Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 94/2020 de 11 de septiembre del 2025

Primero.-Do ña Irene impugna en este recurso contencioso-administrativo la Resolución de la Ministra de Educación y Formación Profesional de 8 de noviembre de 2029, por la que se desestimó el recurso de reposición contra la Resolución de 31 de julio de 2019 de la Directora General de Evaluación y Cooperación Territorial, actuando por delegación de la Ministra de Educación y Formación Profesional, denegatoria de la solicitud de homologación de los estudios realizados por la señora Irene conforme al sistema educativo de Panamá al título español de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria.

Segundo.-Son antecedentes relevantes en orden a la resolución de este recurso contencioso-administrativo, los siguientes:

1) La interesada presentó ante la Dirección General de Evaluación y Cooperación Territorial solicitud de homologación de los estudios realizados en el colegio "IIP Dharma College" de Madrid los cursos IX, y X conforme al sistema educativo panameño, al título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria conforme a la Ley Orgánica 2/2006.

2) Mediante resolución de 17 de mayo de 2017, dictada por el Director General actuando por delegación del Ministro de Educación, se denegó la homologación. Ese acuerdo partía de lo establecido en el artículo 5 del Real Decreto 104/1988, de 29 de enero, sobre homologación y convalidación de títulos y estudios extranjeros de educación no universitaria, y en la Orden 20 de marzo de 2021 -por la que se regula el régimen de equivalencias de los estudios básicos y medios cursados en los países signatarios del convenio Andrés Bellocon los correspondientes españoles de Educación Secundaria Obligatoria y bachillerato establecidos por la Ley Orgánica 1/1990-, así como de lo resuelto por esta misma Sala de la Audiencia Nacional en diversas sentencias que advertían de la existencia de un fraude de ley en los supuestos en ellas enjuiciados, del todo análogos, para concluir que no procedía homologar los estudios cursados.

3) Frente a dicha resolución interpusieron la interesada y el centro educativo que impartió los estudios recurso de reposición, que fue parcialmente estimado mediante resolución de 6 de octubre de 2017, la cual anuló la resolución impugnada y ordenó la retroacción de actuaciones a fin de que se resolviera el expediente de homologación conforme a lo dispuesto en el ar tículo 6 del Real Decreto 104/1988, y no conforme al artículo 5, tal y como hizo la resolución recurrida.

4) En la tramitación del procedimiento se recabó informe de la comisión de expertos designada a los efectos del artículo 10 del citado Real Decreto 104/1988 , quien emitió con fecha 5 de junio de 2018 informe en relación a la procedencia de la homologación solicitada. Asimismo, se formularon consultas a las autoridades educativas de Panamá acerca de la actividad desarrollada por el IIP Dharma College y sobre la validez oficial de las enseñanzas impartidas por dicho centro en España. Consultas a las que dio respuesta el Ministerio de Educación de Panamá con fecha 22 de abril de 2019.

5) Conferido trámite de audiencia a la parte interesada, y formuladas alegaciones por la representación de la Fundación Dharma, se requirió informe a la Comisión Permanente del Consejo Escolar de Estado que se pronunció sobre la convalidación de estudios y homologación de títulos del sistema educativo panameño de los centros IIP-Dharma College en el sentido de admitirla en los casos que especificaba, en concreto cuando se cumplieran ciertos requisitos.

Así, concluye en su informe lo siguiente:

"1) Proceder a la convalidación de estudios u homologación de títulos solo en los casos en que se cumplan los siguientes requisitos:

a) Se haya acreditado que se cursaron y superaron completamente tales estudios año por año.

b) Se acredite, caso a caso, que cumple todos los requisitos exigibles con carácter general por el Real Decreto 104/1988, de 29 de enero, sobre homologación y convalidación de títulos y estudios extranjeros de educación no universitaria y su normativa de desarrollo".

Admitía, además, que se procediera al reconocimiento de estudios superiores "... solo en el caso del alumnado que, no habiendo obtenido la convalidación de sus estudios u homologación de su título, acredite haber superado algún curso de estudios posteriores, a los únicos efectos de dar validez a dichos estudios y a su continuidad hasta su finalización, previa solicitud documentada. Este reconocimiento no tendrá efectos para los estudios o cursos que se inician a partir del curso escolar 2019-2020".

Y añadía que "3. En el resto de los casos, no se convalidarán homologarán ni reconocerán estudios cursados en los centros del Instituto Internacional del Pacífico Dharma College".

6) Finalmente, la Directora General de Evaluación y Cooperación Territorial, actuando por delegación de la Ministra de Educación y Formación Profesional, dictó con fecha 31 de julio de 2019 resolución por la cual denegaba la homologación de los estudios cursados en el sistema educativo de Panamá a los equivalentes del sistema educativo español. Resolución esta contra la cual presentó el interesado el recurso contencioso administrativo que dio origen a los presentes autos. Al propio tiempo, la representación de la Fundación Dharma interpuso recurso de reposición contra el mismo acuerdo de 31 de julio de 2019 que fue desestimado por resolución de 8 de noviembre siguiente.

Tercero.-La demanda que se formalizó en el Procedimiento Ordinario 103/2020, en el que recayó Sentencia de 28 de marzo de 2022, y la demanda formalizada en el presente recurso contencioso-administrativo son idénticas a la letra, tanto en los hechos que recogen, como en su fundamentación jurídica, en las pretensiones de una y otra y en la prueba que proponen. En estas circunstancias, nos remitimos en su integridad a los Fundamentos de Derecho de la referida Sentencia, por elementales razones de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación y la interpretación del Derecho.

Nuestra Sentencia de 28 de marzo de 2022, que desestimaba el recurso contencioso-administrativo, exponía en sus Fundamentos de Derecho lo que sigue literalmente:

<< SEGUNDO.-En la demanda se invoca la infracción de numerosos preceptos de forma asistemática y poco ordenada -se condensan todos los argumentos en el hecho tercero, que abarca 28 de las 31 páginas de que consta la demanda- lo que dificulta en gran medida el análisis de los motivos de impugnación.

En principio, se denuncian cuestiones que se califican de defectos formales que afectan a la denegación de las homologaciones, y se relacionan con la nulidad del acto recurrido. Se alude así a la "... infracción de los artículos 47.1 a) de la Ley 39/2015 de Procedimiento administrativo común en relación con los artículos 14 , 24 27 de la Constitución Española , artículo 47.1 e) de la Ley 39/201 5 en relación con los ar tículos 35 a ) y c ), 70.4 , 73.3 , 77.5 y 77.7 , 80 y 88.7 de la Ley 39/2015 ".

Así, sostiene la parte actora que se ha producido un defecto en la notificación de la denegación de las homologaciones. Sin embargo, compartimos el criterio reflejado sobre el particular en la resolución recurrida al dar respuesta, precisamente, a esta alegación. Y es que debe tenerse en cuenta que las solicitudes de homologación fueron presentadas por Dharma College en nombre y representación de una pluralidad de alumnos, lo que determinó que las actuaciones administrativas correspondientes se entendieran con dicha entidad salvo en los casos, como pone relieve la Administración sin que se haya desvirtuado de contrario, en que existió alguna objeción o manifestación en contrario por los alumnos afectados o su representación legal.

En cualquier caso, la supuesta indefensión que acarrearía ese defecto, según la parte actora, con la consiguiente vulneración de los derechos constitucionales que invoca, debería haber sido acreditada por dicha parte. Por el contario, lo que sí consta es que el interesado ha podido interponer los recursos que ha tenido por conveniente, y conocido en todo momento las causas que han determinado la decisión de denegar la homologación en su día solicitada.

Y si no se ha justificado la existencia de indefensión, tampoco hay base para afirmar que se ha vulnerado el derecho a la igualdad que garantiza el artículo 14 de la Constitución . Igualdad que exige, para poder advertir un trato discriminatorio proscrito por dicho artículo, que se parta de situaciones iguales. Es necesario que quien invoca la desigualdad proporcione un término válido de comparación, lo que en este caso no ha sucedido. Y sin que a tal efecto sirvan los supuestos precedentes que constituirían homologaciones anteriores respecto de las cuales no se justifica la identidad de situaciones. En todo caso, es necesario recordar que la igualdad solo juega dentro de la legalidad, de tal suerte que, si la actuación previa de la Administración no se ajustaba a derecho, no puede tener el efecto vinculante pretendido.

En cuanto a la infracción del derecho a la educación que también denuncia la parte actora con remisión al ar tículo 27 de la Constitución, carece de cualquier virtualidad pues tal derecho no ampara la obtención de un título, grado o nivel académico cuando no se reúnen los requisitos necesarios para ello.

Y por lo que se refiere a la invocación del principio de seguridad jurídica reconocido en el ar tículo 9 de la Constitución, tiene un alcance meramente referencial pues nada se argumenta al respecto.

Los restantes motivos impugnatorios pueden sintetizarse en la infracción del procedimiento, que habría sido determinante de nulidad ex artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015 por ser equiparable a la ausencia total del mismo, o de sus trámites esenciales, aludiendo a la falta de traslado a los interesados del informe del Consejo Escolar del Estado y de la propuesta de resolución; la infracción del principio de confianza legítima, pues los centros del IPP Dharma College contaban con la correspondiente autorización administrativa; y la procedencia de la homologación por motivos de fondo, al ser equiparables los estudios realizados con aquellos a los que pretenden homologarse, y además proceder en todo caso dicha homologación conforme al principio de reciprocidad y de aplicación necesaria de los tratados internacionales sobre la materia.

Respecto del primero de ellos, ha de anticiparse que, al margen de que la nulidad por inexistencia del procedimiento o falta de sus trámites esenciales ha de ser objeto de interpretación restrictiva, es indudable que la falta de traslado de la propuesta de resolución no puede tener el efecto que pretende el recurrente puesto que en el procedimiento no hubo tal propuesta porque no era preceptiva, y el artículo que invoca la representación procesal del actor en su apoyo es inaplicable en este supuesto por cuanto, a diferencia de lo que exige el ap artado 7 del artículo 88 de la Ley 39/2015, no estaba separada la competencia para instruir y resolver en órganos distintos, ni se trataba de un procedimiento sancionador.

TERCERO. - Sobre idéntica cuestión a la que ahora se plantea, y con expresa referencia a los restantes argumentos esgrimidos en la demanda a los que acabamos de referirnos, ha tenido ocasión esta Sección de pronunciarse recientemente en varias sentencias y así en la recaída en el recurso núm. 2689/19 en la que se abordan, como decimos, los motivos de impugnación antes citados. Reproducimos a continuación lo razonado en dicha sentencia, por ser del todo aplicable al presente supuesto:

"SEGUNDO.- El demandante justifica, en síntesis, su pretensión de homologación en la aplicación del artículo 6 del Real Decreto 104/1988, de 29 de enero , de homologación y convalidación de títulos y estudios extranjeros de educación no universitaria, advirtiendo que no resulta aplicable la vía contemplada en el artículo 5 y con arreglo a la cual ya fueron rechazadas, también por esta Sala, las peticiones de homologación formuladas en su día.

Destaca las diferencias entre ambos procedimientos, que requerirían la presentación de documentos distintos además de encomendarse la emisión de la propuesta de resolución a órganos también diferentes.

Se trata, en realidad, de una cuestión admitida por la propia Administración y que la llevó a anular su resolución de 17 de mayo de 2017, precisamente por haberse seguido la vía del artículo 5.

El análisis de la pretensión actora debe hacerse, por lo tanto, desde la perspectiva del artículo 6 del Real Decreto 104/1988 , de 29 de en enero, según el cual "A falta de las normas o criterios mencionados en el artículo anterior, las resoluciones sobre homologación o convalidación se adoptarán teniendo en cuenta los siguientes principios: a) El contenido y duración de los estudios extranjeros de que se trate. b) Los precedentes administrativos aplicables al caso. c) La situación de reciprocidad manifestada en el trato otorgado a los títulos y estudios españoles en el país en el que se obtuvieron los títulos o diplomas o se realizaron los estudios cuya homologación o convalidación se solicita".

Así lo entendió, como decimos, la Administración educativa que ha tramitado el procedimiento con arreglo a este precepto.

Partiendo de este presupuesto, el demandante sostiene que "... cumple todos los requisitos exigidos para obtener la homologación de los cursos del Bachiller", y se apoya para ello en el informe del Comité de Expertos que fue emitido en aplicación de lo dispuesto en el artículo 10 del Real Decreto 104/1988 , que dispone que "Uno. En los supuestos en que no resulten aplicables tratados o convenios internacionales en los que España sea parte, ni tablas de equivalencias, los expedientes podrán someterse a informe de Comisiones designadas al efecto e integradas por expertos en las materias propias de los estudios y títulos de que se trate. Dos. El plazo para la emisión de los informes de las Comisiones de expertos previstas en el apartado anterior será como máximo de un mes".

Obra en el expediente el referido informe a cuya vista entiende el demandante que cumple todos los requisitos que exige para la homologación pues, dice, "(i) está en posesión del título español de graduado en ESO o equivalente; (ii) la fecha de superación del Bachillerato es posterior a la fecha de autorización del centro; (iii) superó las asignaturas mediante evaluación continua, realizando exámenes presenciales y obteniendo las calificaciones específicas que constan en la certificación, sin necesidad de reválidas. (iv) el título obtenido (Bachillerato en Letras) es equivalente al español (Bachillerato en Humanidades)".

Por el contrario, rechaza la virtualidad del informe del Consejo Escolar del Estado, al que nos hemos referido antes, por suponer que era innecesario, ya que el Ministerio contaba hasta con cuatro informes previos favorables a la homologación -tres de la Abogacía del Estado y el del Comité de expertos-. Si bien reconoce que se solicitó al amparo de lo previsto en el 15.1.b) del Real Decreto 694/2007, de 1 de junio, advierte que no concurría el presupuesto de hecho previsto en el mismo artículo y en la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 104/1988 , que condiciona la solicitud del informe a que se trate de "casos dudosos o conflictivos", lo que no sucedería en este supuesto toda vez que no podía haber duda alguna de la procedencia de la homologación cuando se había pronunciado favorablemente a la misma la comisión de expertos, nombrada "ad hoc" para informar en este caso.

Por otra parte, considera que el informe del Consejo Escolar de Estado no tiene carácter técnico en cuanto "procede de un órgano de extracción política y no técnica", como se seguiría de lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio , que lo creó para la participación de los sectores afectados en la programación general de la enseñanza y de asesoramiento respecto de los proyectos de Ley o reglamentos que hubieran de ser propuestos o dictados por el Gobierno. Y lo evidenciaría también el hecho de que, de la Comisión Permanente del mismo, que es el órgano que emitió el informe en este caso, forman parte profesores, padres y madres de alumnos, alumnos, personal de administración y servicios, centrales sindicales, organizaciones empresariales, etc., conforme se deduce de los ar tículos 14 y 6 del Real Decreto 694/2007, de 1 de junio .

Al carecer de esa naturaleza técnica no podría prevalecer sobre lo informado por el comité de expertos.

Y denuncia, por último, que el Consejo escolar de estado en realidad "... no aporta en este caso absolutamente nada" al asumir acríticamente la posición previa de la Administración, pese a lo cual la resolución de 8 de noviembre de 2019 reconoce que dicho informe fue determinante de la decisión finalmente adoptada.

Además, argumenta en torno a lo que califica como incoherencia del Real Decreto 104/1988 al posibilitar que se recaben dos tipos de informes en los expedientes de homologación, el de la Comisión de Expertos del artículo 10 y el del Consejo Escolar del Estado, siendo así que este último se prevé en una Disposición Adicional, de lo que se seguiría la prevalencia del primero puesto que "las Disposiciones Adicionales contienen regímenes especiales que no pueden situarse en el articulado de la norma, excepciones, dispensas o reservas de aplicación de la norma, mandatos o autorizaciones no dirigidos a producir normas jurídicas".

TERCERO.- El análisis de este motivo nos remite al examen de la resolución de 31 de julio de 2019, aquí recurrida, que en su fundamento de derecho tercero recuerda los criterios reflejados en el artículo 6 del Real Decreto 104/1988 y con arreglo a los cuales debe ser valorada la posibilidad de la homologación del título o convalidación de los estudios, refiriéndose por ello en primer lugar a la duración de estos, al ser el primero de los principios citados en el precepto.

A continuación, destaca también que el informe del Consejo Escolar de Estado incide en la necesidad de que se haya acreditado que los estudios se cursaron y superaron completamente año por año.

A la vista de la documentación relativa a la concreta situación del actor, indica que la misma acreditaría que en el año 2016 superó los cursos IX, X, y XII del sistema educativo de Panamá equivalentes a los curso 3º y 4º de Educación Secundaria Obligatoria y 1º y 2º de Bachillerato del sistema educativo español (conforme a lo dispuesto en la Orden de 20 de marzo de 2001, por la que se regula el régimen de equivalencias de los estudios básicos y medios cursados en los países signatarios del convenio Andrés Bello con los correspondientes españoles de Educación Secundaria Obligatoria y Bachillerato establecidos por la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo).

Además, y de acuerdo con la certificación emitida al respecto por el centro educativo, los referidos estudios se superaron mediante la toma de evaluación y reválida en la convocatoria de mayo de 2016.

Sobre la base de todo ello, el Ministerio denegó la petición advirtiendo, por un lado, que la referida reválida, en la interpretación aportada por las autoridades educativas panameñas a las que se consultó, se limita a dos acepciones: al reconocimiento académico de la validez de los estudios realizados en otro país o institución, o a la superación en fase extraordinaria -período de vacaciones, jornada de recuperación- de un máximo de tres materias. De este modo, no supondría la realización de un examen global o de grado académico, como requeriría el caso.

Y por otro lado, justificó su decisión atendida "... la escasa duración de los estudios realizados por el interesado".

Frente a la crítica del demandante acerca de la intervención del Consejo Escolar de Estado, cuyo informe sirve también de base a la denegación en los términos que refleja la resolución de 31 de julio de 2019, y sobre la necesaria prevalencia del informe del comité de expertos designado el amparo del artículo 10 del Real Decreto 104/1988 , han de hacerse las siguientes consideraciones.

La emisión de informe por el Consejo Escolar de Estado en esta clase de expedientes se prevé en la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 104/1988 , según la cual "De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20, punto 1, letra b), del Real Decreto 2378/1985, de 18 de diciembre , la aplicación de lo regulado en el presente Real Decreto respecto a la homologación de títulos extranjeros, en casos dudosos o conflictivos, deberá someterse a informe de la Comisión Permanente del Consejo Escolar del Estado". Y de acuerdo con el citado artículo del Real Decreto 2378/1985, "1. La Comisión permanente será consultada con carácter preceptivo en los siguientes asuntos: (...) b) La fijación de las enseñanzas mínimas y la regulación de las demás condiciones para la obtención, expedición y homologación de los títulos académicos y su aplicación en casos dudosos o conflictivos".

La apreciación del carácter dudoso del supuesto en cuestión corresponde, obvio es decirlo, al órgano que ha de adoptar la decisión, cuyo criterio a estos efectos no puede ser sustituido por el de quien solicita la homologación, a quien le pararán pocas dudas sobre lo evidente e indiscutible de su derecho.

Por tanto, entendemos que la solicitud de informe al Consejo Escolar de Estado resultaba en este caso justificada, lo que determina que no puedan compartirse las afirmaciones sobre su carácter innecesario.

Otro tanto sucede con el argumento según el cual, al contemplarse su intervención en una Disposición Adicional que, en opinión del recurrente, debe referirse a regímenes especiales que no pueden situarse en el articulado de la norma, debía prevalecer el informe del comité de expertos sobre el emitido por el Consejo Escolar.

Al margen de que dicha afirmación no tiene otro sustento que la opinión de quien la hace -la cita del Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, BOE 29 de julio de 2005, es absolutamente irrelevante a estos efectos, pues dicho Acuerdo se limita a aprobar unas directrices de técnica legislativa cuyo objetivo es tan solo, como precisa en su preámbulo, "la mejora de la calidad técnica y lingüística de todas las normas de origen gubernamental con la homogeneización y normalización de los textos de las disposiciones", y no restringe el contenido de las Disposiciones Adicionales al que le asigna, de manera interesada, la parte actora - la intervención del Consejo Escolar tiene cobertura propia en el referido Real Decreto 2378/1985.

En todo caso, la pretendida contradicción entre lo informado por los dos órganos, comité de expertos y Consejo Escolar de Estado, no es tal.

En efecto, ya hemos visto el contenido del informe de este último, parcialmente transcrito además en la misma resolución recurrida a la que sirve de fundamento, y que incide sobre todo en la duración de los estudios como criterio de ponderación obligada a la hora de decidir acerca de la homologación.

Pero es que el informe suscrito por el comité de expertos no es en absoluto contradictorio con este criterio.

En efecto, en el acta emitida por el referido comité, y que obra en el expediente administrativo, se alude de manera explícita a la duración de los estudios en estos términos: "En el caso de que en el certificado acreditativo de los estudios cuya homologación se solicita se haga constar la superación de los mismos en un curso académico concreto, la duración de dichos estudios deberá ser, al menos, de un curso escolar por grado superado".

Y añade que "... en el caso de que en dicho certificado se haga constar únicamente la superación de la toma de evaluación y reválida, esta comisión entiende que las calificaciones acreditadas se han obtenido mediante la evaluación a través de una prueba, por lo que no habría de ser de aplicación el criterio anteriormente enunciado, tomándose como válida la certificación relativa a dicha superación".

Es decir, parte como supuesto general de la duración de, al menos, un curso por grado escolar superado, lo que es indiscutido que no ocurre en el caso del actor, en el que ni siquiera consta con la debida claridad la duración exacta de sus estudios en el centro Dharma. En todo caso, menor de un curso escolar ordinario.

En cuanto a la segunda vía, cuando no conste la duración de los estudios y se refleje en la certificación correspondiente la superación de algún tipo de prueba, el comité considera "... que las calificaciones acreditadas se han obtenido mediante la evaluación a través de una prueba, por lo que no habría de ser de aplicación el criterio anteriormente enunciado, tomándose como válida la certificación relativa a dicha superación".

Es evidente, sin embargo, que se trata de una afirmación de carácter general, que no impide -antes al contrario, exige por la relevancia de las consecuencias académicas- que se constate la veracidad de la certificación expedida y el valor que cabe atribuir a la prueba de evaluación.

En el supuesto de autos, la certificación se refiere a la toma de evaluación y reválida.

Solicitado por el Ministerio de Educación a las autoridades panameñas informasen del significado y alcance de la prueba de reválida en su sistema educativo, la respuesta ofrecida -el término se aplica para el reconocimiento de la validez de los estudios realizados en otro país, o se refiere a una prueba para la recuperación de asignaturas en el período de vacaciones, hasta un máximo de tres- revela que no puede en ningún caso producir el efecto que pretende el recurrente, es decir, el de entender acreditado con su superación un nivel de conocimientos suficientes para excepcionar la exigencia general de duración de los estudios, esto es, la de un curso escolar por cada grado superado.

Precisamente por la trascendencia que en la certificación emitida por el centro que impartió los estudios se atribuye a la prueba -que describe como "toma de evaluación y reválida"-, y puesto que con esta vía se excepciona, insistimos, la exigencia de la duración de los estudios, la parte actora ha debido acreditar que dicha prueba existió en efecto, y su concreto contenido en el caso de cada uno los alumnos a los que se les ha expedido la certificación. Prueba que, sin embargo, no ha sido siquiera propuesta, sin que a tales efectos resulte suficiente, a juicio de la Sala y en el ejercicio de las facultades que le asisten sobre la libre valoración de la prueba, la declaración jurada del Director del Centro Dharma College de Madrid en la que afirma que "todos los alumnos abajo relacionados fueron evaluados mediante evaluación continua a lo largo de los cursos y realizaron exámenes finales presenciales y que todos los alumnos indicados terminaron sus estudios sin haber realizado reválida de asignaturas pendientes al haber aprobado los exámenes y evaluaciones en su tiempo".

En consecuencia, consideramos que la decisión de denegar la homologación tiene un sólido fundamento en el informe emitido por el Consejo Escolar de Estado, cuya intervención en el expediente encuentra apoyo tanto en la Disposición Adicional Segunda del Real Decreto 104/1988, de 29 de enero, como en el artículo del 20 del Real Decreto 2378/1985 , informe que destaca como motivo para proponer la denegación la escasa duración de los estudios realizados lo que es, precisamente, fundamento central de la resolución denegatoria.

No pude dejar de significarse, además, que las autoridades educativas panameñas han manifestado de manera explícita en la respuesta emitida el 22 de abril de 2019 al requerimiento del Ministerio de Educación que los permisos que fueron expedidos al Instituto Internacional del Pacífico en Panamá no le permiten impartir enseñanzas en el extranjero, y que no son extensivos a otras entidades.

CUARTO.-Rechazados, conforme a lo expuesto, los motivos de la demanda relacionados con el cumplimiento de los requisitos para obtener la homologación, con la preferencia del informe del comité de expertos y los que insisten la eficacia de la "toma de evaluación y reválida" y en la improcedencia de desestimar la homologación por la escasa duración de los estudios, resta por examinar si, como sostiene también el demandante, se han vulnerado los principios de confianza legítima y de reciprocidad.

En cuanto al primero, declara con carácter general la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de febrero de 2016, rec. 4948/2013 que: "la confianza legítima requiere, en definitiva, de la concurrencia de tres requisitos esenciales. A saber, que se base en signos innegables y externos (1); que las esperanzas generadas en el administrado han de ser legítimas (2); y que la conducta final de la Administración resulte contradictoria con los actos anteriores, sea sorprendente e incoherente (3). (...) Recordemos que, respecto de la confianza legítima, venimos declarando de modo reiterado, por todas, Sentencia de 22 de diciembre de 2010 (recurso contencioso-administrativo núm. 257/2009 ), que "el principio de la buena fe protege la confianza legítima que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno e impone el deber de coherencia en el comportamiento propio. Lo que es tanto como decir que el principio implica la exigencia de un deber de comportamiento que consiste en la necesidad de observar de cara al futuro la conducta que los actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de los propios actos constituyendo un supuesto de lesión a la confianza legítima de las partes "venire contra factum propium".

En el mismo sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2018, rec. 2800/2017 , explica que: "... el mismo (i) no puede amparar creencias subjetivas de los administrados, (ii) ni descansar en meras expectativas de invariabilidad de circunstancias fácticas o jurídicas, ni, en fin, (iii) puede aplicarse con eficacia anulatoria sin actos o signos externos lo suficientemente concluyentes como para generar una razonable convicción en el ciudadano de que existe una voluntad inequívoca de la Administración en el sentido correspondiente."

Pues bien, sostiene el recurrente que las Administraciones educativas propiciaron una situación de confianza legítima en torno a la legalidad del centro y a la homologación de sus títulos que fue determinante para matricularse en aquel al contar con todas las autorizaciones exigidas.

Sin embargo, no puede desconocerse que una cosa es que el centro contase con autorización de apertura y funcionamiento, y otra que ello determine automáticamente la homologación del título allí expedido, que solo puede obtenerse cuando se cumplen los requisitos exigidos.

También como hemos dicho ya, resulta determinante que las autoridades educativas panameñas manifestaron la imposibilidad de certificar que las filiales del Instituto Internacional del Pacífico (IIP) en España desarrollaban los programas de las asignaturas, los contenidos y las cargas horarias, con los programas oficiales aprobados por el Ministerio de Educación de Panamá puesto que no podían supervisar dichos centros, al no operar en ese país.

Si bien la autorización por las Comunidades Autónomas de Madrid y Valencia de la apertura y funcionamiento de los Centros del Instituto Internacional del Pacífico era requisito necesario para que dichos centros pudieran llevar a cabo la actividad educativa, no era sin embargo suficiente para que los estudios fuesen homologados en los términos que reclama el interesado, cuando es lo cierto que no se ha podido aportar una certificación válida de que los centros hubieran desarrollado los programas de las asignaturas y los contenidos y cargas horarias oficiales aprobados por el Ministerio de Educación del Estado que los rige, en este caso Panamá.

Antes al contrario, hay constancia de un pronunciamiento expreso en contra de las autoridades educativas panameñas.

No obstante, y si la autorización de los centros no es suficiente, como decimos, para obtener la homologación del título, entendemos que sí ha de tener reflejo en el pronunciamiento sobre las costas del proceso, justificando su no imposición.

QUINTO.- Finalmente, y por lo que se refiere al principio de reciprocidad, hemos de recordar que el procedimiento seguido en este supuesto para la homologación del título ha sido el del artículo 6 del Real Decreto 104/1988, de 29 de enero .

Las alegaciones relacionadas con el principio de reciprocidad sobre la base de un supuesto reconocimiento de las titulaciones españolas en Panamá tendrían, en su caso, encaje en el artículo 5, siendo así que la eficacia de los tratados internacionales sobre la materia ha sido abordada ya y resuelta por esta Sala en diversas sentencias, entre otras en la de 25 de mayo de 2017, recurso núm. 319/16 , en la que hacíamos las consideraciones siguientes:

"En cuanto al fundamento de su pretensión, lo ampara, como vimos, en la necesaria homologación del título expedido por la República de Panamá al título español de Bachillerato como consecuencia de la aplicación del Convenio bilateral entre España y Panamá de 2 de mayo de 1979, de Cooperación Cultural, y su añadido por Canje de Notas de noviembre de 2001, de lo que se seguiría el mutuo reconocimiento por ambas partes de los certificados y títulos oficiales que acrediten la finalización de la enseñanza secundaria o media, obtenidos por nacionales de cualquiera de los dos países, con los efectos académicos y profesionales que cada parte contratante confiera a sus propios títulos oficiales.

Pues bien, aunque resulta incontrovertida la vigencia y aplicación de dicho Convenio, no cabe desconocer que sobre esta cuestión ha incidido también la suscripción por ambos Estados del Convenio "Andrés Bello" de Integración Educativa, Científica y Cultural de los Países de la Región Andina, hecho en Madrid el 27 de noviembre de 1990, y publicado en España en el «Boletín Oficial del Estado» de 12 de octubre de 1995, que vino a sustituir al anterior Convenio hecho en Bogotá el 31 de enero de 1970, al que España estaba adherida desde el 9 de julio de 1982.

Es de interés advertir que la finalidad de dicho Convenio, como resulta de su artículo 2, es la "... integración educativa, científica, tecnológica y cultural de los Estados Miembros para lo cual se comprometen a concertar sus esfuerzos en el ámbito internacional con el fin de: a) Estimular el conocimiento recíproco y la fraternidad entre ellos. b) Contribuir al logro de un adecuado equilibrio en el proceso de desarrollo educativo, científico, tecnológico y cultural. c) Realizar esfuerzos conjuntos en favor de la educación, la ciencia, la tecnología y la cultura para lograr el desarrollo integral de sus naciones; y, d) Aplicar la ciencia y la tecnología a la elevación del nivel de vida de sus pueblos"; y a esa finalidad se orienta el recíproco reconocimiento que se contiene en su artículo 4, según el cual "Los Estados Miembros reconocerán los estudios primarios o de enseñanza general básica y de educación media o secundaria, mediante tablas de equivalencia que permitan la continuidad de los mismos o la obtención de los certificados correspondientes a cursos, niveles, modalidades o grados aprobados en cualquiera de aquéllos".

En cumplimiento de este último precepto, la XIX Reunión de Ministros de Educación de los países signatarios aprobó la Resolución número 006-98, por la que se actualizaban las equivalencias de estudios realizados conforme a los respectivos sistemas educativos; y tales equivalencias han sido incorporadas al ordenamiento español mediante la Orden 20 de marzo de 2001, por la que se regula el régimen de equivalencias de los estudios básicos y medios cursados en los países signatarios del Convenio "Andrés Bello", con los correspondientes españoles de Educación Secundaria Obligatoria y Bachillerato establecidos por la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo.

En esta Orden se incluye una tabla que expresa las equivalencias, y equipara en concreto el X curso del sistema educativo panameño a 4º de Enseñanza Secundaria Obligatoria del sistema educativo español, y los curos y XII de aquél a 1º y 2º de Bachillerato del sistema español.

Teniendo en cuenta los hechos antes descritos y los principios a los que obedece el mutuo reconocimiento de titulaciones, la pretensión del demandante revela un claro fraude de ley que incide en la prohibición del artículo 6.4 del Código Civil .

Baste para llegar a esta conclusión indicar que el preámbulo del Convenio de Cooperación Cultural de 1979, que invoca el demandante, declara que "Los Gobiernos de España y de la República de Panamá, conscientes de los vínculos históricos y culturales que unen a sus pueblos, entre los que se destaca el inapreciable tesoro de una lengua común; y convencidos de la conveniencia de utilizar todas las medidas posibles para el mejor conocimiento mutuo y el más estrecho contacto cultural entre ambos pueblos, han resuelto concluir el presente convenio de cooperación cultural...".

Y el del Convenio "Andrés Bello", que se pronuncia en estos términos: "Conscientes de que la Educación, la Cultura, la Ciencia y la Tecnología son instrumentos esenciales para el desarrollo integral de los países, que conllevan a un mejor nivel y calidad de vida a sus pueblos. Convencidos de que ese desarrollo debe impulsarse en el marco de una búsqueda común de la Paz, la Libertad, la Justicia y Solidaridad entre los pueblos. Animadas por el deseo de fortalecer y promover las relaciones de los países a través de acciones que comporten una verdadera integración de sus esfuerzos y capacidades; y, movidas por la certeza de que dicha integración puede fortalecerse con la adhesión de los Estados que así lo deseen, particularmente en el campo educativo, científico, tecnológico y cultural ... acuerdan:...".

Ahora bien, aunque la petición de homologación pudiera tener una cobertura formal en la aplicación de estos Convenios incorporados al Derecho interno por la vía del artículo 1.5 del Código Civil , la finalidad perseguida por el solicitante nada tiene que ver con aquella "... integración educativa, científica, tecnológica y cultural de los Estados Miembros" que predican y a cuya efectividad sirven.

Por el contrario, la valoración por esta Sala, en el ejercicio de las facultades que le son propias, de los hechos que antes destacábamos -condición de nacional y residencia en España del solicitante, inexistencia de cualquier vínculo con Panamá, ... - permite concluir que la finalidad perseguida por el interesado era la de obtener el título de Bachillerato, pero eludiendo las exigencias impuestas por el sistema educativo español.

Incide de manera relevante en esta conclusión, junto con los hechos referidos, el que la duración de los estudios en el IPP Dharma College La Marina fuese notablemente inferior a la exigida en el sistema educativo español. En efecto, el Sr. Domingo cursó dos asignaturas de 4º de la ESO, y los dos cursos de Bachillerato, en el sorprendente tiempo de poco más de un año, siendo así que el bachillerato español comprende dos cursos conforme al artículo 32.3 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo , coincidentes, con carácter general, con dos cursos académicos, aunque pueda realizarse en un tiempo inferior en supuestos que el Tribunal Supremo califica en su sentencia de 20 de diciembre de 2007 , invocada por el mismo actor, de "tasados y excepcionales". A lo que ha de sumarse que la homologación del Centro se produjo en noviembre de 2014, por lo que la mayor parte de dichos estudios tuvieron lugar en un Centro que, al tiempo de cursarse, aún no estaba homologado.

Tampoco pueden desconocerse los hechos que refleja el informe emitido con fecha 24 de febrero de 2016 por el Área de Alta Inspección de Educación de la Delegación del Gobierno en la C.A. Valenciana que obra a los folios 32 y siguientes del expediente administrativo en el que, en relación con el "... contexto en el que tienen lugar la tramitación del expediente...", se refiere lo siguiente:

"A finales del año 2014 y comienzo del año 2015 tiene lugar un acontecimiento extraordinario y excepcional en el trabajo de esta oficina. Se produce un incremento inusitado en la presentación de solicitudes de homologación de estudios del sistema educativo panameño. Se pasa de tramitar 3 solicitudes en el año 2012, 3 solicitudes en el año 2013, 11 solicitudes en el año 2014, a 44 solicitudes en el año 2015. Los expedientes de homologación son presentados por personas físicas de nacionalidad española. Todas estas personas son mayores de edad y todas habían abandonado los estudios. Las certificaciones de estudios son emitidas en Panamá, por el Instituto Internacional del Pacífico y son presentadas legalizadas con la apostilla de la Haya. Ante estos hechos se decide requerir a los solicitantes la acreditación de la residencia en Panamá durante la realización de los estudios certificados. (...) A medida que se va requiriendo a los solicitantes que acrediten su residencia en Panamá estos van cambiando el sentido de la solicitud. Posteriormente empiezan a presentar certificaciones de estudios en el que aparece identificado el Instituto Internacional del Pacífico Dharma College La Marina. (...) De las certificaciones de estudios expedidas a los solicitantes se infiere que estos han estudiado unos meses y les ha sido expedido el título de Bachiller del sistema panameño...".

Todo lo cual contribuye a la convicción de que se actuó en fraude ley, lo que impide reconocer la homologación solicitada y obliga, por tanto, a desestimar el recurso.

Consideraciones todas que determinan que haya de rechazarse la supuesta eficacia del principio de reciprocidad a los efectos de la homologación pretendida."" >>

Cuarto.-Po r lo acabado de exponer, desestimamos en su integridad el recurso contencioso-administrativo, sin que se haga expresa imposición de las costas procesales de acuerdo con lo razonado también en la sentencia referida y al amparo de la previsión que al respecto se contiene en el ar tículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio.

Vistos los preceptos legales citados, y los demás de concordante y general aplicación.

Fallo