Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Séptima, Rec. 2726/2022 de 25 de febrero del 2025

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso administrativo resolución procedente del Tribunal Económico-Administrativo Central, de fecha 29 de septiembre de 2022, dictada en la reclamación económico-administrativa número 00/03473/2020, por la que se acuerda desestimar la reclamación planteada en relación a la liquidación en concepto de tasa portuaria de ocupación correspondiente al primer semestre de 2020 por importe de 521.210,32 euros.

La resolución del TEAC se refiere a la aplicación de la bonificación del artículo 181 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y sobre esto afirma que "El concesionario no ha acreditado que haya realizado actividades de consolidación o mejora en los terrenos insuficientemente consolidados o deficientes por los que haya obtenido una explanada aceptable E1 o buena E2, asimismo, en las alegaciones contenidas en la reclamación económico-administrativa con número de referencia 6943/2019 reconoce que las obras realizadas "no pueden calificarse de relleno ni de consolidación de terrenos insuficientemente consolidados o deficientes para obtener una explanada portuaria", por lo que no procede aplicar la bonificación regulada por el artículo 181 a) 2º del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. "

En segundo lugar, se refiere al argumento de que la liquidación fue emitida sin que, previamente, se hubiera notificado de forma individual a Muelle Uno el nuevo valor asignado por la Orden FOM/720/2012, de 27 de marzo, por la que se aprueba la valoración de los terrenos y lámina de agua de la zona de servicio del puerto de Málaga.

El TEAC entiende que la valoración de los terrenos y lámina de agua de la zona de servicio del puerto de Málaga no puede combatirse en la impugnación en vía económico-administrativa contra la liquidación en concepto de tasa de ocupación portuaria correspondiente al primer semestre de 2020, debió impugnarse en el momento procesal oportuno, es decir, cuando se produjo la notificación individual al concesionario del valor del terreno y de la nueva cuantía de la tasa, circunstancia que se considera producida cuando se notifica al obligado tributario la primera liquidación que contiene la nueva valoración, puesto que en la misma se refleja la valoración aprobada y la cuantía de la tasa.

En el presente caso, dicha actuación se produjo con la notificación de la liquidación del primer semestre del año 2013, dictada por la Autoridad Portuaria el 16 de mayo de 2013.

El tercer lugar, el TEAC rechaza el argumento se refiere a que la base imponible de la liquidación es errónea puesto que se ha considerando que el valor de los terrenos ocupados con la concesión administrativa es de 306,11 euros/m2 cuando, en realidad, es de 298,28 euros/m2.

En relación a esta cuestión, el TEAC razona del siguiente modo: En base a la normativa citada, la Autoridad Portuaria actualizó la valoración del terreno del área funcional IIA2 (298,28 euros/m2) aprobado por la Orden FOM/720/2012 a fecha de 1 de enero de 2013, utilizando el 75 por ciento de la variación interanual experimentada por el índice general de precios de consumo para el conjunto nacional total (IPC) correspondiente al mes de octubre de 2012, que fue del 3,5 %. El cálculo del valor del terreno aplicable sería el siguiente:

valor terreno (298,28 euros/m2) x [1+ 0,75 x variación IPC 2012 oct (3,5%)] = 306,11 euros/m2

A partir del 1 de enero de 2014 se produjo un cambio en la normativa que eliminó la actualización automática de las valoraciones de los terrenos y las aguas del puerto, por lo que el valor del terreno del área funcional IIA2 quedó fijado en 306,11 euros/m2 en lo sucesivo, por lo que su aplicación en la liquidación impugnada resulta conforme a derecho.

Sobre la base de estos razonamientos, la resolución del TEAC objeto de recurso desestima la reclamación económico administrativo planteada frente a liquidación.

Antes de entrar en el fondo del asunto es necesario señalar la vinculación de la cuestión aquí planteada respecto de otros recursos contenciosos:

- Por un lado, el tramitado ante esta Sala y Sección con el número 2604/2022en el que se impugna la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central, de fecha 25 de octubre de 2022 (RG 00/06943/2019), por la que se acuerda desestimar la reclamación planteada frente a Resolución del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Málaga de 24 de abril de 2019, concretamente contra denegación de la solicitud de bonificación de la cuota de la tasa de ocupación portuaria.

Dicho recurso se ha señalado para votación fallo conjuntamente con el presente y al momento de dictarse esta sentencia ya han sido rechazadas las pretensiones de la parte recurrente.

- El recurso 2736/2022en el que se impugna la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central, de fecha 29 de septiembre de 2022, dictada en la reclamación económico-administrativa número 00/06877/2019, por la que se acuerda desestimar el recurso contra la ejecución, confirmando el acto impugnado que es el Acuerdo de la Oficina Gestora por el que se da cumplimiento a una previa resolución de este mismo Tribunal de fecha 13 de noviembre de 2018 del procedimiento con número de referencia 5069/2015 en el que se acuerda resumidamente inadmitir la reclamación con respecto a la factura en concepto de importes adicionales a la tasa de ocupación y estimarla parcialmente con respecto a la liquidación por tasa de ocupación por falta de motivación.

- Es importante, y por eso se acordó la suspensión en aplicación de lo previsto por el artículo 56.5 de la LRJCA, la sentencia dictada por el TS en fecha 6 de Mayo de 2024 (Casación 3602/2022 )en el que se confirmaba la sentencia dictada por esta Sala en el recurso 677/2019 en relación a la liquidación practicada por el concepto de tasa de ocupación del primer semestre de 2016 en el que la cuestión que se planteó fue si, interpretando los artículos 104 de la LGT y 181 Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, si a falta de un régimen específico sobre el silencio respecto de la tasa en el citado Texto Refundido, deben entenderse concedidas por silencio administrativo positivo las bonificaciones solicitadas al amparo de dicha norma, y, por tanto, son nulas las liquidaciones giradas que no contemplen el reconocimiento de dicha bonificación".

SEGUNDO.- En el presente recurso contencioso administrativo, la parte recurrente presentó demandaen la que detalló las reclamaciones presentadas por las diversas anualidades y afirmó que en todas las reclamaciones que Muelle Uno presentó en el TEAC sostuvo que las liquidaciones no eran conformes a derecho, alegando, como motivo principal de impugnación, que habían calculado la cuota de la tasa de ocupación sin aplicar la , pese a que Muelle Uno había realizado obras de mejora en el dominio público portuario, recibidas por la APM en fecha 18 de mayo de 2012, por valor de 973.577,52 €, más IVA y, además, había solicitado expresamente la aplicación de dicha bonificación en fecha 30 de diciembre de 2013.

Se refirió a que dichas reclamaciones fueron estimadas por falta de motivación sobre la aplicación de la bonificación y giradas nuevas liquidaciones que son las ahora recurridas.

Tras la aportación de la sentencia de fecha 6 de Mayo de 2024 dictada por el Tribunal Supremo en el recurso de casacíón 3602/2022 ha decaído el motivo de impugnación que empleaba la parte recurrente referido a la aplicación de la bonificación por inversiones en obras de mejora de terrenos y no procede entender aplicable su argumento de que aquella liquidación debería haber determinado la cuota líquida de la tasa aplicando la bonificación.

En aplicación de aquella sentencia del Tribunal Supremo, los únicos tres motivos de oposición planteados por la parte recurrente se refieren a lo siguiente:

- Nulidad por aplicación del art. 177.1 del TRLPE porque la citada liquidación fue emitida sin que, previamente, se hubiera notificado de forma individual a Muelle Uno el nuevo valor asignado por la Orden FOM/720/2012, de 27 de marzo, a los terrenos ocupados con la concesión de que es titular, ni la cuantía de la tasa derivada de la aplicación de los mismos, por lo que nunca ha tenido la oportunidad real de impugnar la corrección de los valores empleados para determinar la base imponible de la tasa exigida.

Entiende que a Muelle Uno no le fue notificado el nuevo valor asignado a los terrenos ocupados con la concesión de que es titular, ni la cuantía de la tasa de ocupación derivada de la aplicación del mismo, incumpliéndose lo dispuesto en el art. 177.1 del TRLPE y, por ende, privándole del derecho a impugnar la corrección de tales valoraciones.

Lo anterior determina que la liquidación recurrida vulnera el art. 177.1 del TRLPE, pues la misma fue emitida sin que, previamente, se hubiera notificado de forma individual a Muelle Uno el nuevo valor asignado por la Orden FOM/720/2012, de 27 de marzo, a los terrenos ocupados con la concesión de que es titular, ni la cuantía de la tasa derivada de la aplicación de los mismos, privándole del derecho a impugnar la corrección de los valores empleados para la determinación de la base imponible de la tasa exigida.

- El art. 177.1 y 2 del TRLPE y el apartado segundo de la Orden FOM/720/2012, de 27 de marzo, porque dicha liquidación tributaria determina la cuota a ingresar empleando como base imponible de la tasa un valor de 306,11 €/m2, cuando, en realidad, el valor aplicable es de 298,28 €/m2.

- Por último, los arts. 19.9.a) de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre y 2 de la Orden FOM/818/2004, de 24 de marzo, en relación con el art. 10.2 de la LGT y la doctrina jurisprudencial contenida en la Sentencia de la Sección 5ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 13 de diciembre de 2021, dictada en el recurso de casación núm. 6470/2020, porque dicha liquidación tributaria calcula la cuota a ingresar sin aplicar, como era debido, la bonificación por inversiones en obras de mejora de terreno.

(Ya hemos adelantado más arriba que la cuestión de la bonificación la ha resuelto esta Sala en la sentencia correspondiente al recurso 2604/2022 deliberado conjuntamente con el presente y a la que nos remitimos).

El Abogado del Estado contesta a la demandaen relación a cuatro motivos:

- No es cierto que no se produjera la notificación individual del valor de los terrenos y ello pues si bien al tiempo en que se otorgó la concesión, en fecha 13 de octubre de 2005, estaba en vigor la valoración de la Orden FOM de 15 de mayo de 1987; pero, vistos los profundos cambios que ha sufrido la estructura del puerto de Málaga, se impulsó por su Autoridad Portuaria la aprobación de una Orden por el Ministerio de nuevos valores, que es publicada en el BOE el 13 de abril de 2012.

Y en estricta aplicación de dicha orden, la Autoridad Portuaria de Málaga, con ocasión de la notificación, el 16 de mayo de 2013, de la liquidación de la tasa relativa al primer semestre de 2013, se notifica el nuevo valor y la tasa correspondiente.

- En cuanto al argumento de que la liquidación 2021 infringe el Art. 177.1 y 2 del TRLPE y el apartado segundo de la Orden FOM/720/2012, de 27 de marzo porque aplica un valor del metro cuadrado de 306,11 €/m2, cuando en la Orden Ministerial se fijaba 298,28 €/m2.

Se remite el AE a los argumentos del TEAC donde se afirma que, si bien es cierto que el valor inicial fijado en marzo de 2012 fue de 298Ž28 euros/m2, pero la normativa aplicable prevé la actualización de dicha cifra y tras la cita de la normativa aplicable concluye que:

La Autoridad Portuaria actualizó la valoración del terreno del área funcional IIA2 (298,28 euros/m2) aprobado por la Orden FOM/720/2012 a fecha de 1 de enero de 2013, utilizando el 75 por ciento de la variación interanual experimentada por el índice general de precios de consumo para el conjunto nacional total (IPC) correspondiente al mes de octubre de 2012, que fue del 3,5 %. El cálculo del valor del terreno aplicable sería el siguiente:

valor terreno (298,28 euros/m2) x [1+ 0,75 x variación IPC 2012 oct (3,5%)] = 306,11 euros/m2

A partir del 1 de enero de 2014 se produjo un cambio en la normativa que eliminó la actualización automática de las valoraciones de los terrenos y las aguas del puerto, por lo que el valor del terreno del área funcional IIA2 quedó fijado en 306,11 euros/m2 en lo sucesivo, por lo que su aplicación en la liquidación impugnada resulta conforme a derecho.

A continuación, el AE se refiere en su contestación a la cuestión de la aplicación de la bonificación por inversiones en obras de mejora pero tal cuestión es el objeto propio del recurso tramitado ante esta Sección bajo el número 2604/2022

TERCERO. -La solución a la cuestión que se somete a la consideración de esta Sala exige partir de lo que señala el artículo 177.1 TRLPE 2/2011, de 5 de septiembre, en la redacción vigente al tiempo de la aprobación de la nueva valoración de los terrenos del puerto de Málaga (valoración que se realizó por la Orden FOM/720/2012, de 27 de marzo):

"1. Para la determinación del valor de los terrenos y de las aguas del puerto, el Ministro de Fomento aprobará, a propuesta de cada Autoridad Portuaria, la correspondiente valoración de la zona de servicio del puerto y de los terrenos afectados a ayudas a la navegación, cuya gestión se atribuye a cada Autoridad Portuaria, previo informe del Ministerio de Economía y Hacienda y de Puertos del Estado. La propuesta de la Autoridad Portuaria deberá estar justificada e incluir una memoria económico-financiera.

Previamente a la solicitud de estos informes y a la remisión del expediente al Ministerio de Fomento a través de Puertos del Estado, la Autoridad Portuaria someterá a información pública su propuesta durante un plazo no inferior a 20 días.

La orden de aprobación de la correspondiente valoración será publicada en el «Boletín Oficial del Estado».

Los valores contenidos en la Orden no serán susceptibles de recurso autónomo, sin perjuicio de los que procedan contra la notificación individual conjunta de dicho valor y de la nueva cuantía de la tasa a los concesionarios y titulares de autorizaciones".

En relación al razonamiento del TEAC, la parte recurrente afirma en su demandaque en fecha 15 de noviembre de 2012, la APM emitió a Muelle Uno la liquidación M/12/12474-U, en concepto de tasa de ocupación del período comprendido entre el 1 de octubre y el 31 de diciembre de 2012, donde le exigió una cuota a pagar por importe de 265.560,05 €. y se aporta como documento núm. 17, una copia de esta liquidación y en donde se empleaba una base imponible de 298,28 €/m2, esto es, el importe que la Orden FOM/720/2012, de 27 de marzo, había previsto en el caso de los terrenos ocupados por la concesión de que es titular Muelle Uno.

Entiende la demanda que basta examinar la liquidación de 15 de noviembre de 2012 para comprobar que se trata de un simple acto de gestión tributaria donde la APM se limitó exigir el pago de la tasa de ocupación en el período comprendido entre el 1 de octubre y el 31 de diciembre de 2012 y que no se notificaron nuevos valores.

El argumento de la recurrente de que la liquidación de 15 de Noviembre de 2012 no incluyó la notificación del nuevo valor de los terrenos no es admisible por varias razones:

- La liquidación de fecha 15 de Noviembre de 2012 se refiere al periodo de Octubre a Diciembre de 2012, tal como aparece en el encabezamiento de dicho documento.

- Basta con examinar el documento de notificación de la liquidación correspondiente al primer semestre de 2013 (que está incluido en la documentación remitida como complemento del expediente) para comprobar como aparece correctamente indicado el valor por metro cuadrado, el tipo aplicable y el número de metros cuadrados de ocupación por lo que, obviamente, la ahora recurrente conoció desde la el día 20 de Mayo de 2013 (fecha de la notificación que aparece recibida por la ahora recurrente) el valor del suelo y en la liquidación ahora impugnada aparece dicho mismo valor por m2: 306,11 euros.

- Ya hemos señalado más arriba como el precepto aplicable disponía que los valores contenidos en la Orden no serán susceptibles de recurso autónomo y resulta que dichos valores se mantuvieron hasta la liquidación ahora impugnada correspondiente al ejercicio 2020.

CUARTO. -Por lo que se refiere a la segunda cuestión planteada y que hace referencia a que se había determinado la cuota a ingresar empleando como base imponible de la tasa un valor de 306,11 €/m2,cuando, en realidad, el valor aplicable era de 298,28 €/m2 también anunciamos que deberán rechazarse los argumentos de la parte recurrente.

La parte recurrente entiende que el valor de los bienes ocupados por Muelle Uno no es, como indica la liquidación impugnada, de 306,11 €/m2, sino de 298,28 €/m2. Ello es así, a su juicio, porque los terrenos comprendidos en el perímetro de la concesión otorgada por la APM a Muelle Uno se ubican en el área funcional II, subárea 2-A, cuyo valor, según el apartado segundo de la Orden FOM/720/2012, de 27 de marzo,

es de 298,28 €/m2. Considera que no se debe proceder a la actualización de los valores y ello pues la actualización está vedada por la normativa aplicable:

- Articulo 19.5 de la Ley 48/2003: "La orden de aprobación de la correspondiente valoración será publicada en el «Boletín Oficial del Estado». Los valores contenidos en la orden no serán susceptibles de recurso autónomo, sin perjuicio de los que procedan contra la notificación individual conjunta de dicho valor y de la nueva cuantía de la tasa a los concesionarios y titulares de autorizaciones".

- Articulo 177.2 del TRLPE: La orden de aprobación de la correspondiente valoración será publicada en el «Boletín Oficial del Estado». Los valores contenidos en la Orden no serán susceptibles de recurso autónomo, sin perjuicio de los que procedan contra la notificación individual conjunta de dicho valor y de la nueva cuantía de la tasa a los concesionarios y titulares de autorizaciones.

En la resolución del TEAC consta claramente que se ha debido realizar la actualización del valor inicialmente fijado por la Orden FOM/720/2012 aunque reconoce que a partir de Enero de 2014 ya no se produjeron nuevas actualizaciones.

El apartado 2 del artículo 177 del TRLPE estableció (en su redacción inicial) al respecto lo siguiente: Tales valoraciones se actualizarán el 1 de enero de cada año en una proporción equivalente al 75 por ciento de la variación interanual experimentada por el índice general de precios de consumo para el conjunto nacional total (IPC) correspondiente al mes de octubre anterior. La actualización del valor de los terrenos y aguas del puerto no afectará a las concesiones y autorizaciones otorgadas,sin perjuicio de la actualización de la cuantía de la tasa conforme a lo previsto en el artículo siguiente.

Tal cosa es lo que ha ocurrido en el caso presente en que se ha utilizado el mismo valor del terreno y se ha actualizado la tasa (lo que si estaba permitido inicialmente por el artículo 177.2 del TRLPE) por lo que ninguna irregularidad se ha producido ya que el valor del terreno (306,11 euros) viene siendo el mismo desde el ejercicio 2013 tal como consta del expediente administrativo al que nos hemos referido más arriba.

Además, por aplicación de lo previsto en la Disposición Final Segunda de la LO 9/2013 que modificó el artículo 177 del Texto Refundido de la ley de puertos que eliminó la actualización de las valoraciones en función del IPC. La comparación del artículo 177.2 del Texto Refundido en su versión original y la posterior a la introducida por la ley Orgánica 9/2013 permite apreciar como antes de su entrada en vigor era posible la actualización de los valores, pero a partir de Enero de 2014 esta posibilidad dejó de existir por lo que se ha mantenido el mismo valor del metro cuadrado hasta la liquidación ahora impugnada.

QUINTO. -De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ,las costas procesales de esta instancia habrán de ser satisfechas por la parte recurrente.

En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010, en atención a la dificultad del asunto y la labor efectivamente realizada en el procedimiento, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, ha de ser la cifra de 3.000 euros.