe utilizarse para reconocer que la decisión sobre la consolidación o no de los perfiles es ajena a esta Sala: "No puede perderse de vista que se trata de la impugnación de una disposición normativa, cuyo control jurisdiccional alcanza a la observancia al procedimiento de elaboración legalmente establecido, con respeto al principio de jerarquía normativa y de inderogabilidad singular de los reglamentos, así como la publicidad necesariapara su efectividad ( art. 9.3 CE ), según establece el art. 52 de la Ley 30/92 , y el art. 131 de la actual Ley 39/2025 , y que son las delimitaciones sustantivas y formales de la potestad reglamentaria las que determinan el ámbito del control judicial de su ejercicio, atribuido por el art. 106 de la Constitución , en relación con el art. 1 de la Ley 29/98, a la Jurisdicción Contencioso Administrativa , lo que se plasma en el juicio de legalidad de la disposición general en atención a las referidas previsiones de la Constitución y el resto del ordenamiento, que incluye los principios generales del Derecho (interdicción de la arbitrariedad, proporcionalidad, ...), y que conforman las referidas exigencias sustantivas y formales a las que ha de sujetarse, cumplidas las cuales, queda a salvo y ha de respetarse la determinación del contenido y sentido de la norma, que corresponde al titular de la potestad reglamentaria que se ejercita y que no puede sustituirse por las valoraciones subjetivas de la parte o del propio Tribunal que controla la legalidad de la actuación, como resulta expresamente del artículo 71.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , que aun en el supuesto de anulación de un precepto de una disposición general no permite determinar la forma en que ha de quedar redactado el mismo".

En definitiva, no cabe olvidar que no es propio del control jurisdiccional el juicio de oportunidad sobre el contenido de las normas ( articulo 71 de la LRJCA), limitándose a su confrontación con las normas de rango superior.

No se puede olvidar que el Certificado emitido por el Secretario del Consejo de la Guardia Civil de fecha 23 de Marzo de 2021 que obra al folio 40 se hace constar que el Consejo de la Guardia Civil informó favorablemente y, además, consta que si bien algunas asociaciones profesionales informaron negativamente, precisamente la Asociación Unión de Oficiales (que es la actual recurrente) informó favorablemente el Proyecto de la Orden que ahora impugna por lo que no tiene sentido volver a realizar el trámite de audiencia.

QUINTO. -De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ,las costas procesales de esta instancia habrán de ser satisfechas por la parte recurrente.

En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010, en atención a la dificultad del asunto y la labor efectivamente realizada en el procedimiento, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, ha de ser la cifra de 3.000 euros.