Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 2/2022 de 12 de febrero del 2025

PRIMERO.-La sentencia que ahora se somete a revisión, desestimó el recurso que dedujo la entidad Investigación y Desarrollo Castilla y León S.L. (en adelante IDECAL) contra el acuerdo de 18 de diciembre de 2020, dictada por el Director de la Agencia Estatal de Investigación, por la que se desestimaba el recurso de reposición interpuesto frente a la resolución de reintegro de fecha 5 de abril de 2019, de la ayuda concedida IPT-2011-0925- 900000 (anualidad 2012).

El origen de la contienda parte de la Orden CIN/1559/2009, de 29 de mayo, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de ayudas a la ciencia y tecnología en la línea instrumental de articulación e internacionalización del sistema, enmarcada en el Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica, 2008-2011, Orden CIN 699/2011, de 23 de marzo de 2011, por la que se hace pública la convocatoria de ayudas del año 2011 (BOE de 31 de marzo de 2011) para la concesión de las correspondientes al subprograma INNPACTO.

Por resolución de fecha 20 de diciembre de 2010 se concedió la ayuda para la realización del proyecto «ANÁLISIS OLFATIVO DEL CÁNCER HUMANO IN VIVO E IN VITRO», y en la que constaba como coordinador a ILÍA SISTEMAS S.L., dotada con la financiación para la anualidad examinada de subvención 122.968,00 euros; y préstamo 489.991,15 euros.

El préstamo disponía de plazo de amortización de 11 años, de los que 3 tenían una carencia y a un tipo de interés del 0%.

De la totalidad de la ayuda concedida, a IDECAL, con CIF B47456926, se le asignó una en forma de préstamo por importe 114.608,15 euros.

El 18 de octubre de 2018 se acordó el inicio del procedimiento de reintegro del importe por el remanente no justificado. La entidad beneficiaria presentó escrito de alegaciones, que fueron desestimadas.

El 5 de abril de 2019 el Director de la Agencia Estatal de Investigación dictó resolución de reintegro de la ayuda concedida a la entidad recurrente por importe de 114.608,15 euros, así como de los intereses de demora desde el momento del pago de la ayuda hasta la fecha del acuerdo.

La entidad ha procedido a reintegrar el 23 de mayo de 2019.

El 20 de mayo de 2019 se dictó la resolución fue notificada a la actora frente a la que presentó recurso de reposición.

Contra su desestimación se interpuso recurso contencioso-administrativo desestimado por la sentencia que es objeto del presente recurso de apelación.

SEGUNDO.-El juzgado de instancia desestimó la pretensión de IDECAL tras rechazar la prescripción que le fue invocada. Consideró que «[l]a notificación de visita de verificación de actuaciones cofinanciadas con Fondos FEDER de 15 de enero de 2015 para comprobar el gasto de la anualidad 2012 de la FUNDACIÓN CARTIF y en la misma fecha para comprobar gastos anualidad 2012 de la FUNDACIÓN DE INVESTIGACIÓN DEL CÁNCER DE LA UNIVERSIDAD DE SALAMANCA, que dieron lugar a los Informes que se trasladaron al coordinador con fecha 8 de mayo de 2015, validando el informe económico de 25 de febrero de 2015 (todos ellos obrantes en el expediente administrativo) supusieron una interrupción de dicho plazo prescriptivo, así como también tuvo dicho efecto la notificación de subsanación de documentación de 19 de enero de 2015, referida a la anualidad 2012 pues ésta última se realiza para la justificación de gastos y el control del cumplimiento de la actividad subvencionada. [...]».

También alegó la empresa ante el Juzgado que no se le podían imputar los incumplimientos de otros socios del proyecto en el momento de justificación cuando la actora sí había cumplido. No obstante, la sentencia afirma que «[d]el expediente administrativo se deriva que la demandante, durante el procedimiento de verificación de la justificación de la subvención, no presentó la justificación económica, lo que supone un incumplimiento del artículo 14 de la Ley General de Subvenciones , por lo que, de conformidad con el artículo 37 de la misma Ley está obligada al reintegro [...]».

Por último, la sentencia descartó que las eventuales discrepancias entre la incoación del acuerdo de reintegro y su resolución le hubiera generado indefensión; rechazando, finalmente cualquier atisbo de falta de motivación.

TERCERO.-Vistos los términos por los que discurre este recurso de apelación, es preciso que recordemos el marco procesal en el que nos encontramos. Como hemos tenido ocasión de decir en nuestras sentencias de 13 de mayo de 2015 (apelación 106/14) y 23 de septiembre de 2015 (apelación 36/2015), este recurso no está concebido como una repetición del proceso de instancia ante el órgano jurisdiccional, ya que tiene como centro exclusivo de referencia el acto administrativo y la revisión crítica de los fundamentos de la sentencia, en correlación con la pretensión objeto del fallo. Así se pronunció el Tribunal Supremo, entre otras en sentencia de 7 de julio de 1997, apelación 394/1993, jurisprudencia elaborada al hilo del enjuiciamiento de este tipo de recursos de los que conocía con anterioridad a la reforma llevada a cabo en el sistema procesal contencioso-administrativo por la Ley 10/1992, de 30 de abril, de medidas urgentes de reforma procesal (BOE del 5 de mayo).

En esta misma línea, la STS de 16 de noviembre de 1993, apelación 11021/1090, se dijo que la mera repetición de lo aducido en primera instancia por parte del apelante, y la carencia de nuevas y serias alegaciones críticas que pongan de relieve los vicios de que pudiera adolecer la resolución dictada por el Tribunal «a quo», eran por sí solas motivo bastante para desestimar tal recurso de apelación, siempre que la sentencia recurrida aparezca como bien fundada fáctica y jurídicamente, y no adolezca de vicios susceptibles de ser estimados de oficio

Puntualizó la STS de 18 de junio de 1996, recurso 10810/1991, que con ocasión del recurso de apelación «[n]o puede alterarse el supuesto controvertido y resuelto por la Sentencia apelada, introduciendo hechos y cuestiones distintas que modifiquen el objeto de la relación jurídica procesal delimitada en primera instancia, correspondiendo a la función revisora del recurso de apelación valorar la resolución impugnada en función de la prueba practicada y cuestiones debatidas, sin que se puedan plantear en él pretensiones distintas, doctrina acorde con reiterada jurisprudencia de esta Sala, Sentencias de 3 de noviembre de 1989 , 3 de abril de 1990 , 20 de septiembre de 1990 , 4 de octubre de 1990 y 23 de octubre de 1990 [...]».

CUARTO.-Hacemos la anterior advertencia porque, en contra de lo que sostiene el apelante, la sentencia sí le dio una completa respuesta a los términos del debate, también valoró correctamente la discusión y motivó adecuadamente su decisión. Por el contrario, se introducen en el recurso de apelación motivos que no se plantearon ante la instancia, y sobre los que, por razones obvias, la sentencia no se pudo pronunciar.

Aunque se formule en último lugar en el recurso de apelación, comenzaremos por dar respuesta estas cuestiones traídas como nuevas. Dice la apelante que se infringe el artículo 39.1 de la LGS y la jurisprudencia porque se había prescrito el derecho para exigir el reintegro teniendo en cuanta y en relación al plazo máximo de la fase de verificación, tras la adecuada justificación de la subvención.

Parece olvidar la actora que la ayuda fue concedida, en parte, con fondos FEDER. Como ya precisara la STS de 12 de octubre de 2014, recurso 2089/2011, el régimen jurídico aplicable al supuesto de autos, es el de las subvenciones otorgadas con cargo a fondos de la Unión Europea. Conforme al artículo 6 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea se regirán por las normas comunitarias aplicables en cada caso y por las normas nacionales de desarrollo o transposición de aquéllas. Regla que se extiende a los procedimientos de concesión y de control de las estas subvenciones, de modo que también en terreno procedimental se dispone el carácter supletorio del derecho local cuando estamos frente a ayudas financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea.

Conforme a esta doctrina del Tribunal Supremo cuando, como ocurre en este caso, la ayuda esté financiada o cofinanciada con fondos FEDER, son de aplicación preferente las normas comunitarias y de manera supletoria, en lo que no se opongan, la legislación doméstica o lo que es lo mismo la Ley 38/2003 de subvenciones.

Bajo la premisa de este marco normativo, en primer lugar, en el artículo 60 b) del Reglamento 1083/2006 del Consejo de 11 de julio de 2006, se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) 1260)1999, y se recogen las funciones de la Autoridad en la Gestión del Fondo Europeo de Desarrollo Regional. La Autoridad de Gestión es la encargada de comprobar que se han llevado a cabo las actividades objeto de cofinanciación FEDER y que se ha efectuado el gasto declarado por los beneficiarios, una vez se han certificado gastos por parte del Organismo Intermedio. A este último se refiere el artículo 1 del Reglamento, y se define como todo organismo o servicio de carácter público o privado que actúe bajo la responsabilidad de una autoridad de gestión o de certificación o que desempeñe competencias en nombre de tal autoridad en relación con los beneficiados que ejecuten las operaciones.

En España, la Autoridad de Gestión es la Dirección General de Fondos Comunitarios del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y el Organismo Intermedio recae sobre la Dirección General de Investigación Científica y Técnica.

En el apartado 16.1 del Reglamento (CE) 1080/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1783/1999, se establece que los Estados miembros velarán por que la validación del gasto por los responsables del control pueda efectuarse en un plazo de tres meses.

El artículo 17 del Reglamento (CE) 1080/2006 regula este procedimiento de control y verificación «[S]in perjuicio de la responsabilidad que incumbe a los Estados miembros en lo que respecte a la detección y corrección de las irregularidades, así como a la recuperación de los importes indebidamente abonados, la autoridad de certificación velará por que se recupere todo importe percibido por el beneficiario principal a raíz de alguna irregularidad [...]».Debemos tener presente, que es Estado español y no los particulares quien que responde ante la Comisión de los posibles desvíos o incumplimientos de los beneficiados por las ayudas. En estos términos lo que en el ámbito comunitario se denomina procedimiento de recuperación, encaja en nuestro derecho doméstico con el procedimiento de reintegro previsto y regulado por la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (BOE de 18 de noviembre, en adelante LGS).

En todo el procedimiento, una vez la Autoridad de Auditoría termina sus controles, la Autoridad de Certificación, designada por el Estado miembro es la que se encarga de elaborar y remitir a la Comisión las certificaciones de las declaraciones de gastos y solicitudes de pago. En última instancia y constatados los incumplimientos, corresponde a los Estados iniciar los procedimientos de reintegro que sus respectivos ordenamientos jurídicos hayan previsto frente a los beneficiarios de las ayudas.

Como apunta la resolución impugnada el artículo 42.4 de la LGS fija un plazo máximo para resolver y notificaría resolución del procedimiento de reintegro de 12 meses a contar de la fecha del momento en que se acuerda su inicio y no cabe incluir dentro de procedimiento de reintegro, como pretende la actora los trámites de control y verificación de los Reglamentos comunitarios, y concretamente los informes de verificación del artículo 13 elaborados por el Organismo Intermedio, que no da inicio al procedimiento de recuperación o de reintegro. Constituyen etapas de control previo respecto de las ayudas concedidas.

La apelante obvia estos extremos que desvirtúan los hitos temporales en los que sustenta su alegato de prescripción.

QUINTO.-Dice la apelante que la sentencia recurrida vulnera el derecho fundamental de defensa contenido en el artículo 24.1 de la CE, al declarar que no es contrario a derecho que la causa de reintegro expresada en la resolución recurrida fuera diferente a la indicada en el acuerdo de incoación del procedimiento.

La actora en todo momento, como revela sus escritos de alegaciones frente el procedimiento de reintegro, tuvo conocimiento de los motivos que lo motivaron. La prueba de ello es que ha podido defenderse sin restricción o limitación alguna. Sabe y le consta que el motivo fue la responsabilidad con los otros socios del proyecto a la hora de la aportación de la justificación y que del cumplimiento en su parte con el efecto incentivador de la ayuda.

Además, la actora parece obviar la categórica afirmación de la sentencia cuando corrobora incumplimientos en la justificación directamente imputable a la actora. No apreciamos errores en la valoración de la documentación aportada por las beneficiarias al expediente administrativo, como pretende hacer valer el recurso de apelación.

No podemos obviar que la entidad beneficiaria es responsable ante la Administración de la subvención otorgada, todo ello sin perjuicio de los mecanismos y acciones legales establecidas en el ordenamiento jurídico para reclamar IDECAL contra la empresa colaboradora ILÍA SISTEMAS S.L por el incumplimiento de las obligaciones frente a quien les concedió la ayuda. Esta previsión se desprende de lo establecido en el artículo 4.3 de la Orden CIN/699/2011, de 23 de marzo, por la que se aprobó la convocatoria «[d]e entre todas las entidades que participan en el proyecto, se deberá elegir a una empresa como representante de la agrupación. Esta entidad actuará como solicitante de la ayuda y como interlocutor con la Administración [...]».

SEXTO.-Por último, dice la apelante que se ha infringido el principio de proporcionalidad, el principio de confianza legítima.

La STS de 16 de marzo de 2012, recurso 1680/2010, en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones que «[q]uien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos. El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra sin duda la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio [...]».

La sentencia STS de 17 de mayo de 2022, recurso 246/2021, reconoce que la «[l]a aplicación del principio de proporcionalidad respecto al pago en plazo de las actividades subvencionadas es preciso estar a las circunstancias concurrentes en cada caso, dado que se trata de un ámbito esencialmente casuista [...]».Es cierto que esta sentencia sí aplicó la previsión moduladora del principio de proporcionalidad en los cobros extemporáneos de cheques de las actividades subvencionadas, pero lo hizo de manera excepcional y solo porque la fecha de emisión del documento de pago era anterior al de vencimiento del plazo del periodo subvencionable; fue su destinatario quien lo presentó al cobro más tarde o fuera del periodo subvencionable.

En aquel caso, y de manera excepcional, el Tribunal Supremo consideró que, tanto la Administración como la Sala que confirmó el criterio, llevaron una interpretación «rigorista» de la consecuencia de superación del límite temporal en la realización de los pagos. Sin embargo, puntualiza, tras casar la sentencia y estimar el recurso de la instancia, que lo hace solo «[e]n lo que respecta a las cantidades pagadas mediante cheques. Sin embargo, la situación es distinta respecto a las cantidades pagadas fuera del plazo de justificación mediante transferencias efectuadas con posterioridad al 31 de agosto de 2012, puesto que aquí nos encontramos frente a una actuación de la que la empresa subvencionada es plenamente responsable del retraso en el pago, lo que incumple de manera directa la obligada justificación en plazo de la actividad subvencionada, que requiere, como es obvio, que se haya realizado el pago de las actuaciones desarrolladas. [...]».

El criterio marcado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo y sobre todo en el concreto caso de las subvenciones financiadas con fondos FEDER, las deficiencias en la justificación detectadas hacen inviable la aplicación del principio de proporcionalidad que reclama la actora.

SÉPTIMO.-Lo dicho nos lleva a la completa desestimación del recurso de apelación, confirmando íntegramente la sentencia impugnada, imponiendo las costas de esta segunda a la parte apelante de conformidad con el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional.