Sentencia Contencioso-Administrativo 100/2026 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Séptima, Rec. 286/2022 de 22 de diciembre del 2025

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso administrativo resolución dictada por el Tribunal Económico Administrativo Central en fecha 28 de septiembre de 2021 (reclamación 4610-2018) por la que se desestima el recurso planteado y confirma la actuación administrativa impugnada en materia de las liquidaciones de la Autoridad Portuaria de Villa García en concepto de tasa de ocupación.

Dicha resolución confirma la resolución objeto de recurso en que "en base a la información contenida en el expediente se deduce que los valores de las parcelas 005-001 y 05-002 fueron calculados por la autoridad portuaria y se han venido utilizando desde entonces, pero nunca llegaron a aprobarse. Este hecho viene corroborado por la página 1 de 77 del documento de la directora de la autoridad portuaria de 8 de julio del 2015 denominado "Valoración de los terrenos y lámina de agua de la zona de servicio del puerto de Villagarcía de Arousa y terrenos afectados a ayudas a la navegación", en la que se dispone" la valoración de terrenos de la zona de servicio del puerto de Villagarcía vigente hasta la citada fecha, 5 de mayo del 2015, fue aprobada por orden ministerial de la Dirección General de puertos y costas de fecha 30 de octubre de 1987" lo que supone el reconocimiento de que la única valoración aprobada en la fecha del devengo de las liquidaciones impugnadas era la recogida en la Orden Ministerial de la Dirección General de puertos y costas de 30 de octubre de 1987.

En este sentido resulta de interés la sentencia de la Audiencia Nacional dictada en el recurso 926/2018.

Con base en cuanto antecede, este tribunal central ha llegado a la conclusión de que la última valoración aprobada de los terrenos del puerto de Villagarcía en la fecha de devengo de las liquidaciones impugnadas era la contenida en la Orden Ministerial de 30 de octubre de 1987 de la Dirección General de puertos y costas, por lo que procede a anular las liquidaciones impugnadas debido a que la autoridad portuaria autorizado unos valores para las parcelas 005-001 y 05-002 que no han sido aprobadas por ninguna administración pública".

Por parte de la concesionaria se presentó escrito de contestación a la demanda oponiéndose al cálculo efectuado por las razones que se recogerán en el siguiente fundamento jurídico.

SEGUNDO.- La parte recurrente (AUTORIDAD PORTUARIA DE VILLAGARCIA) basó su escrito de demandaen la exposición, en primer lugar, de las diversas concesiones otorgadas a la entidad CEFRICO para la instalación de almacén frigorífico y planta de elaboración de túnidos en el Puerto de Villagarcía; tras haberse girado diversas liquidaciones en concepto de tasa de ocupación del dominio público portuario que fueron anuladas por el TEAR de Galicia por falta de motivación ordenando la retroacción de actuaciones, se giraron tres nuevas liquidaciones en fecha 12 de Mayo de 2016 cuya impugnación fue desestimada por el TEAR de Galicia, se interpuso recurso de alzada y el TEAC dictó la resolución estimatoria de fecha 28 de Septiembre de 2021 por entender que la Autoridad Portuaria de Vilagarcía de Arousa y su Ría, ha utilizado en las liquidaciones impugnadas, unos valores para las parcelas 05-00 1 y 05-002, que no han sido aprobados por ninguna Administración Pública.

Como argumento de sus pretensiones, se refirió a lo siguiente:

- La concesionaria CEFRICO, no impugnó oportunamente ninguna de las cláusulas de los sucesivos Pliegos de Condiciones de los contratos administrativos, que tuvieron como objeto las parcelas cuyo valor se cuestiona, por lo que dichas Cláusulas, entre las que se encuentran las correspondientes al régimen económico de la concesión, y dentro de las mismas, la determinación de la "Tasa de Ocupación", siendo el parámetro "Valoración de los Terrenos" un elemento técnico de la misma, son firmes y consentidas.

- Carácter vinculante del pliego de condiciones o cláusulas particulares, lo que se quiere decir, es que éstas resultan obligatorias en cuanto rigen los derechos y obligaciones del contrato, si no se han impugnado en el momento pertinente y se han aceptado voluntariamente.

- Aplicación de los principios de vinculación a los actos propios y de protección de la confianza legitima.

- Las parcelas 05-001 y 05-00 2, objeto de la Concesión C-01 18 y de la que derivan las liquidaciones anuladas por el TEAC, no existían en el año 1987 al ser de creación posterior por lo que no aparecen valoradas en la Orden Ministerial de 30.10.1987, y por consiguiente, la aplicación de dicha norma a las nuevas concesiones sería inviable, siendo que su valoración en los Pliegos de las concesiones primigenias (C-00 43 y C-0061) fue realizada de conformidad a los criterios del art. 69 de la Ley 27/1992 de Puertos, según redacción dada por la Ley 62/1997 (vigente en dicho momento), y por tanto, en base a criterios de mercado.

El Abogado del Estado en su contestacióncomienza afirmando que la Tasa de ocupación viene regulada en los artículos 173 a 182 del citado Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, su hecho imponible consiste en la ocupación del dominio público portuario, y del vuelo y subsuelo del mismo, en virtud de una concesión o autorización, e incluye la prestación de los servicios comunes del puerto relacionados con el dominio público ocupado; los sujetos pasivos son el concesionario o el titular de la autorización y la base imponible es el valor del bien de dominio público ocupado, que pueden ser terrenos, aguas del puerto obras e instalacionesy puede incluir un uso consuntivo del mismo.

Entiende que la cuestión que se plantea es determinar si en las liquidaciones anuladas por el TEAC es inaplicable la valoración aprobada por Orden de 30 de octubre de 1987 (BOC de 31 de diciembre de 1987), y que se aplique la valoración del título concesional. Es decir, la discrepancia se centra en determinar si los valores unitarios de los terrenos de las parcelas 05-001 (120,34 euros/m2) y 05-002 (151,61 euros/m2) que la Autoridad Portuaria ha utilizado en el cálculo de las liquidaciones impugnadas son correctos.

Concluye que el TEAC basa la desestimación de la pretensión de la parte recurrente en que "Tribunal Central ha llegado a la conclusión de que la última valoración aprobada de los terrenos del Puerto de Vilagarcía de Arousa en la fecha de devengo de las liquidaciones impugnadas era la contenida en la Orden Ministerial de 30 de octubre de 1987 de la Dirección General de Puertos Costas, por lo que procede anular las liquidaciones impugnadas debido a que la Autoridad Portuaria ha utilizado unos valores para las parcelas 05-001 y 05-002 que no han sido aprobados por ninguna Administración Pública".

Afirma que ese mismo criterio ha sido seguido por esta Sala en la sentencia correspondiente al recurso 926/2018 y en la correspondiente al recurso 279/2016 en la que se insistía en aplicar la DT 1ª de la ley 48/2003.

"Respecto a la actualización de la base imponible, la DT1ª de la Ley 48/2003 establece que la actualización se realizará conforme a la valoración del IPC entre el mes de octubre inmediatamente posterior a la fecha de aprobación de la valoración y el mes de octubre 2003. La valoración de los terrenos del Puerto de Santander se realizó en Orden de 30 octubre 1987, por lo que a partir de esa fecha para realizar la actualización y no la fecha de incorporación de la concesión de Marina de Santander a la zona de servicio del Puerto, abril 1995, pues la literalidad de la norma es la fecha de la aprobación de la valoración".

"Siguiendo esta Disposición, la última valoración aprobada y no impugnada es de 1987, no siendo posible emplear los criterios de valoración del recurrente que se ampara en los informes de 2013 y 2014 los cuales se retrotraen al momento de la concesión, porque supone dejar de aplicar la DT1ª, y a pesar de que se apoye en documentos internos de intentos de valoración de 2003 o en otros que no resultaron aprobadas oficialmente, la única valoración válida es la de 1987, que es la que emplea la APS para calcular la base imponible, y es a la que también da validez la sentencia del TSJ Cantabria".

Por la representación de la entidad concesionaria (antes CEFRICO, ahora PROFAND VILLAGARCIA S.L.U.) se planteó la inadmisibilidad del recurso por dos razones:

- Caducidad del plazo de interposición del recurso contencioso puesto que, aunque la resolución fue notificada formalmente el día 20 de Diciembre de 2021, ya tenía conocimiento desde el 8 de Noviembre de la resolución del TEAC ahora recurrida y ello puesto que la había aportado el AE en el recurso contencioso seguido ante el TSJ de Galicia, Sección Cuarta, tramitado bajo el número 15024/2021.

- Determinada jurisprudencia entiende que las Autoridades Portuarias carecen de legitimación para recurrir actos de la Administración General del estado.

En cuanto al fondo de la cuestión sometida a la consideración de esta Sala, considera que no puede asimilarse una concesión demanial a un contrato y que la Autoridad Portuaria no tiene competencia para fijar el importe del canon de ocupación, sino que es aplicable lo previsto por el artículo 171.1 del R.D. Legislativo 2/2011 cuando establece que: "1. Para la determinación del valor de los terrenos y de las aguas del puerto, el Ministro de Fomento aprobará, a propuesta de cada Autoridad Portuaria, la correspondiente valoración de la zona de servicio del puerto y de los terrenos afectados a ayudas a la navegación, cuya gestión se atribuye a cada Autoridad Portuaria, previo informe del Ministerio de Economía y Hacienda y de Puertos del Estado. La propuesta de la Autoridad Portuaria deberá estar justificada e incluir una memoria económico-financiera".

TERCERO. -En cuanto a la inadmisibilidad por la supuesta presentación extemporánea del escrito de interposicióndel presente recurso contencioso resulta que examinado el expediente administrativo resulta que las fechas básicas son las siguientes:

- La resolución del TEAC es de fecha 28 de Septiembre de 2021.

- El oficio de notificación a la Autoridad Portuaria se lleva a efecto y tiene fecha de salida el día 15 de Diciembre de 2021

- La notificación formal se produce el día 20 de Diciembre de 2021.

- La representación legal de la codemandada pretende que se entienda notificada cuando manifiesta conocerla con fecha 8 de Noviembre de 2021.

El hecho de que el AE en otro recurso tramitado ante otro tribunal manifieste en sus escritos haber tenido conocimiento de una resolución, no es tanto como que se haya llevado a cabo la notificación formal de una determinada resolución por lo que debe rechazarse la supuesta presentación extemporánea y referirnos, exclusivamente, a lo que consta en el expediente administrativo remitido e incorporado al presente recurso.

En cuanto a la legitimación de la Autoridad Portuaria,basta remitirnos a lo dicho por el TS en la sentencia dictada en el recurso 7413/2019 (de fecha 20 de Diciembre de 2021) en la que justifica la legitimación de la Autoridad Portuaria en base a lo siguiente:

"La Sala es consciente de las dudas que puede originar la legitimación de la entidad -Autoridad Portuaria - para iniciar en su día el proceso, pero los elementos y singularidades apuntadas puestas en relación con la flexibilidad que siempre ha caracterizado la interpretación del derecho de acceso a la jurisdicción, obligan, en virtud del principio pro actione que exige interpretar con amplitud las normas procesales que condicionan el acceso a la jurisdicción contenciosa administrativa, a rechazar la causa de inadmisibilidad alegada [...]".

En este asunto y en el que dio lugar a la citada sentencia de 19 de noviembre último, no se suscitaba en la instancia la legitimación procesal activa definida en los artículos 19 y 20 de nuestra ley jurisdiccional , ni se declaró la inadmisibilidad por consecuencia de su eventual ausencia, sino que el fallo es desestimatorio, en tanto ratifica o confirma, por reputarla conforme a Derecho, la decisión del TEAC de negar tal legitimación en la vía económico-administrativa, lo que ha impedido a la Sala juzgadora, en su lógica interna, a afrontar el fondo de la cuestión promovida en el proceso.

Aunque la legitimación económico-administrativa ( art. 241 y concordantes LGT ) tiene su regulación propia, distinta de la judicial, que no es la misma exactamente, la legitimación por el interés legítimo en el asunto y consiguiente acceso al proceso debido, como vertiente del derecho a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE ), que se permite a la Autoridad portuaria -innegable para quien reclama, en virtud de sus potestades legales, el importe de una tasa por el uso demanial portuario -, debería inspirar el criterio judicial y administrativo para evitar paradojas -o sofismas- como sucede en la situación que aquí surge, en que la Administración competente materialmente no puede impugnar el acto-condición de índole revisoria que franquearía el acceso a la garantía judicial, todo ello en un régimen impugnatorio que da cabida, entre otras singularidades, a la legitimación -que no negamos-, de las comunidades autónomas para reaccionar frente a decisiones de los TTEEAA en materia de tributos cedidos-; o, más aún, el recurso reconocido, no a Administraciones tales, sino a órganos estatales, que carecen de personalidad jurídica ni de autonomía funcional, para impugnar actos de revisión, en una alzada impropia, a fin de evitar la firmeza de situaciones de reconocimiento de derechos en favor de los ciudadanos.

Tales consideraciones, ancladas en el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, obligarían a evitar el rigorismo con que tanto el TEAC como la Sala de instancia han interpretado el artículo 241 de la LGT , en punto a la legitimación activa controvertida."

CUARTO. -En cuanto al fondo de la cuestión planteada, que se centra en la valoración de los terrenos objeto de concesión, resulta que debe aplicarse el criterio de las sentencias dictadas por esta Sala en los recursos 926/2018, que se remite a la anterior dictada en el recurso 279/2016, en las que se planteaba idéntico problema referido a la valoración de los terrenos objeto de concesión y en la que se afirmaba que:

Partiendo de la DT1ª Ley 48/2003 de 26 noviembre hace referencia a las valoraciones ultimas aprobadas, siendo la última de las conocidas la de 1987.

Esta DT1ª establece que en las concesiones y autorizaciones otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de esta ley 48/2003 deberá adaptarse el canon por ocupación o aprovechamiento del dominio público portuario a la regulación contenida en el artículo 19 de esta ley para la tasa por ocupación del dominio público portuario. La cuantía de esta tasa se establecerá por aplicación del tipo de gravamen anual establecido en el artículo 19.4 que le corresponda, con el límite del tipo de gravamen anual del seis por ciento, a la última valoración aprobada con anterioridad a la entrada en vigor de esta ley . Si esta valoración es anterior a la entrada en vigor de la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, la cuantía de la misma será, además, actualizada conforme a la variación del índice general de precios al consumo para el conjunto nacional total (IPC) entre el mes de octubre inmediatamente posterior a la fecha de aprobación de la valoración y el mes de octubre de 2003.En cualquier caso, la cuantía de la tasa no será inferior al 0,8 del canon por ocupación o aprovechamiento del dominio público portuario que se estuviese abonando en el año 2003, cuando se trata de áreas destinadas a usos portuarios relacionados con el intercambio entre modos de transporte, a los relativos al desarrollo de servicios portuarios y otras actividades portuarias comerciales, pesqueras y náutico-deportivas; en el resto de las áreas, la tasa no será inferior al canon por ocupación y aprovechamiento del dominio público portuario correspondiente al año 2003. El límite de aplicación del tipo del seis por ciento, a que se refiere este apartado, tendrá validez en tanto no se produzca una modificación sustancial de las condiciones de concesión. (...)

Siguiendo esta Disposición, la última valoración aprobada y no impugnada es de 1987, no siendo posible emplear los criterios de valoración del recurrente ...

Efectivamente, es de aplicación la Disposición Transitoria Segunda del Texto Refundido de la Ley de Puertos y Marina Mercante (Real Decreto Legislativo 2/2011) cuando afirma que se mantiene la vigencia de las disposiciones transitorias de las leyes que se citan en los términos siguientes,

2. De la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general.

a) La disposición transitoria segunda sobre valoraciones de la zona de servicio de los puertos y de los terrenos afectados a la señalización marítima.

1. Hasta que se proceda a la aprobación de una nueva valoración de los terrenos y de las aguas de la zona de servicio del puerto y de los terrenos afectados a la señalización marítima, serán de aplicación las valoraciones de terrenos y lámina de agua aprobadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 48/2003,de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general.

Resulta de aplicación, pues, la valoración que resulta de la OM de fecha 30 de Octubre de 1987 debiendo confirmarse la resolución del TEAC que anulaba las liquidaciones que se giraron atendiendo a otros valores, este criterio obliga a la desestimación del presente recurso contencioso administrativo.

QUINTO. -Por lo expuesto deben rechazarse los argumentos de la parte recurrente que se limita a afirmar que son preferentes la valoración prevista en los pliegos de las concesiones donde tras la solicitud de la concesión, aparece el documento de aceptación de las condiciones.

No puede obviarse la circunstancia de que se trata de un documento entre partes (Autoridad Portuaria y empresa concesionaria) que no puede oponerse a lo que establece la normativa aplicable recogida fundamentalmente por la Ley 48/2003 y el RD Legislativo 2/2011,

SEXTO.-De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ,las costas procesales de esta instancia habrán de ser satisfechas por la parte recurrente.

En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010, en atención a la dificultad del asunto y la labor efectivamente realizada en el procedimiento, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, ha de ser la cifra de 3.000 euros.