Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 2249/2021 de 11 de noviembre del 2025

PRIMERO.-A través del presente proceso impugna el actor la resolución de 20 de diciembre de 2022, dictada por la Secretaria General Técnica del Ministerio de Cultura y Deporte actuando por delegación del Ministro, parcialmente estimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada con fecha 19 de febrero de 2021.

Los antecedentes de interés para resolver el litigio pueden resumirse, a la vista de los que refleja la resolución recurrida, del siguiente modo:

1.- Con fecha 19 de febrero de 2021 tuvo entrada en el Registro General del CSD escrito de D. Aurelio mediante el cual presentó reclamación por responsabilidad patrimonial por funcionamiento anormal de la Administración en cuantía de 1.780.287,02 euros. Dicha reclamación se justificaba en la inactividad de la Administración por no haber ejercido la potestad reglamentaria con objeto de actualizar las cuantías indemnizatorias previstas en el Real Decreto 849/1993, de 4 de junio, por el que se determina las prestaciones mínimas del Seguro Obligatorio Deportivo.

2.- En el relato de hechos incorporado al escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial se manifestaba que el día 31 de marzo de 2019, en los entrenamientos oficiales previos al Campeonato de España de Velocidad de Super Bikes (ESBK), deporte en el que el reclamante se encontraba federado en la Federación Madrileña de Motociclismo, sufrió un accidente a consecuencia del cual se le causó una lesión de la médula espinal con resultado de tetraplejia de categoría C6, lesión en principio incurable.

3.- Tramitado el correspondiente expediente ante el Instituto Nacional de la Seguridad Social (Dirección Provincial de Madrid), con fecha 28 de abril de 2020 recayó resolución por la cual se aprobaba la pensión de incapacidad permanente en el grado de gran invalidez a favor del solicitante.

4.- En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 59.2 de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte, en el momento del accidente el Sr. Aurelio contaba con un seguro obligatorio suscrito por la Real Federación Madrileña de Motociclismo (RFMM), en su condición de tomador del seguro, con la entidad aseguradora Allianz. Según se deduce de la reclamación, el seguro habría sido suscrito cumpliendo las condiciones recogidas en el Real Decreto 849/1993, de 4 de junio, por el que se determinan las prestaciones mínimas del Seguro Obligatorio Deportivo. La póliza suscrita entre la RFMM y Allianz preveía una cantidad máxima de 18.500 euros por "incapacidad permanente" frente a los 12.000 euros obligatorios previstos como cantidad máxima en el citado Real Decreto por la señalada contingencia.

5.- Consultada la Abogacía del Estado en el Ministerio de Cultura y Deporte, emitió con fecha 17 de febrero de 2022 informe favorable al reconocimiento de la responsabilidad patrimonial.

6.- El 23 de febrero de 2022 fue evacuado el correspondiente trámite de audiencia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 82.1 y 2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, para lo que se le remitió al interesado la propuesta de resolución, así como copia de diferente documentación obrante en el expediente administrativo.

7-. Con fecha 25 de febrero de 2022 el solicitante formuló las alegaciones que tuvo por conveniente.

8.- Formulada propuesta de resolución por el Consejo Superior de deportes en el sentido de estimar parcialmente la reclamación, fue remitido el expediente al Consejo de Estado quien emitió con fecha 14 de julio de 2022 dictamen en el mismo sentido, mostrándose favorable a "actualizar y aplicar el IPC tal y como propone el órgano instructor, tomando como referencia la fecha en la que debería haber sido publicada la cuantía actualizada ("a los tres años de la entrada en vigor") y teniendo en cuenta que la indemnización prevista en el Real Decreto 849/1993 para "pérdidas anatómicas o funcionales motivadas por accidente deportivo" es de 2.000.000 de las antiguas pesetas (equivalente a 12.000,00 euros)".

9.- Finalmente, La Secretaria General Técnica del Ministerio de Cultura y Deporte, actuando por delegación el Ministro, dictó con fecha 20 de diciembre de 2022 resolución cuya parte dispositiva acordaba, literalmente, lo siguiente:

"En mérito de los anteriores Antecedentes de hecho y Fundamentos de Derecho, y de acuerdo con el Consejo de Estado, ESTIMA PARCIALMENTE se la reclamación de responsabilidad patrimonial interpuesta por D. Aurelio por los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de la inactividad de la Administración al no actualizar las cuantías indemnizatorias del seguro obligatorio deportivo. El daño causado se valora en 7.236,00 euros, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al Índice de Garantía de la Competitividad - regulado en Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española (BOE 31/03/2015) fijado por el Instituto Nacional de Estadística, de acuerdo con lo dispuesto en -el art. 34.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre ".

Acuerdo este frente al que se acordó la ampliación del recurso contencioso administrativo con el que se inició este proceso, presentado el 2 de septiembre de 2021 contra la desestimación presunta de la reclamación presentada el 19 de febrero anterior.

SEGUNDO.-El reconocimiento parcial por parte de la Administración demandada de la reclamación de responsabilidad patrimonial se fundamenta, tras examinar si concurren los presupuestos los que se condiciona la existencia de esta clase de responsabilidad, en la consideración de que "... el daño causado al reclamante por la omisión del entonces Ministerio de Educación y Ciencia y posteriormente del Ministerio que contara con competencias en materia de deportes de actualizar las cuantías mínimas obligatorias del seguro previsto en el Real Decreto 849/1993, incumpliendo el mandato expreso contenido en la disposición final primera , es real y efectivo y consiste en la pérdida de valor adquisitivo de la cantidad satisfecha en concepto de indemnización en virtud del contrato de seguro, existiendo una evidente relación de causalidad entre la inactividad administrativa y el daño producido".

A partir de ello, y a los efectos de cuantificar el importe que tiene derecho a percibir el reclamante, razona que el daño producido por la falta de actualización de los baremos establecidos en el Anexo del Real Decreto 849/1993, de 4 de junio, "... es la pérdida de valor adquisitivo el importe mínimo previsto para la indemnización por pérdidas anatómicas o funcionales motivadas por accidente deportivo, que está actualmente señalado en 2.000.000 pesetas". Y añade que "Corresponde actualizar ese importe y aplicar el IPC, tomando como referencia la fecha en la que debería haber sido publicada la cuantía actualizada (el 24 de junio de 1996) y el momento en el que el interesado pudo reclamar a su entidad aseguradora la indemnización correspondiente (31 de marzo de 2019). Aplicando las tasas de variación señaladas por el INE, la cuantía actualizada sería de 19.236,00 euros; esto es, una variación del 60,3%. En consecuencia, el daño producido se cuantifica en 7.236,00 euros, que correspondería a la pérdida de valor adquisitivo de la cantidad prevista en el Anexo del Real Decreto 849/1993, de 4 de junio".

Esta cuantificación trae causa, a su vez, de la consideración de que el daño sufrido por el reclamante como consecuencia de la no actuación de la Administración no es la lesión corporal en sí sino "... la pérdida patrimonial derivada de la falta de actualización del baremo del Real Decreto 849/1993, de 4 de junio, actualización que consistiría en incrementar el importe de una deuda pecuniaria para que no pierda poder adquisitivo la suma en que se traduce esa deuda como consecuencia de la inflación posterior o de otras circunstancias similares, todo ello con el fin de mantener el valor real de la obligación".

Por tanto, califica como razonable que la actualización "... hubiera tomado como base el Índice de Precios al Consumo (IPC) elaborado anualmente por el Instituto Nacional de Estadística, organismo oficial adscrito al Ministerio de Economía, Industria y Competitividad y que, con arreglo a lo dispuesto en la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Pública, regula la actividad estadística para fines estatales".

Frente a ello, sostiene el recurrente en su demanda que ha de aplicarse la normativa sobre accidentes de circulación de vehículos de motor, para lo cual argumenta que si se hubieran producido las lesiones como consecuencia de un accidente de circulación y no en una competición deportiva sería aplicable el Real Decreto Legislativo 8/2004, de 26 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, así como la Ley 35/2015, de 22 de septiembre, de reforma del sistema para la valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación, con la consecuencia de que el importe de la indemnización se elevaría a 1.780.287,02 euros, que es la cantidad que reclama.

Admite que, si bien la reclamación de responsabilidad patrimonial se fundamenta en la inactividad de la Administración, hecho en rigor reconocido por la resolución recurrida, que estima en parte su pretensión, entiende sin embargo que "... esa inactividad no habría constituido solo en no actualizar las cuantías del RD de 1993 que por supuesto ya se ha visto reconocidos en los también y es el argumento adicional y no haber dictado las medidas necesarias para que esas concretas víctimas de accidentes de circulación no sean equiparado a los demás".

En apoyo de esta interpretación se remite a la regulación sobre la materia contenida en la Ley 39/2022, de 30 de diciembre, del deporte, cuyo artículo 22, bajo la rúbrica Derechos de las personas deportistas,establece en su apartado 2 que "Son derechos específicos de las personas deportistas integradas en una federación deportiva estatal:

(...)

c) La cobertura, a través del seguro correspondiente, de los accidentes que puedan ocurrir en el desarrollo y práctica de la actividad deportiva, incluyendo los viajes y desplazamientos organizados en el seno de la federación deportiva, de acuerdo con lo que se establezca reglamentariamente...".

Alude además a lo dispuesto en el artículo 23 de la misma Ley del Deporte, sobre Deberes de las personas deportistas,y en particular a lo previsto en el apartado 2.e) según el cual "Con independencia de otros aseguramientos especiales que puedan establecerse, todas las personas deportistas federadas que participen en competiciones oficiales de ámbito estatal deberán estar en posesión de un seguro obligatorio que cubra los riesgos para la salud derivados de la práctica de la modalidad deportiva correspondiente. Los seguros que suscriban, en su condición de tomadores del seguro, las federaciones deportivas españolas o las federaciones de ámbito autonómico integradas en ellas para los deportistas inscritos en las mismas, que participen en competiciones oficiales de ámbito estatal, cubrirán, en el ámbito de protección de los riesgos para la salud, los que sean derivados de la práctica deportiva en que el deportista asegurado esté federado, incluido el entrenamiento para la misma y, en todo caso, se respetará lo establecido en el artículo 118 de la Ley 20/2015, de 14 de julio , de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras en lo relativo a la libertad de los tomadores para decidir la contratación de los seguros y la aseguradora con la que lo contratan".

Y se remite a la fórmula de determinación de la cuantía de las prestaciones mínimas del seguro obligatorio deportivo que "... será, como poco, la del baremo establecido para la valoración de los daños y perjuicios causados en accidente de circulación. Particularmente, en el caso de los deportistas del motor"(apartado 3 del mismo artículo 23).

Todo lo cual justifica, a su juicio, que se reconozca su derecho a ser indemnizado en la cantidad de 1.755.051,02 euros, valor fijado a 31 de marzo de 2019, o, subsidiariamente, a 19 de febrero de 2021, con el interés legal del dinero devengado desde tales fechas y hasta su completo pago.

TERCERO.-El análisis de la pretensión del recurrente debe partir de una circunstancia que destaca la misma resolución impugnada, cual es que la responsabilidad patrimonial de la Administración, que ha sido expresamente reconocida por esta, no deriva en rigor de las lesiones sufridas por el actor, sino del incumplimiento del deber de actualización de las cuantías del seguro obligatorio que le imponía la Disposición del Real Decreto 849/1993, de 4 de junio, por el que se determinan las prestaciones mínimas del Seguro Obligatorio Deportivo.

Es decir, la Administración no ha sido declarada responsable del trágico accidente sufrido por el actor, ni de las importantes lesiones que padece a consecuencia del mismo. Tampoco es esta la cuestión que se discute ahora, pues la pretensión del recurrente se dirige a obtener un incremento de la cuantía indemnizatoria que le ha sido ya reconocida. Incremento que solo podría admitirse entonces de considerar que la actualización a que venía obligada la Administración, cuya inactividad ha dado lugar a la responsabilidad patrimonial, imponía unas cuantías superiores, y no podía limitarse a la aplicación del IPC.

Para justificar ese incremento aduce que se debería equiparar la cuantía de las indemnizaciones del seguro obligatorio del deporte a la prevista para las lesiones sufridas en accidentes de circulación, y entiende que la base normativa de todo ello debe situarse en el Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor (LRCS), y posteriormente en la actual Ley 35/2015, de 22 de septiembre, de reforma del sistema para la valoración de daños y perjuicios causados a las personas en accidente de circulación, donde se contiene un baremo referido a distintos conceptos y cuantías. Destaca que, en esta normativa, en particular en el artículo 49 del Real Decreto Legislativo 8/2004, se establece un criterio de actualización automática de las cuantías indemnizatorias, indicando en su apartado 3 que "La Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones hará públicas por resolución las cuantías indemnizatorias actualizadas para facilitar su conocimiento y aplicación".

Recuerda la demanda que fue el Real Decreto Ley 1/2020, de 14 de enero, el que estableció la revalorización y mantenimiento de las pensiones y prestaciones públicas del sistema de Seguridad Social toda vez que en 2019 no se aprobó Ley de Presupuestos General del Estado para 2020. Y destaca que, con la habilitación de dicha Real Decreto Ley 1/2020, la Dirección General dictó la resolución de 30 de octubre de ese año por la que publicaron las cuantías de las indemnizaciones actualizadas del sistema para la valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación.

Además, se remite a la Orden TED/949/2022, de 29 de septiembre, por la que se actualizan las bases técnicas actuariales que sustentan los cálculos del sistema, y al Real Decreto 907/2022, de 25 de octubre, por el que se modifican las cuantías de determinadas tablas del sistema para la valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación contenidas en el anexo del texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, y por el que se modifica el Real Decreto 1060/2015, de 20 de noviembre, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras, para la actualización de importes en euros en relación con el régimen especial de solvencia.

Sobre la base de todo ello, cuantifica la indemnización a percibir en razón del alcance de las lesiones sufridas en 1.755.051,02 euros, cantidad que es la que reclama en su demanda.

CUARTO.-No cuestionándose los cálculos en los que se basa la referida cuantificación, el problema principal que plantea este litigio es el de determinar si la actualización a la que venía obligada la Administración de acuerdo con las previsiones de la Disposición Final Primera del Real Decreto 849/1993, de 4 de junio, y cuyo incumplimiento ha generado la responsabilidad patrimonial ya declarada, justifica que se apliquen los baremos indemnizatorios establecidos para los accidentes de circulación, tal y como pretende el recurrente en lo que constituye el fundamento principal de su reclamación.

Hemos de anticipar que no es este el criterio de la Sala, pues el referido Real Decreto impone únicamente a la Administración el deber de actualización periódica de las cuantías indemnizatorias, y es su inactividad en el cumplimiento de esa obligación la que genera la responsabilidad patrimonial; mientras que la interpretación que propone el demandante va mucho más allá de esa actualización e implica un cambio de modelo en el que se sustituye la conveniencia de garantizar a los deportistas titulares de licencias federativas un seguro que garantice "... unas prestaciones mínimas que deben quedar cubiertas por las entidades aseguradoras",en los términos literales que emplea en su preámbulo el propio Real Decreto 849/1993, por un sistema en el que se equiparan, a efectos del seguro, los accidentes acaecidos con ocasión de la práctica deportiva y los accidentes de circulación.

Entendemos que la actualización que prevé el Real Decreto debe quedar limitada, y coincidimos en esto con la resolución recurrida, a la aplicación del Índice de Precios al Consumo (IPC) elaborado anualmente por el Instituto Nacional de Estadística, pues en realidad el daño producido por la falta de actualización de los baremos establecidos en el Anexo del Real Decreto 849/1993, de 4 de junio, es la pérdida de valor adquisitivo del importe previsto para la indemnización por pérdidas anatómicas o funcionales motivadas por accidente deportivo, fijado inicialmente en 2.000.000 pesetas.

Los correspondientes cálculos actuariales arrojan una cantidad final de 7.236,00 euros, que correspondería a esa pérdida de valor adquisitivo. Cálculos que, por otra parte, no se cuestionan en la demanda.

Es cierto, como razona el demandante, que la Ley 39/2022, de 30 de diciembre, del Deporte, ha acogido el criterio que postula en lo relativo a la cuantificación de las lesiones sufridas con ocasión de la práctica deportiva, lo que desde luego debilita el argumento mantenido de manera apodíctica por la Administración en la resolución recurrida y según el cual "... la naturaleza del seguro de responsabilidad civil derivada de la circulación de vehículos a motor es diferente a la del seguro por accidentes y de enfermedad y asistencia sanitaria, correspondiente al seguro deportivo de conformidad con el artículo 59.2 de la Ley del Deporte ".Con independencia de esa diferente naturaleza, es indiscutible que el legislador ha querido equiparar las indemnizaciones al establecer que la cuantía de las prestaciones mínimas del seguro obligatorio deportivo "... será, como poco, la del baremo establecido para la valoración de los daños y perjuicios causados en accidente de circulación. Particularmente, en el caso de los deportistas del motor"(apartado 3 del artículo 23).

Pero no es solo que, como hemos razonado, la responsabilidad patrimonial a la que se ciñe el objeto de este proceso derive solo de la no actualización prevista en el Real Decreto 849/1993; es que, en realidad, lo que se pretende es una aplicación retroactiva de la Ley 39/2022 que, conforme a lo establecido en su Disposición final octava, sobre Entrada en vigor,claramente establece que "Esta ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado»". Publicación que tuvo lugar en el BOE de 31 de diciembre de 2022.

En opinión del demandante debe aplicarse, sin embargo, de manera retroactiva pues así resulta de los artículos 25.1 y 9.3 de la Constitución y puesto que se trata, dice, de una norma "ampliatoria del patrimonio jurídico del destinatario". A lo que añade que "mi mandante no merece verse penalizado por el hecho de que la nueva Ley del Deporte carezca d una Disposición Transitoria que proclame explícitamente la retroactividad de su art. 23.3 ...".

Sin embargo, los preceptos constitucionales citados en modo alguno proclaman la retroactividad de las normas ampliatorias del patrimonio jurídico de las personas, sino que garantizan la "... irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales"(artículo 9.3), y que nadie pueda ser condenado o sancionado "... por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento"(artículo 25.1), lo que nada tiene que ver con el caso que nos ocupa.

Frente a la tesis del actor, que habilitaría para revisar todas las indemnizaciones percibidas por accidente cubierto por el seguro obligatorio del deporte, fuera cual fuera el momento en que se hubiera producido, opera el principio general de irretroactividad de las leyes ( artículo 2.3 del Código Civil) cuya formulación encuentra su apoyo último en el de seguridad jurídica.

Además, no puede desconocerse que la cuantía de las indemnizaciones por accidente cubierto por el seguro obligatorio del deporte, como la de cualquier otro seguro, están condicionadas y guardan una directa relación con el importe de la prima satisfecha por el tomador. Prima que, al tiempo de producirse el lamentable accidente del Sr. Aurelio, respondería a la cuantía indemnizatoria entonces prevista.

QUINTO.-Las razones expuestas obligan, sin necesidad de otras consideraciones, a desestimar el recurso, lo que determina que las costas hayan de ser satisfechas por la parte actora conforme a lo dispuesto para estos casos en el artículo 139.1 de la Ley jurisdiccional.

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación