Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 645/2022 de 12 de mayo del 2025

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso la resolución de la Presidencia de la Agencia Estatal de investigación de 29 de marzo de 2022, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la resolución de reintegro de 26 de septiembre de 2019, del Director de la AEI de la ayuda CTQ2011-24585-, por un importe total de 145.476,54 euros.

Como antecedentes de interés para resolver la cuestión litigiosa deben ser destacados los siguientes:

Mediante la Resolución de 20 de diciembre de 2010, de la Secretaría de Estado de Investigación, se aprueba la convocatoria para el año 2011 del procedimiento de concesión de ayudas para la realización de proyectos de investigación y acciones complementarias dentro del Programa Nacional de Proyectos de Investigación Fundamental, en el marco del VI Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2008-2011 (BOE de 21 de diciembre).

Al amparo de la citada normativa, por Resolución de la Secretaría de Estado de Investigación de 24 de noviembre de 2011, se concedió al interesado (Q2818014I) una ayuda para la realización del Proyecto de Investigación CTQ2011-24585, denominado "Estrategias bioanalíticas para la obtención de bioimágenes Dept y determinación de proteínas asociadas al fracaso renal por fármacos de pt. Evaluación de un nefroprotector",por importe de 105.270 €.

En fecha 21 de enero de 2021, se acordó el inicio del procedimiento de

reintegro del importe del remanente no justificado, notificado a la entidad interesada el 25 de enero de 2021, que presentó alegaciones al acuerdo de inicio el 10 y el 30 de mayo de 2021, que no fueron aceptadas.

El 16 de diciembre de 2021, el Director de la Agencia Estatal de Investigación dicta Resolución de reintegro de la ayuda concedida a la entidad recurrente. La cuantificación final de la ejecución de la ayuda se describe a continuación:

Defecto Justificación Subvención PGE 105.270,00€

Intereses Subvención 40.206,54€

Imp. Total a reintegrar Subvención PGE 145.476,54€

El 27 de diciembre de 2021, se notificó al interesado dicha resolución.

La entidad beneficiaria no ha procedido a reintegrar, encontrándose la carta de pago suspendida por recurso.

La Universidad interpuso recurso de reposición contra la resolución del reintegro de 16 de diciembre de 2021, para la ayuda CTQ2011-24585.

Alegaba la nulidad de la resolución de reintegro por vulneración del principio de legalidad y la incongruencia entre las causas de retirada contempladas en el acuerdo de inicio y en la resolución de reintegro, indefensión por la falta de motivación de la resolución de reintegro.

La resolución recurrida rechaza la vulneración del principio de legalidad, porque al haber realizado los pagos la Fundación General de la Universidad Complutense de Madrid (FGUCM) se rompe la vinculación entre los fondos entregados al beneficiario y su empleo en las actividades subvencionadas. Los pagos a los acreedores no se han realizado con cargo a la tesorería de la Universidad Complutense de Madrid, sino a una cuenta bancaria de la que es titular una entidad diferente a la propia entidad beneficiaria; por lo tanto, se produce, una ruptura en la trazabilidad de los fondos de la subvención que no permite acreditar que la actividad ha sido finalmente financiada con cargo a la subvención recibida, incumpliéndose así, la normativa reguladora de la ayuda antes citada.

Rechaza la incongruencia entre las causas de retirada contempladas en el acuerdo de inicio y en la resolución de reintegro porque hasta las alegaciones al acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro el beneficiario no aportó documentación justificativa de los gastos retirados y sus correspondientes justificantes de pago y por lo tanto, hasta ese momento no se tuvo constancia de que el pago efectivo de dichos gastos fue realizado por una entidad distinta al beneficiario, identificada como Fundación General de la Universidad Complutense de Madrid (FGUCM).

Una vez comprobada la documentación requerida para poder verificar la elegibilidad de dichos gastos, se aprecia que correspondía mantener la retirada de los gastos en aplicación de lo establecido en el artículo 13.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, según el cual "podrán obtener la condición de beneficiario o entidad colaboradora las personas o entidades que se encuentren en la situación que fundamenta la concesión de la subvención o en las que concurran las circunstancias previstas en las bases reguladoras y en la convocatoria".

La ORDEN PRE/621/2008, de 7 de marzo, por la que se regulan las bases, el régimen de ayudas y la gestión de la línea instrumental de actuación de proyectos de I + D + i, en el marco del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica, 2008-2011 no contempla la figura de la entidad colaboradora, salvo en supuestos relacionados con proyectos o actuaciones realizados por entidades situadas en Parques Científicos y Tecnológicos (artículo 7. d). El pago efectivo de los gastos retirados se ha efectuado por una entidad que no es entidad beneficiaria de la ayuda. Por tanto, la motivación de la retirada en el acto recurrido no es incongruente con la que apareció en el acuerdo de inicio de procedimiento, puesto que es consecuencia directa de la documentación aportada en las alegaciones al acuerdo de inicio.

Frente a la falta de motivación de la resolución de reintegro, destaca que la entidad recurrente conoció materialmente las causas que motivaron tanto el acuerdo de inicio como la resolución de reintegro de la ayuda porque en los escritos de alegaciones presentados el 10 de mayo de 2021 y el 30 de mayo de 2021 contra el acuerdo de inicio, se detalla de forma expresa su discrepancia con la retirada de los gastos.

Respecto al pago de los gastos por entidad distinta a la beneficiaria, la resolución recurrida destaca que la Resolución de concesión otorga la ayuda a la entidad beneficiaria Universidad Complutense de Madrid con CIF Q2818014I, y no a la Fundación General de la Universidad Complutense de Madrid (FGUCM) con CIF G79485082.

El art. 24.6. ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público establece que "a los efectos previstos en este artículo y en el artículo 4.1.n), los entes, organismos y entidades del sector público podrán ser considerados medios propios y servicios técnicos de aquellos poderes adjudicadores para los que realicen la parte esencial de su actividad cuando éstos ostenten sobre los mismos un control análogo al que pueden ejercer sobre sus propios servicios. (....)"pero la documentación aportada no acredita la condición de medio propio de la Fundación de la Universidad Complutense de Madrid con respecto de la Universidad en el momento de la realización de los pagos (dicha condición parece haberla adquirido con posterioridad con la aprobación de los estatutos de fecha 23 de febrero de 2017), no constando, tampoco la correspondiente resolución de encomienda de gestión.

Además, la recurrente a este respecto solo argumenta que la Fundación depende de la Universidad, que actúa bajo su mandato y que se han acordado entre ambas los protocolos de funcionamiento oportunos.

Comprobado el expediente, tal y como recoge la Resolución de reintegro, la totalidad de los pagos de los gastos retirados fueron realizados por dicha Fundación, entidad no beneficiaria de la ayuda.

Por otra parte, se deduce del artículo31.2 de la LGS, ("...se considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado ...") que el pago tiene que ser realizado directamente por el beneficiario, puesto que, en caso contrario, este Organismo no puede comprobar la correcta utilización de la subvención. Esto supone la necesaria vinculación entre los fondos entregados al beneficiario y su empleo en las actividades subvencionadas. Esta vinculación se quiebra en el caso que nos ocupa, puesto que el pago a los acreedores no se ha realizado con cargo a la UCM, sino con cargo a la cuenta corriente de la FGUCM. El hecho de que haya sido una entidad diferente la que abone los gastos evidencia que éstos han sido financiados con otros recursos, por lo que, a tenor de lo previsto en el artículo92.2del Reglamento General de Subvenciones se deduce incumplida la obligación de justificar la subvención.

Del art. 31.2 de la LGS, deduce la resolución recurrida que, el gasto elegible o subvencionable, salvo previsión específica distinta de las bases reguladoras de la subvención, es aquel que ha sido "efectivamente pagado" para la satisfacción de la obligación contraída en el desarrollo de la actividad subvencionada. La noción de pago nos reconduce, más allá del significado general de entrega o realización de la prestación debida para el cumplimiento de las obligaciones ( art. 1156 Código Civil ), al más concreto del pago como medio de cumplimiento de las deudas de dinero ( art. 1170 Código Civil ), puesto que, en efecto, es consustancial al instituto de la subvención la entrega de dinero al beneficiario ( art. 2 LGS ) para la satisfacción de las obligaciones contraídas en el cumplimiento de la actividad o ejecución de proyecto ( art. 14.1.a LGS ) que se persigue con la subvención (...)".

A mayor abundamiento, el recurrente no aporta documentación probatoria que justifique que los pagos realizados por la FGUCM proceden estrictamente de las posibles transferencias que le haya podido hacer la entidad beneficiaria para estos fines, limitándose a argumentar que la FGUCM depende de la UGM y que actúa bajo su mandato.

SEGUNDO.- En la demanda, la Universidad Complutense plantea como motivos impugnatorios la incorrecta tipificación de la causa de reintegro porque califica como causa del art. 37.1.c) de la Ley de Subvenciones que la Fundación General de la Universidad Complutense haya ejecutado el pago de determinadas facturas en relación a bienes y servicios adquiridos con el fin de alcanzar el objetivo de la subvención.

Rechaza la calificación de colaboradora de la Fundación y no se cuestiona que los documentos aportados no sean facturas conforme al art. 30 LGS de conformidad con el art. 92 del Real Decreto 887/2006 no supone incumplimiento de la obligación de justificación.

Denuncia por ello la falta de tipicidad en la LGS de la causa establecida como motivo de reintegro por el órgano fiscalizador que tampoco se contempla en las normas de desarrollo.

Razona que la Universidad ha cumplido los fines de la subvención pues el abono material de las facturas se ha ejecutado por una entidad dependiente de forma directa y exclusiva de la UCM. Expone que ello responde a fines de eficacia porque la FGUCM, por diversas razones, gestiona estos pagos más rápido que la propia UCM lo que favorece la finalidad investigadora y la implicación de todos los actores, terceros incluidos, en ella implicados (siendo habitual la crítica del investigador por verse envuelto en labores de gestión que no le competen). Todos esos pagos son controlados y se contabilizaban por la UCM. Doc. 7 de la demanda.

A su juicio, la causa de reintegro se encuadraría en el artículo 44 LGS ( y no en el artículo 37 LGS) porque la gestión del abono de las facturas por la Fundación General de la Universidad Complutense no puede constituir un supuesto de incumplimiento de la obligación de justificación o de justificación suficiente, pues tal información se ha entregado y fiscalizado y solo podría constituir una actuación sujeta a control financiero; pues la conducta atañe a: si la justificación consistente en el abono por esta entidad (FGUCM), bajo las órdenes e instrucciones de la UCM, es adecuada. Pero esta conducta, como la propia Ley señala es objeto de un control financiero, y su causa está prevista en el artículo 44.2 (apartados b) o c) LGS, y no en el 37 LGS, en tanto en cuanto no se trata de una falta de justificación o que ésta resulte incompleta.

De aquí deriva la falta manifiesta de competencia del órgano fiscalizador en relación con el artículo 44 LGS porque el control financiero debía ser ejercitado por la Intervención General de la Administración del Estado o, en su caso, por el Tribunal de Cuentas o Cámara de Cuentas, por aplicación directa del artículo 44.3 de la LGS.

El procedimiento seguido y que ha originado la causa de reintegro, se ha iniciado a instancias de la AEI y, por lo tanto, por un órgano manifiestamente incompetente, pues no concurre una de las causas de reintegro del artículo 37 LGS (contemplado en el Título II de la LGS), sino que, en su caso, sería una de las causas previstas en el artículo 44.2 LGS como hemos tenido oportunidad de explicar y, por lo tanto, no habiéndose iniciado el correspondiente procedimiento por órgano competente, constituye causa de nulidad de pleno derecho ex art. 47.1.b) LPACAP. 4.2.)

Denuncia por ello, la vulneración del procedimiento establecido en relación con la causa establecida en el artículo 44 LGS.

El procedimiento de control financiero tiene un ámbito y unas causas, específicamente recogidas en el artículo 44 LGS y en el Título III de la norma, distinto del procedimiento de reintegro (Título II).

Denuncia también el error del órgano fiscalizador al calificar a la FGUCM como "entidad colaboradora", de conformidad con los términos del artículo 12 de la LGS ya que pretende amparar el incumplimiento de la normativa en materia de subvenciones señalando que la FGUCM no podía realizar la ejecución de esos pagos, a propósito de gastos sobre los que no cuestiona sin embargo que resulten objeto de subvención, pretendiendo relacionar el artículo 37.1.c), un supuesto de incumplimiento de la obligación de justificación o de justificación suficiente, con la supuesta infracción del artículo 13 del mismo cuerpo legal , al señalar que la FGCUM no reúne los requisitos de "entidad colaboradora"de la Universidad.

Entiende que la alegada infracción del artículo 13 LGS nada tiene que ver con el supuesto que se sustancia porque en ningún momento se ha planteado que la Fundación General de la Universidad Complutense pudiera ser "beneficiaria o entidad colaboradora" de la Universidad Complutense. Ni siquiera encaja en el concepto legal que define tales entes por parte del artículo 12 LGS. Resulta indiscutido que el beneficiario de la subvención lo fue la Universidad Complutense.

Y en cuanto al concepto de "entidad colaboradora", conforme al artículo 12 de la LGS, recuerda que la FGUCM ha actuado como un servicio propio de la UCM tramitando pagos de facturas en relación a objetos y servicios subvencionables realizados por los respectivos investigadores de la UCM con el objetivo de cumplir el fin de la subvención y dar cuenta del mismo. La FGUCM ni es una entidad colaboradora, ni lo ha sido nunca, ni lo ha pretendido ser, porque entre sus funciones no ha estado la de "actuar en nombre y por cuenta del órgano concedente a todos los efectos relacionados con la subvención, para entregar y distribuir los fondos públicos".

Insiste en la discordancia entre las causas de reintegro establecidas en el Acuerdo de Inicio de Procedimiento de Reintegro y las consignadas en la Resolución de Reintegro.

Denuncia la vulneración de la doctrina resultante de la sentencia del Tribunal Supremo, de 4 de octubre de 2021, rec. 1652/2020, por pretender el órgano concedente fiscalizar el proceso de contratación hacia la FGUCM y La Agencia no resulta competente, en aplicación de la citada doctrina, para fiscalizar la aplicación del artículo 26.4 de la LCS 30/2007.

Denuncia la infracción de la doctrina de los «actos propios» y del principio de confianza legítima porque la conducta de la Fundación ha sido admitida por la AEI durante años por lo que la resolución recurrida es contraria a sus propios allanamientos ante la Audiencia Nacional.

Aporta una relación de todos los procedimientos fiscalizados por la propia Agencia, en los que las facturas fueron, abonadas por la FGUCM, según las indicaciones impartidas por la UCM, y en los que jamás, hubo el más mínimo reparo a dicha actuación. Se adjunta como Documento núm. 1 certificado de la Vicerrectora de la Investigación de la UCM en el que se deja constancia de todos los proyectos de subvención, en los que el pago de las facturas ha sido realizado por la Fundación General de la Universidad Complutense, sin que, nunca, la Agencia de Investigación Estatal u organismos predecesores, hayan reparado esta cuestión. El certificado es acompañado por 38 hojas de relación de proyectos.

Denuncia la infracción del principio de proporcionalidad porque no se ha incumplido el objeto de la subvención y se ha justificado convenientemente el empleo del dinero público por lo que no procede el reintegro.

Finalmente, explica la relación con la fundación porque la UCM en el ejercicio de su autonomía universitaria, tiene la capacidad de crear centros y estructuras (entre ellas fundaciones), como forma de desarrollar los fines que la Universidad tiene atribuidos. Nace así la Fundación General de la Universidad Complutense.

Explica que desde el año 1991, la UCM ha venido delegando en la FGUCM la gestión económica de los proyectos de investigación y contratos del denominado artículo 83 de la LOU 6/2001. Esta gestión ha abarcado los siguientes proyectos de investigación: - Los ejecutados con subvenciones de Organismos Públicos Españoles. - Los ejecutados con subvenciones de Organismos Públicos Internacionales y los derivados de contratos del artículo 83 LOU. Posteriormente, este modelo de gestión se extendió a todos los proyectos de investigación captados en convocatorias públicas: la razón de esta decisión se fundamenta en la mayor agilidad ofrecida por la FGUCM en la tramitación económica de los gastos. Esta fórmula alcanza a la gestión del 90% de los proyectos.

TERCERO.-El Abogado del Estado se opone al recurso e interesa su desestimación asumiendo los razonamientos de la resolución recurrida.

CUARTO.-Al abordar la cuestión litigiosa, debemos recordar que como hemos dicho entre otras en la SAN de 12 de febrero de 2025 y 15 de abril de 2015, recurso 311/2014, « el manejo de fondos públicos demanda una rigurosa justificación y acreditación de la aplicación y destino a tales fondos, que garantice el correcto cumplimiento de los fines que justificaron la subvención. Por ello, la falta de cumplimiento de los requisitos documentales determinados en la norma convocante, determina como consecuencia que no se tenga por justificado y aplicado en forma el gasto [...]».

Por eso, el beneficiario de la subvención ha de cumplir no sólo las condiciones de fondo que determinen el derecho a la subvención, sino también las condiciones formales referidas a la forma y el tiempo de acreditación, de manera que un incumplimiento meramente formal puede llevar consigo la exigencia del reintegro. Como indica el artículo 37 c) de la LGS, constituye causa de reintegro el «incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley , y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención[...].En el artículo 32 de la citada Ley se prevé que «el órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención [...]».

En el presente caso, no podemos acoger el argumento de la actora cuando denuncia la falta de tipicidad en la LGS y en las normas de desarrollo de la causa establecida como motivo de reintegro por el órgano fiscalizador.

Efectivamente, el art. 37.1.c) de la Ley General de subvenciones contempla como causa de reintegro:

c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención.

A su vez, el art. 30.2 dice que: 2. "La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas".

Por tanto, la rendición de la cuenta justificativa la debe presentar el beneficiario de la subvención que es la Universidad Complutense, no la Fundación General, que como la propia recurrente razona en el recurso tampoco tiene la condición de entidad colaboradora ni pretende serlo conforme a lo dispuesto en el art. 12 de la ley General de Subvenciones.

Por tanto, no se ha cumplido la obligación de justificación en los términos que exige la Ley de subvenciones pues las bases reguladoras de la subvención como es evidente no contemplan la distinción entre la Universidad y su Fundación.

A juicio de la Sala, no se cumple la obligación de justificación en los términos que exige el art. 32 de la LGS como obligación de la entidad beneficiario o colaboradora, cualidad que no reúne la Fundación General porque se rompe la vinculación entre los fondos entregados al beneficiario, la Universidad Complutense y su empleo en las actividades subvencionadas. Los pagos a los acreedores no se han realizado con cargo a la tesorería de la Universidad Complutense de Madrid, sino con cargo a una cuenta bancaria de la que es titular una entidad diferente a la propia entidad beneficiaria, pues esta, Universidad Complutense de Madrid se identifica con el CIF Q2818014I, mientras que la Fundación General de la Universidad Complutense de Madrid (FGUCM) presenta el CIF G79485082.

De hecho, la actora, en sus alegaciones reconoció que "determinados pagos correspondientes a los gastos de proyectos subvencionados por esa Agencia se han realizado desde una cuenta que no es titularidad de la UCM (beneficiaria de las subvenciones) Dichos pagos se realizan desde una cuenta bancaria que es de la Fundación General de la UCM, en su consideración de centro y estructura que, normativamente, tiene atribuidas funciones de apoyo a la gestión de la investigación de esta Universidad".

Por lo tanto, como dice la resolución recurrida se produce una ruptura en la trazabilidad de los fondos de la subvención que no permite acreditar que la actividad ha sido finalmente financiada con cargo a la subvención recibida, incumpliéndose así, la normativa reguladora de la ayuda.

Sostiene la Universidad recurrente que la Fundación ha actuado como un servicio propio de la UCM tramitando pagos de facturas en relación a objetos y servicios subvencionables realizados por los respectivos investigadores de la UCM con el objetivo de cumplir el fin de la subvención y dar cuenta del mismo pero, en realidad, esa configuración de medio propio de la Fundación de la Universidad Complutense de Madrid con respecto de la Universidad en el momento de la realización de los pagos se ampara en la mera indicación de que la Fundación depende la Universidad y que entre ellas se han establecido los correspondientes protocolos de funcionamiento pero en realidad, la consideración de medio propio de la Federación General con respecto a la UCM no se recoge en sus estatutos hasta el 23 de febrero de 2017, conforme al art. 24.6 de la ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, con posterioridad a la realización de los pagos por la Fundación.

Frente al argumento de la Universidad de que todos los pagos realizados por la Fundación son controlados y se contabilizaban por la UCM, la resolución recurrida afirma que "tanto el Informe de la Cámara de la Comunidad de Madrid de 2018 como el Informe de auditoría pública de cuentas anuales emitido por Grupo de Auditores Públicos, S.A.P. el 14 de octubre de 2020 respecto a las cuentas anuales de la UCM a 31 de diciembre de 2019, revelan la deficiente contabilización de las relaciones entre la Fundación y la Universidad.

El segundo de los informes "2.1 Dentro del epígrafe, "Otras cuentas a cobrar", del Balance de la Universidad, recoge pagos realizados pendientes de aplicación definitiva por importe de 12.438 miles de euros con la Fundación General de la Universidad.

Según las indicaciones de la Universidad, dichos pagos se derivan de los encargos para la gestión de proyectos de investigación por parte de la Fundación; no obstante, la Universidad no dispone de información detallada sobre la composición de los mismos, que permita a la Agencia Estatal de Investigación comprobar su veracidad.

En estas circunstancias, para la Agencia, no resulta posible determinar el efecto que las situaciones descritas pudieran tener sobre las cuentas anuales adjuntas del ejercicio 2019. En el ejercicio 2018 se incluyó en el informe una limitación al alcance por este mismo concepto". De acuerdo a este párrafo la Universidad Complutense no dispone de información detallada sobre los encargos realizados a la Fundación para la gestión de los proyectos de investigación, lo que impediría en último extremo, acreditar el destino final de la subvención."

Esta conclusión no recibe respuesta en la demanda.

Por lo tanto, es correcta la apreciación por la resolución recurrida de un supuesto de reintegro del art. 37.1.c) en relación con el art. 30.2 de la Ley General de Subvenciones lo que supone, paralelamente, excluir la aplicación del supuesto previsto en el art. 40.2 y la vulneración del procedimiento de control financiero previsto en el artículo 49 de la LGS.

QUINTO.-Tampoco entendemos vulnerada la doctrina establecida en la sentencia del Tribunal Supremo de 4 de octubre de 2021, rec. 1652/2020, que establece que "salvo previsión específica en la norma reguladora de la subvención, cuando se otorga una subvención para una determinada finalidad que requiera la celebración de un contrato administrativo para la ejecución de su objeto, no es admisible que, al examinar el cumplimiento de las condiciones de la subvención ya concedida, pueda imputarse como un incumplimiento de dichas condiciones de la subvención una irregularidad formal del previo contrato administrativo, por lo que no puede ampararse una orden de reintegro en dicha irregularidad; siempre y cuando se hubiera ejecutado el objeto para el que fue otorgada la subvención."

En el presente caso no se imputa a la Universidad recurrente una previa irregularidad de un contrato administrativo previo para configurar así una causa de reintegro. Por el contrario, lo que se imputa es el incumplimiento de la obligación de justificación porque debe hacerlo la entidad beneficiaria de la subvención conforme al art. 30 de la LGS o de la entidad colaboradora, circunstancia que la actora no ostenta y ese incumplimiento constituye una causa de reintegro en los términos que hemos razonado.

La resolución recurrida rechaza la aplicación al caso del art. 24.6. ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público porque en el momento de efectuar los pagos la Fundación General no acreditaba la condición de medio propio de la Universidad, pero no significa que la resolución de reintegro haya apreciado una irregularidad formal de un previo contrato administrativo para de ahí deducir el incumplimiento de las condiciones de la subvención.

Por lo tanto, no es de aplicación al presente caso el criterio de la sentencia citada.

SEXTO.-Respecto del principio de confianza legítima como todo sujeto de derecho, la Administración puede quedar obligada a observar hacia el futuro la conducta que ha seguido en actos anteriores, creando, modificando o extinguiendo una determinada relación jurídica. Es os actos pueden ser expresos, mediante los que la voluntad se manifiesta explícitamente, presuntos, cuando funciona la ficción del silencio en los casos previstos por el legislador, o tácitos, en los que la declaración de voluntad se encuentra implícita en la actuación administrativa de que se trate.

En materia tributaria, en la Sentencia de esta Sala, de 17 de abril de 2019, rec. 866/2016, abordamos un caso que traía causa de la aplicación retroactiva de un cambio de criterio administrativo y en el que el contribuyente había actuado adecuando su conducta a los criterios entonces vigentes y reconocidos por la Administración de forma reiterada, a través de varias resoluciones a consultas vinculantes de la Dirección General de Tributos, un informe de la AEAT e, incluso, las instrucciones recogidas en los manuales publicados por la propia Agencia. Y, sin embargo, tras un cambio de criterio administrativo producido mediante resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central, la Inspección giró liquidaciones al contribuyente aplicando el nuevo criterio.

Tras reseñar la jurisprudencia del Tribunal Supremo y la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el principio de confianza legítima, en relación con el principio de seguridad jurídica decíamos que, en aquel caso "lo que hizo el recurrente fue seguir a pies juntilla lo dicho por la Administración en el momento en que debía configurar sus autoliquidaciones. Fue fiel a los manuales y a las consultas, o siguiendo los términos en los que se ha pronunciado el Tribunal Supremo, lo hizo de conformidad con lo actos o signos externos de esa misma Administración lo suficientemente concluyentes como para entender que el tributo en cuestión debía ser exigido a tenor de la normativa vigente y de la línea hermenéutica explícitamente manifestada y comunicada."

Ahora bien, el cambio de criterio administrativo que, como dice la actora, crea en el administrado una legítima confianza en que la Autoridad Fiscal mantendrá el mismo criterio que el que ha empleado hasta entones se sujeta a una serie de requisitos y en éste sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2018, rec. 2800/2017, explica que:

"aunque es posible identificar determinados requisitos generales que acotan la naturaleza, la significación, el alcance y los efectos de tal principio, serán las características del asunto las que permitirán determinar si se ha producido, o no, la infracción de la confianza legítima, en el bien entendido que ésta no es más que una consecuencia de la buena fe que, necesariamente, debe presidir las relaciones entre las Administraciones Públicas y los ciudadanos.

El principio en estudio implica la exigencia de un deber de comportamiento de la Administración que consiste en la necesidad de observar en el futuro la conducta que sus actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de esos propios actos.

Pero para que pueda afirmarse que existe ese deber es menester que concurran determinados requisitos (destacados en la sentencia de 22 de junio de 2016, dictada en el recurso de casación núm. 2218/2015 , con abundante cita de pronunciamientos anteriores), concretamente los siguientes:

1. Que aunque la virtualidad del principio puede suponer la anulación de un acto de la Administración o el reconocimiento de la obligación de ésta de responder de la alteración constatada cuando ésta se produce sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias, el principio no puede amparar creencias subjetivas de los administrados que se crean cubiertos por ese manto de confianza si la misma no viene respaldada por la obligación de la Administración de responder a esa confianza con una conducta que le venga impuesta por normas o principios de derecho que le obliguen a conducirse del modo que espera el demandante.

2. Que no puede descansar la aplicación del principio en la mera expectativa de una invariabilidad de las circunstancias, pues ni este principio, ni el de seguridad jurídica garantizan que las situaciones de ventaja económica que comportan un enriquecimiento que se estima injusto deban mantenerse irreversibles.

3. Que la circunstancia de que no se haya activado la regularización de la situación tributaria en otros ejercicios anteriores no es causa obstativa per se para que, constatada por la Administración la práctica irregular llevada a cabo, se proceda a su regularización a partir de entonces, a lo que debe añadirse que no puede considerarse contraria a la doctrina de los actos propios ni a la buena fe la conducta de una de las partes sin valorar al mismo tiempo la de la otra parte.

4. Que es imprescindible que el comportamiento esperado de la Administración -valga la expresión- derive de actos o signos externos lo suficientemente concluyentes como para generar una razonable convicción en el ciudadano - más allá de aquellas insuficientes creencias subjetivas o expectativas no fundadas- de que existe una voluntad inequívoca de la Administración de ajustar su comportamiento a un determinado modo de proceder.

La circunstancia de que la Administración competente no haya regularizado la situación del contribuyente con anterioridad, o no haya iniciado en relación con los correspondientes hechos imponibles procedimiento alguno (de gestión, o de inspección) no determina ineluctablemente que exista un acto tácito de reconocimiento del derecho del sujeto pasivo del tributo, pues tal circunstancia -la ausencia de regularización- no constituye, si no va acompañada de otros actos concluyentes, un acto propio que provoque en el interesado la confianza en que su conducta es respaldada por el órgano competente de la Administración.

Estas afirmaciones, en definitiva, no son más que la aplicación al caso de nuestra jurisprudencia sobre el principio de confianza legítima pues, reiteramos, el mismo (i) no puede amparar creencias subjetivas de los administrados, (ii) ni descansar en meras expectativas de invariabilidad de circunstancias fácticas o jurídicas, ni, en fin, (iii) puede aplicarse con eficacia anulatoria sin actos o signos externos lo suficientemente concluyentes como para generar una razonable convicción en el ciudadano de que existe una voluntad inequívoca de la Administración en el sentido correspondiente."

La aplicación de esa doctrina al presente caso es también extensible al ámbito subvencional, e impide apreciar la vulneración de ese principio pues lo que la entidad recurrente expone es que mantenía una expectativa acerca del mantenimiento del criterio que había seguido la Agencia en comprobaciones anteriores e incluso coetáneas pero no refleja ningún signo externo en forma de consulta, instrucción etc, que reflejase la voluntad de la Administración y de la que se dedujese la obligación de seguir el criterio marcado por ésta pues no consta resolución alguna de aquella en la que manifestase una postura definitiva sobre la justificación de los gastos por parte de la Fundación a pesar de que la Universidad Complutense era la beneficiaria de la subvención.

Es cierto que, como dice la actora, existen numerosos procedimientos fiscalizados por la propia Agencia, en los que las facturas fueron, abonadas por la FGUCM, y en los que parece ser que no hubo reparo a dicha actuación, pero más allá de creer la universidad que estaba actuando correctamente no supone una vulneración de aquel principio en la medida que tal forma de proceder contradice la obligación de justificación por la beneficiaria conforme al art. 32 LGS.

SÉPTIMO.-Rechazamos también la vulneración del principio de proporcionalidad que, a juicio de la Universidad recurrente, se produce porque la presunta causa no ha alterado el cumplimiento del objeto de la subvención, ni ha causado daño alguno, ni ha dejado de justificarse convenientemente el empleo del dinero público y ello, porque al existir causa de reintegro y no presentar la cuenta justificativa la entidad beneficiaria de la subvención que es quien la ha recibido se impide comprobar que esta ha abonado los gastos correspondientes precisamente con el dinero recibido de la subvención.

Finalmente, dedica la actora un apartado de la demanda a explicar la relación de la Universidad con la Fundación General pues aquella en el ejercicio de su autonomía universitaria, tiene la capacidad de crear centros y estructuras (entre ellas fundaciones), como mecanismos y medios que le permitan el desarrollo de los fines que la Universidad tiene atribuidos. Así nace, explica, la Fundación General de la Universidad Complutense (entre otras muchas estructuras). Y por ello, desde el año 1991, la UCM ha venido delegando en la FGUCM la gestión económica de los proyectos de investigación y contratos del denominado artículo 83 de la LOU 6/2001.

Este precepto disponía que "1. Los grupos de investigación reconocidos por la Universidad, los Departamentos y los Institutos Universitarios de Investigación, y su profesorado a través de los mismos o de los órganos, centros, fundaciones o estructuras organizativas similares de la Universidad dedicados a la canalización de las iniciativas investigadoras del profesorado y a la transferencia de los resultados de la investigación, podrán celebrar contratos con personas, Universidades o entidades públicas y privadas para la realización de trabajos de carácter científico, técnico o artístico, así como para el desarrollo de enseñanzas de especialización o actividades específicas de formación.

2. Los Estatutos, en el marco de las normas básicas que dicte el Gobierno, establecerán los procedimientos de autorización de los trabajos y de celebración de los contratos previstos en el apartado anterior, así como los criterios para fijar el destino de los bienes y recursos que con ellos se obtengan."

A juicio de la Sala, el precepto tiene un objeto y alcance diferente y no ofrece cobertura a la actuación de la Fundación General a la hora de justificar el destino de los fondos recibidos por la Universidad Complutense como beneficiaria de la subvención y aunque esa cobertura puede encontrarse en los estatutos de la Universidad ello no tuvo lugar hasta la aprobación de los estatutos de fecha 23 de febrero de 2017 con posterioridad a la realización de los pagos por la Fundación.

La Sala no discute el modelo de gestión planteado por la Universidad y que justifica la creación de la FGUCM y que pueda favorecer la finalidad investigadora, pero ello tropieza con el art. 37.1 c) que, en relación con el art. 30 de la LGS impone que la obligación de rendir la cuenta justificativa corresponde a la entidad beneficiaria de la subvención y no a un tercero.

Procede, de conformidad con lo razonado, la desestimación del recurso y la confirmación de las resoluciones recurridas.

OCTAVO.-Da da la desestimación del recurso, procede imponer las costas a la parte recurrente, en aplicación de lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley jurisdiccional.

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación