Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Séptima, Rec. 59/2022 de 21 de julio del 2025

PRIMERO.Se plantea en el presente recurso jurisdiccional, la impugnación de la resolución de la Directora General de Seguridad Jurídica y Fe Pública por delegación del Ministro de Justicia de fecha 28 de agosto de 2021 por la que se acordó denegar el reconocimiento de la nacionalidad española solicitada por el recurrente.

En la resolución administrativa se argumenta como causa de denegación de la solicitud de reconocimiento de la nacionalidad española lo siguiente:

"Que no acredita suficiente grado de integración en la sociedad española requerido por el artículo 22.4 del Código Civil , ya que no justifica el conocimiento básico de la lengua española, nivel A2 o superior, del Marco Común Europeo de Referencia para las lenguas del Consejo de Europa, mediante la superación de la prueba para la obtención de un diploma español como lengua extranjera DELE de nivel A2 o superior, administrada por el Instituto Cervantes, en los términos establecidos en la Disposición Final séptima de la Ley 19/2015, de 13 de julio , de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil.".

La fundamentación básica de la parte actora era que cumplía todos los requisitos para el otorgamiento de la nacionalidad en cuanto que se alegaron todos los documentos que eran exigidos para ello conforme a Orden JUS/1625/2016, de 30 de septiembre, sobre la tramitación de los procedimientos de concesión de la nacionalidad española por residencia, correspondiendo a la Administración el acceso a la existencia de los datos del Instituto Cervantes a los efectos de acreditación del conocimiento de la lengua y cultura española.

SEGUNDO.Una vez fijadas las precedentes premisas que enmarcan las cuestiones que se dilucidan en el presente procedimiento hemos de aludir a la normativa en que se regula la concesión de nacionalidad y la interpretación jurisprudencial de la misma.

Se ha de partir de la consideración de que los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999 , citando otras muchas como las de 22-6-82 , 13-7-84 , 9-12-86 , 24-4 , 18-5 , 10-7 y 8-11 de 1993 , 19-12-95 , 2-1-96 , 14-4 , 12-5 - y 21-12- de 1998 y 24-4-99 , que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión "stricto sensu" sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

En relación a la falta de buena conducta cívica como razón que justifica la denegación de la nacionalidad española por residencia, el Tribunal Supremo recuerda la Doctrina jurisprudencial, que ha sido resumida en la sentencia de 23 de marzo de 2009, RC 3002/26 , donde se expresa, primero, que " la cancelación de antecedentes penales no es suficiente para dar por acreditado ese requisito de la buena conducta cívica "; y segundo, que la buena conducta cívica constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no transgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo periodo de tiempo de permanencia en España, no pudiendo identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

En definitiva, el civismo no consiste sólo en no delinquir, sino en respetar unas pautas mínimas de respeto y solidaridad con respecto al resto de la sociedad ( STS de 18 de junio de 2009, RC 2915/2005). De aquí que la Administración deba tener en cuenta todas las circunstancias que concurran en cada caso, haciendo una razonable valoración de conjunto de las mismas.

Al elemento de la buena conducta cívica debe unirse el de la suficiente integración en la sociedad española; el grado de integración es un concepto jurídico indeterminado, precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa. Y ello implica la armonización del régimen de vida del solicitante con los principios y valores sociales, que en gran parte tienen su reflejo constitucional, su grado de implicación en las relaciones económicas, sociales y culturales, así como su arraigo familiar, todo lo cual ha de justificarse por el interesado, o desprenderse de las actuaciones reflejadas en el expediente administrativo.

TERCERO.En el presente caso, conforme a la resolución administrativa cuyo contenido ha sido transcrito, el recurrente carece del requisito de la existencia de buena conducta cívica, debiendo reiterarse lo expresado en la resolución recurrida en la que se alude:

..."no justifica el conocimiento básico de la lengua española, nivel A2 o superior, del Marco Común Europeo de Referencia para las lenguas del Consejo de Europa, mediante la superación de la prueba para la obtención de un diploma español como lengua extranjera DELE de nivel A2 o superior, administrada por el Instituto Cervantes, en los términos establecidos en la Disposición Final séptima de la Ley 19/2015, de 13 de julio , de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil".

Ha de tenerse en cuenta que el recurrente fue requerido previamente a la adopción de la resolución recurrida en los siguientes términos:

A los efectos de poder proceder a la resolución de su solicitud, se pone de manifiesto que no consta en el expediente administrativo la acreditación de las pruebas relativas al grado de integración en la sociedad española, conforme a lo establecido en el artículo 6 del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre , por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia:

PRUEBA DE IDIOMA: Diploma de Español como Lengua Extranjera. Asimismo, se podrá acreditar el conocimiento de la lengua española mediante la aportación de los certificados oficiales de las enseñanzas de español como lengua extranjera, los certificados de Aptitud y las Certificaciones Académicas de Ciclo elemental, expedidos por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, Consejerías competentes de las CC. AA, o Escuelas Oficiales de Idiomas, conforme a la legislación vigente.

De conformidad con el artículo 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , en el plazo máximo de quince días podrá alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. En el caso de que no se produzca la acreditación en el plazo mencionado se le denegará la solicitud por falta de justificación del suficiente grado de integración en la sociedad española exigido por el artículo 22 del Código Civil en relación con la disposición adicional séptima de la Ley 19/2015, de 13 de julio , de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil, lo que se acordará mediante la correspondiente resolución.

Las normas citadas en el expresado requerimiento son de prevalente aplicación a la Orden JUS/1625/2016, de 30 de septiembre, por lo que ha de estarse a lo expresado en dicha normativa, de forma tal que al no haberse atendido el requerimiento por el actor ha de entenderse decaído en su derecho a efectuar tal aportación, en los términos expresados en el requerimiento.

Por lo demás ha de entenderse que por facilidad probatoria es al actor al que le corresponde acreditar que ha superado las pruebas efectuadas ante el Instituto Cervantes, lo que no ha realizado ni en la vía administrativa, ni tampoco en la presente jurisdiccional, por lo que ante tal inacción ha de entenderse que no se encuentra acreditada la integración en la sociedad española por parte del recurrente.

Por ello no acreditada la necesaria integración en la sociedad española, ha de entenderse que la resolución administrativa es ajustada a derecho, siendo procedente la desestimación de la demanda.

CUARTO.En cuanto a las costas, previene el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta Jurisdicción, en la redacción aplicable a este procedimiento que "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho". Y en el presente caso, desestimado el recurso, procede su imposición a la parte actora.

En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010, en atención a la dificultad del asunto y la labor efectivamente realizada en el procedimiento, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, ha de ser la cifra de 1.000 euros.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,