Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Séptima, Rec. 97/2021 de 05 de junio del 2025

PRIMERO.Se plantea en el presente recurso jurisdiccional, la impugnación de la resolución de 14 de junio de 2019, de la Secretaría de Estado de Función Pública, por la que se convocan procesos selectivos para ingreso o acceso a cuerpos de la Administración General del Estado, y se encarga su realización a la Comisión Permanente de Selección.

La cuestión esencial que subyace en la demanda, la cual será objeto de desarrollo en los apartados siguientes, es si es ajustada a derecho la exclusión de participación en la convocatoria que se llevó a cabo para el recurrente en aplicación de la convocatoria impugnada en el Cuerpo General Administrativo, desde su puesto de origen prestando servicios como personal laboral para la Administración General del Estado con la categoría de Oficial Administrativo en la Embajada de España en Moscú en virtud de contrato firmado en fecha 10 de octubre de 1997. Tal exclusión dimana de lo establecido en el apartado 2.2.2 de la convocatoria, que prescribe dicha exclusión respecto del "... personal en el exterior sujeto a legislación local".Este anexo es idéntico en los diversos anexos de los diferente cuerpos objeto de convocatoria.

SEGUNDO.La primera cuestión que se plantea es el análisis de la causa de inadmisibilidad parcial planteada por el Abogado del Estado respecto a las plazas objeto de convocatoria que no son las propias del Cuerpo al que pretende acceder el recurrente, esto es el General Administrativo.

Se fundamenta esta solicitud en que el recurrente manifiesta que "se presentó al amparo de la resolución reseñada en el fundamento de derecho que precede únicamente al proceso selectivo de acceso por promoción interna al Cuerpo General Administrativo, del que quedó excluido por resolución de 5 de septiembre de 2019".

Y se añade:

"No se presentó por tanto al proceso selectivo de acceso por promoción interna al Cuerpo General Auxiliar (al que ya pertenecía, y así lo manifiesta el recurrente en el hecho tercero, página 3, del escrito de demanda), ni a los procesos selectivos de acceso por promoción interna al Cuerpo de Técnicos Auxiliares de Informática y al Cuerpo de Gestión."

......

So bre la base expuesta, como quiera - se reitera - que el demandante únicamente se presentó al proceso selectivo de acceso por promoción interna al Cuerpo General Administrativo, su legitimación debe concretarse y limitarse a este concreto proceso selectivo y, dentro de éste, al apartado 2.2.2 del Anexo IV de la resolución de la Secretaría de Estado de Función Pública de 14 de junio de 2019 (BOE de 19 de junio) por la que se convocan procesos selectivos para ingreso o acceso a Cuerpos de la Administración General del Estado y se encarga su realización a la Comisión Permanente de Selección; Anexo citado que contempla las "normas específicas de la convocatoria de las pruebas selectivas para el acceso, por promoción interna para el personal funcionario y personal laboral fijo, al Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado".

La causa de inadmisibilidad invocada no puede ser acogida, por cuanto ha de entenderse que las bases de la convocatoria forman un todo unitario en forma que es inescindible una parte de las otras, por más que se refieren a distintos cuerpos.

Por otro lado, existen precedentes en que no se ha compartimentado la legitimación por el hecho de que quienes han sido excluidos de la participación lo hicieran solo respecto a uno de los cuerpos. Como tal puede citarse la sentencia de esta Sala de 15 de febrero de 2021, recaída en el rollo de apelación 28/2020. Esta sentencia fue confirmada por la sentencia del Tribunal Supremo de 11 de junio de 2024, recurso de casación número 1355/2022, dilucidándose en aquella sentencia si las bases de la convocatoria debieron ser objeto de negociación previa por parte de la representación de los empleados públicos como supuesto comprendido en el artículo 37.1 c) y no del artículo 37.2 e), ambos del Estatuto Básico del Empleado Público. Y esta cuestión es obvio que afecta a todas las bases en cuanto tales y no solo a un apartado de las mismas.

Por ello, no puede ser acogida la causa de inadmisibilidad invocada por la representación procesal de la Administración demandada.

TE RCERO.Uno de los motivos de impugnación invocadas es el relativo a la nulidad de las bases de la convocatoria por carencia de negociación colectiva previamente a la aprobación de aquéllas, en lo relativo a que dicha negociación no se efectuó en relación a la acordada exclusión de la participación del personal laboral en el exterior, alegando como motivo de nulidad de las bases el siguiente:

"V ulneración del derecho a la libertad sindical del artículo 28.1 CE , en su faceta de negociación colectiva, en tanto que la exclusión del personal laboral con legislación local de los procesos selectivos de acceso por promoción interna a Cuerpos de la Administración General del Estado no se ha negociado, -y ni tan siquiera se ha informado sobre ello- en la Comisión Técnica del Personal Laboral de la Administración del Estado en el exterior, ámbito de negociación de las condiciones de trabajo del personal laboral al servicio de la Administración del Estado en el exterior, y dependiente de la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado, en donde está presente la organización sindical CCOO de la que es afiliado el recurrente, D. Julio".

La sentencia de esta Sala antes citada de 15 de febrero de 2021, recaída en el rollo de apelación 28/2020, consideró que dicha negociación era preceptiva, confirmando la sentencia apelada en que así se consideró. La sentencia del Tribunal Supremo de 11 de junio de 2024, recurso de casación número 1355/2022, en la que se dilucidaba la misma cuestión relativo a que las bases de la convocatoria debieron ser objeto de negociación previa por parte de la representación de los empleados públicos como supuesto comprendido en el artículo 37.1 c) y no del artículo 37.2 e), ambos del Estatuto Básico del Empleado Público, razonó lo siguiente:

"La controversia suscitada en este proceso se ha concretado en la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia determinante de la admisión de este recurso.

Según se ha visto, gira en torno a si la exclusión de la que venimos hablando debía o no haber sido objeto de negociación colectiva previa. Dicho de otro modo, se trata de saber si es o no una de las materias que el artículo 37.1 c) del Estatuto Básico del Empleado Público exige negociar. O si es o no una de las que el artículo 37.2 e) excluye de la obligación de negociar.

Conviene, pues, antes de seguir adelante, recoger qué dicen tales preceptos.

"Artículo 37. Materias objeto de negociación.

1. Serán objeto de negociación, en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública y con el alcance que legalmente proceda en cada caso, las materias siguientes:

(...)

c) Las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso, carrera, provisión, sistemas de clasificación de puestos de trabajo, y planes e instrumentos de planificación de recursos humanos.

(...)

2. Quedan excluidas de la obligatoriedad de la negociación, las materias siguientes:

(...)

e) La regulación y determinación concreta, en cada caso, de los sistemas, criterios, órganos y procedimientos de acceso al empleo público y la promoción profesional".

Aunque el escrito de interposición se refiere exclusivamente a la sentencia de apelación, que efectivamente es contra la que se dirige, y no dice nada de la de instancia, ni siquiera para pedir que, si estimamos el recurso de casación, anulada la sentencia de la Sala, acojamos la apelación de la Abogacía del Estado y anulemos la del Juzgado Central, lo cierto es que desde el primer momento se centró el debate en si la exclusión del personal laboral de la Administración General en el exterior se puede considerar un criterio general de los mencionados en el apartado c) del artículo 37.1 del Estatuto Básico del Empleado Público.

Y es igualmente verdad que tanto la sentencia de instancia como la de apelación han coincidido en la respuesta afirmativa. Está claro, además, que ha ayudado a que alcanzaran esa conclusión el hecho, resaltado por el escrito de oposición y admitido por el de interposición, de que las convocatorias anteriores no excluían a este personal, como sí lo hizo la resolución de 14 de junio de 2019. Esta circunstancia, junto a la singularidad de este colectivo que, efectivamente, la Sala ya ha tenido ocasión de apreciar, y el hecho de que cuente con un régimen específico, así como con una sede de negociación propia dentro de la Mesa General, ayudan a confirmar el juicio establecido en la instancia y en la apelación...

La reiteración, mediante lo que la resolución llama normas específicas, de un criterio, hace que deje de ser singular y alcance la condición de general. De este modo, se da la conexión necesaria para considerar aplicable el artículo 37.1 c) del Estatuto Básico del Empleado Público. La circunstancia de que sea en el apartado e) del artículo 37.2 donde se menciona expresamente a la promoción profesional no sirve para llegar a la conclusión contraria porque este último precepto sí se refiere a determinaciones singulares en cada caso. Ahora bien, tal como acabamos de decir, un conjunto de determinaciones concretas idénticas, supera lo particular y se convierte en general. Además, las normas sobre criterios generales en las materias enunciadas en el apartado c) del artículo 37.1 comprenden también, aunque no la mencionen a la promoción profesional.

Así, pues, con toda la dificultad que presentan los casos en que caben interpretaciones diferentes de las disposiciones normativas aplicables, en el presente las dudas se resuelven mejor si se siguen los razonamientos de las sentencias precedentes que si se aceptara el criterio de la Administración.

Ha de tenerse en cuenta, además, que, en último término, se trata de resolver sobre las condiciones de aplicación de un derecho que forma parte, aunque sea como contenido adicional, de la libertad sindical. Y, por mucho que sea de configuración legal, los términos con que la ley lo define han de interpretarse de la manera más favorable a su efectividad. Exigencia que se refuerza a la vista de la naturaleza del derecho a la negociación colectiva. Es decir, a la vista de que no implica la facultad de obtener lo que se desea negociar, sino solamente esto último, la propia negociación, con independencia de que llegue o no a un acuerdo.

Por último, la sentencia de 30 de marzo de 2015 (casación n.º 1718/2024) de la antigua Sección Séptima de esta Sala , invocada por la Abogada del Estado no lleva a una solución diferente, pues, no se refiere a lo que aquí se discute y, sobre todo, confirma que las normas que sientan criterios generales deben ser negociadas. Y hay que insistir, la resolución que está en el origen de este pleito sienta normas que expresan el criterio general de excluir de la promoción interna al pe rsonal laboral en el exterior.

Alcanzada la conclusión de que nos encontramos en el ámbito de aplicación del artículo 37.1 c) y no del artículo 37.2 e), siempre del Estatuto Básico del Empleado Público, se impone decir que la modificación controvertida debió ser objeto de negociación colectiva, tal como dijo la sentencia del Juzgado Central. De ahí que fuera correcta la decisión de la Sala de la Audiencia Nacional de desestimar la apelación contra la anterior, del mismo modo que la solución procedente de este recurso de casación ha de ser su desestimación.

CUARTO.La aplicación de la precedente doctrina al caso analizado nos ha de llevar a la íntegra estimación de la demanda declarando la nulidad de los apartados 2.2.2, que determinan la exclusión de la participación del personal laboral en el exterior en la convocatoria objeto de impugnación, de lo que deriva en los términos postulados la declaración del derecho del actor a participar en las pruebas de que resultó excluido.

QU INTO.En cuanto a las costas, previene el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta Jurisdicción, en la redacción aplicable a este procedimiento que "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho". Y en el presente caso estimado el recurso es procedente su imposición a la Administración demandada.

En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010, en atención a la dificultad del asunto y la labor efectivamente realizada en el procedimiento, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, ha de ser la cifra de 3.000 euros.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación

Fallo