Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 2557/2019 de 19 de febrero del 2025

PRIMERO.A través del presente proceso la entidad recurrente, UNIVERSIDAD POLITECNICA DE CATALUÑA (en adelante, UPC), impugna la resolución de 24 de septiembre de 2019 dictada por la Directora General de la Agencia Estatal de Investigación, por delegación de la Secretaria de Estado de Universidades, Investigación, Desarrollo e Innovación y Presidencia de la Agencia Estatal de Investigación, que confirmó en reposición la resolución dictada en fecha 9 de septiembre de 2015 por la Directora General de Innovación y Competitividad, por delegación de la Secretaria de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación, que resolvió el procedimiento de reintegro de la ayuda PET 2006-0787.

SEGUNDO.Con el fin de centrar adecuadamente el objeto del presente proceso se destacan los siguientes hechos que se deducen del expediente administrativo y de las alegaciones de las partes:

1. En el BOE número 309, de 27 de diciembre de 2005, se publicó la Resolución de la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación por la que se hizo pública la convocatoria de ayudas para la realización de proyectos de estímulo a los resultados de la investigación, en el marco del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2004-2007.

2. La Universidad Politécnica de Cataluña solicitó una ayuda en el marco de la mencionada convocatoria para la realización de proyectos de estímulo a los resultados de la investigación (PETRI 2006). Concretamente, solicitó la ayuda para el desarrollo del proyecto individual OPTIMIZACIÓN DE LOS SISTEMAS DE REFRIGERACIÓN EN EL PROCESO DE TREFILADO DE ALAMBRE DE ACERO EN BASE A SIMULACIONES NUMÉRICAS. MEJORA DEL DISEÑO ACTUAL Y CONCEPCIÓN DE NUEVOS DISEÑOS (acrónimo OPTA). Proyecto que obtuvo una subvención por importe de 148.193 euros con número de referencia del Ministerio de Educación y Ciencia PET2006-0787.

3. El 25 de febrero de 2011, el Subdirector General de Gestión Económica y Presupuestaria comunicó a la UPC que la Dirección General de Investigación y Gestión del Plan Nacional de I+D+I, como organismo intermedio, era la responsable de la puesta en marcha de los controles previstos en el artículo 13 de Reglamento (CE) 1828/2006, de la Comisión, de 8 de diciembre. La visita de control tuvo lugar entre los días 11 y 14 de abril y el día 14 de abril de 2011 ambas partes firmaron el acta de visita. Y en fecha 2 de diciembre de 2011 se emitió el informe provisional por la Subdirección General de Gestión Económica y Presupuestaria del Ministerio de Ciencia e Innovación, al que la UPC efectuó alegaciones en fecha 2 de enero de 2012. Finalmente, el día 2 de marzo de 2012 la Subdirección General de Gestión Económica y Presupuestaria del Ministerio de Ciencia e Innovación emitió el Informe de Verificación definitivo.

4. Posteriormente, la Dirección General de Investigación Científica y Técnica del Ministerio de Economía y Competitividad emitió un requerimiento de subsanación que se notificó a la UPC en fecha 27 de febrero de 2013.

5. La UPC presentó alegaciones al requerimiento de subsanación solicitando la nulidad del requerimiento al basarse en un informe de control que entendía estaba caducado. Subsidiariamente, alegó que había justificado los gastos de personal y de ejecución que tenían la condición de subvencionables y solicitó su validación.

6. El día 21 de abril de 2015 la Directora General de Innovación y Competitividad del Ministerio de Ciencia e Innovación, por delegación de la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación, acordó el inicio del procedimiento de reintegro de la ayuda con referencia PET2006-0787. Y el día 9 de septiembre de 2015 la Directora General de Innovación y Competitividad, por delegación de la Secretaría de Estado de Investigación Desarrollo e Innovación, dictó Resolución en el procedimiento de reintegro parcial de la ayuda PET2006-0787 con un defecto total de justificación por importe de 68.922,70 euros más intereses de demora. Resolución que se notificó a la UPC el 21 de octubre de 2015.

7. Frente a dicha resolución se interpuso recurso de reposición que se desestimó mediante resolución dictada el 24 de septiembre de 2019 por el Director de la Agencia Estatal de Investigación, por delegación de la Secretaría de Estado de Universidades, Investigación, Desarrollo e Innovación y Presidencia de la Agencia Estatal de Investigación.

TERCERO.En el escrito de demanda presentado por la parte actora se solicita la nulidad de las resoluciones impugnadas y que, en consecuencia, se validen los gastos de personal y los de ejecución, más el coste indirecto asociado. Y ello en virtud de los siguientes razonamientos jurídicos.

En primer lugar, sostiene que, la ejecución del proyecto alcanzo los resultados previstos y que para el desarrollo del proyecto de investigación y la consecución de sus objetivos fue estrictamente necesario:

(i) Contratar a técnicos de soporte a la investigación para realizar trabajos imprescindibles de simulación numérica; para la planificación, preparación y ejecución de ensayos experimentales, y también para el análisis de los resultados, las comparaciones de validación y la elaboración de informes y, entre ellos, contrató al Sr. Adriano, bajo la modalidad de contrato de trabajo temporal, para la realización de tareas específicas de simulación numérica y contrastación experimental de fenómenos de transferencia de calor.

(ii) Adquirir equipos para crear y actualizar la infraestructura experimental (celda de ensayo) y para ampliar la potencia del Clúster Informático y para ello fue estrictamente necesario la adquisición de la Unidad de almacenamiento de alto rendimiento.

En segundo lugar, señala que al tratarse de una subvención cofinanciada con Fondos FEDER se aplica la normativa de la Unión Europea y, supletoriamente, la normativa estatal. En este sentido expone que la resolución del procedimiento de reintegro de la subvención se originó con el "Informe de Verificación art. 13 Reglamento (CE) 1828/2006". Actuación de verificación que, según expone, se inició con el escrito que el Ministerio dirigió a la UPC con fecha de salida 25 de febrero de 2011 y que finalizó con la notificación del Informe de Verificación (Definitivo) el 7 de marzo de 2012.

En este sentido, señala que las actuaciones de verificación FEDER están reguladas en el artículo 13 del Reglamento (CE) 1828/2006 de la Comisión de 8 de diciembre de 2006 por el que se fijan las normas de desarrollo para el Reglamento (CE) nº 1083/2006 del Consejo, por el que se desarrollan las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión, y el Reglamento (CE) 1080/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional. Añade que en el artículo 13 se definen las actuaciones de la autoridad de gestión relativa a los sistemas de gestión y control e incluye los procedimientos de verificaciones. Concluye que todo ello implica estar ante un procedimiento de control previsto en un Reglamento de la Unión Europea. Sostiene que la actuación de verificación del artículo 13 del Reglamento (CE) 1828/2006, que llevó a cabo el mismo Ministerio de Ciencia e Innovación, se inició el 25 de febrero de 2011 y culminó con el informe definitivo de 2 de marzo de 2012 y que esa actuación supone un procedimiento de control y, por lo tanto, el régimen jurídico aplicable a esta actuación es el de un procedimiento, no el de un mero trámite de comprobación del artículo 32 de la Ley General de Subvenciones.

Añade que la determinación de la naturaleza jurídica de este procedimiento de control es significativa en cuanto a su plazo de duración, que afecta a la caducidad. Y aplica el artículo 21.3 de la LPA indicando que la duración máxima de este procedimiento es de tres meses. Plazo que, según afirma, se superó porque el procedimiento de verificación se inició el 25 de febrero de 2011 y finalizó el 2 de marzo de 2012, fecha de emisión del Informe de Verificación Definitivo por lo que este se dicta cuando el procedimiento ya había caducado. Y, por aplicación del artículo 44.2 de la Ley 30/92, los efectos de la superación del periodo de 3 meses sin finalizar la actuación son la caducidad y archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92 de la misma Ley que en su apartado tercero establece que "La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción".

Por lo tanto, cuando la Subdirección General de Gestión Económica de Ayudas a la Investigación del Ministerio de Economía y Competitividad notificó a la UPC el informe final de verificación ya se había producido la preclusión del plazo de duración de este procedimiento y, por lo tanto, había caducado. Es decir, procedía declarar la caducidad de este procedimiento de control, son su correspondiente archivo y sin que, además, ello interrumpa el plazo de prescripción.

Sin embargo, según expone la recurrente, a pesar de que el procedimiento de control había caducado, se notificó a la UPC en febrero de 2013 un requerimiento de subsanación y, posteriormente, en fecha 21 de abril de 2015 se acordó el inicio del procedimiento de reintegro que finalizo en fecha 21 de octubre de 2015 notificándose a la UPC una resolución de procedimiento de reintegro que se dictó en estrecha vinculación con el "Informe de Verificación: Definitivo".

Asimismo, de forma subsidiaria, considera que son subvencionables algunos gastos que se han excluidos por la Administración. Entre ellos incluye la compra de la Unidad de almacenamiento de alto rendimiento para el CTTC ya que, para la realización del proyecto, conjuntamente con el prototipo experimental, era esencial disponer de una potencia de cálculo apropiada. Para ello fue estrictamente necesario ampliar el Clúster Informático. Y considera que todos los equipos que la UPC adquirió para la infraestructura experimental y para la ampliación del clúster forman parte de los activos fijos de la UPC y están inventariados como accesorios de una unidad principal. Equipos que se recibieron en fecha 16 de marzo de 2009 tal como se recoge en el acta de recepción, aunque por error se emitió la factura con fecha 6 de marzo de 2009; irregularidad que, según dice, no invalida el procedimiento de contratación que desarrolló la UPC conforme a la normativa y principios que rigen la contratación pública.

Finalmente, considera que debe considerarse también como subvencionable el gasto de personal correspondiente a Adriano que fue contratado por la UPC para la realización de la siguiente obra y servicio: "Dar soporte técnico a la investigación en proyectos de investigación en el ámbito de la transferencia de calor, masa, dinámica de fluidos, optimización y diseño de sistemas y equipos térmicos, dentro de la línea de investigación: Simulación numérica y contrastación experimental de fenómenos de transferencia de calor y masa, teniendo esta autonomía y sustantividad propia dentro de la empresa." Refiere así que el objeto del contrato estaba vinculado y coincidía con las tareas de simulación y experimentación planificadas para el proyecto subvencionado y que también coincidía con las tareas que la UPC detalló en el cuestionario de solicitud que justificaba la necesidad de la contratación de personal.

CUARTO.Por el contrario, el Abogado del Estado interesa la desestimación del recurso contencioso-administrativo oponiéndose a todos los razonamientos efectuados por la recurrente.

Asimismo, refiere la falta de competencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional para conocer del presente recurso contencioso-administrativo.

QUINTO.Iniciamos el examen analizando la alegación efectuada por el Abogado del Estado quien refiere la falta de competencia de esta Sala para conocer del presente recurso contencioso-administrativo.

Sobre esta cuestión, esta Sección ya se ha pronunciado en numerosas ocasiones en sentido desestimatorio a la pretensión del Abogado del Estado.

Debemos tener en cuenta que las resoluciones ahora impugnadas se han dictado por la Presidenta de la Agencia Estatal de Investigación, sobre reintegro de ayudas.

La Agencia Estatal de Investigación es una entidad de Derecho público de las reguladas en la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos, dotada de personalidad jurídica pública, patrimonio y tesorería propios y con autonomía funcional y de gestión, de conformidad con el artículo 1 de sus Estatutos aprobados por el Real Decreto 1067/2015, de 27 de noviembre, por el que se crea la Agencia Estatal de Investigación y se aprueba su Estatuto. Y según su artículo 39.3 "los actos y resoluciones dictados por el presidente, el Consejo Rector y el director de la Agencia ponen fin a la vía administrativa, siendo susceptibles de impugnación en vía contencioso-administrativa, sin perjuicio del recurso potestativo de reposición".

Y, en consecuencia, entendemos que la competencia para su revisión corresponde a esta Sala de conformidad con el art. 11.1.a) de la Ley jurisdiccional toda vez que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 8.1 del Real Decreto 1067/2015, de 27 de noviembre, por el que se crea la Agencia Estatal de Investigación, el Presidente de la Agencia es el titular de la Secretaria de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación.

SEXTO.Centrado el objeto de debate iniciamos el análisis por la cuestión principal planteada por el recurrente y es que las resoluciones impugnadas que acuerdan el reintegro parcial de la ayuda recibida para el proyecto PET 2006-0787 son nulas porque, según refiere, proceden de un previo procedimiento de control que finalizo con la emisión del informe de verificación definitivo que se dictó incumpliendo el plazo de tres meses y, por tanto, ese procedimiento de control esta caducado y debió procederse a su archivo.

En relación con esta misma cuestión esta sección ya se ha pronunciado en sentido desfavorable a las pretensiones de la recurrente y, por razones de seguridad jurídica y de unidad de doctrina, nos remitimos a los razonamientos jurídicos que se han recogido en la sentencia dictada en fecha 20 de diciembre de 2024 en el PO nº 2562/2019 lo cual nos lleva a rechazar la alegación de que el procedimiento de reintegro tiene su origen en el procedimiento de control que entiende caducado. Concretamente, en dicha sentencia dijimos que:

"En primer lugar, sostiene la caducidad el procedimiento que reclama la UPC puesto las consecuencias que implicaría si concurriera, haría irrelevante el examen del resto de los aludidos.

Tengamos presente que en presente recurso, como ya precisara la STS de 12 de octubre de 2014, recurso 2089/2011 , el régimen jurídico aplicable al supuesto de autos es el de las subvenciones otorgadas con cargo a fondos de la Unión Europea.

Conforme al artículo 6 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones , las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea se regirán por las normas comunitarias aplicables en cada caso y por las normas nacionales de desarrollo o transposición de aquéllas. Regla que se extiende a los procedimientos de concesión y de control de las estas subvenciones, de modo que también en terreno procedimental se dispone el carácter supletorio del derecho local cuando estamos frente a ayudas financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea.

Conforme a esta doctrina del Tribunal Supremo cuando, como ocurre en este caso, la ayuda esté financiada o cofinanciada con fondos FEDER, son de aplicación preferente las normas comunitarias y de manera supletoria, en lo que no se opongan, la legislación doméstica o lo que es lo mismo la Ley 38/2003, de subvenciones.

Bajo la premisa de este marco normativo, en primer lugar, en el artículo 60 b) del Reglamento 1083/2006 del Consejo de 11 de julio de 2006, se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) 1260)1999, y se recogen las funciones de la Autoridad en la Gestión del Fondo Europeo de Desarrollo Regional. La Autoridad de Gestión es la encargada de comprobar que se han llevado a cabo las actividades objeto de cofinanciación FEDER y que se ha efectuado el gasto declarado por los beneficiarios, una vez se han certificado gastos por parte del Organismo Intermedio. A este último se refiere el artículo 1 del Reglamento, y se define como todo organismo o servicio de carácter público o privado que actúe bajo la responsabilidad de una autoridad de gestión o de certificación o que desempeñe competencias en nombre de tal autoridad en relación con los beneficiados que ejecuten las operaciones.

En España, la Autoridad de Gestión es la Dirección General de Fondos Comunitarios del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y el Organismo Intermedio recae sobre la Dirección General de Investigación Científica y Técnica.

En el apartado 16.1 del Reglamento (CE) 1080/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006 , relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1783/1999 , se establece que los Estados miembros velarán por que la validación del gasto por los responsables del control pueda efectuarse en un plazo de tres meses.

El artículo 17 del Reglamento (CE) 1080/2006 regula este procedimiento de control y verificación «[S]in perjuicio de la responsabilidad que incumbe a los Estados miembros en lo que respecte a la detección y corrección de las irregularidades, así como a la recuperación de los importes indebidamente abonados, la autoridad de certificación velará por que se recupere todo importe percibido por el beneficiario principal a raíz de alguna irregularidad [...]». Debemos tener presente, que es el Estado español y no los particulares quien que responde ante la Comisión de los posibles desvíos o incumplimientos de los beneficiados por las ayudas. En estos términos lo que en el ámbito comunitario se denomina procedimiento de recuperación, encaja en nuestro derecho doméstico con el procedimiento de reintegro previsto y regulado por la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

En todo el procedimiento, una vez la Autoridad de Auditoría termina sus controles, la Autoridad de Certificación, designada por el Estado miembro es la que se encarga de elaborar y remitir a la Comisión las certificaciones de las declaraciones de gastos y solicitudes de pago. En última instancia y constatados los incumplimientos, corresponde a los Estados iniciar los procedimientos de reintegro que sus respectivos ordenamientos jurídicos hayan previsto frente a los beneficiarios de las ayudas.

Como apunta la resolución impugnada el artículo 42.4 de la Ley General de Subvenciones fija un plazo máximo para resolver y notificaría (sic) resolución del procedimiento de reintegro de 12 meses a contar de la fecha del momento en que se acuerda su inicio. En el presente caso se inició el 26 de febrero de 2015 y concluyó con la notificación de la resolución de reintegro el 8 de octubre de 2015. No cabe incluir dentro de procedimiento de reintegro, como pretende la actora los trámites de control y verificación de los Reglamentos comunitarios, y concretamente los informes de verificación del artículo 13 elaborados por el Organismo Intermedio, que no da inicio al procedimiento de recuperación o de reintegro. Constituyen etapas de control previo respecto de las ayudas concedidas".

SÉPTIMO.Respecto de la pretensión subsidiaria, la universidad recurrente discrepa con la Administración en cuanto que no ha considerado gastos subvencionables los gastos relativos al contrato de D. Adriano.

La Administración entendió que no eran subvencionables porque el objeto del contrato del Sr. Adriano no coincida con el del proyecto subvencionado. Concretamente, en el contrato del Sr. Adriano se indicaba que daba soporte a proyectos de investigación en el ámbito de la transferencia de calor, masa, dinámica de fluidos, optimización, diseño de sistemas y equipos térmicos. Y, según la Administración, eran tareas genéricas que permiten la ejecución del trabajo en un departamento concreto, sin necesidad de estar adscrito realmente al proyecto objeto de subvención. Además, la Administración ha tenido en cuenta que no se mencionaba la incorporación de dicha persona al equipo de trabajo en los informes de seguimiento anuales, obligación recogida en las Instrucciones de Justificación, convocatoria 2006, en el apartado de PERSONAL al indicarse que: "Con los correspondientes informes de seguimiento se adjuntará la documentación acreditativa de las contrataciones efectuadas con cargo al concepto de personal".

Por el contrario, la universidad recurrente indica que el objeto del contrato del Sr. Adriano si estaba vinculado y coincidía con las tareas de simulación y experimentación planificadas para el proyecto. Y añade que se le contrató con la categoría de personal técnico de apoyo a la investigación.

Esta Sección rechaza la pretensión de la universidad recurrente. Y ello porque el objeto del contrato del Sr. Adriano no permite constatar la vinculación concreta del trabajador con el proyecto subvencionado puesto que no es suficiente con la realización de trabajos que aparentemente puedan tener relación con el proyecto subvencionado, sino que claramente debe constar en el contrato que la contratación como personal técnico de apoyo es en relación con la investigación del proyecto subvencionado PET 2006-0787.

OCTAVO.Asimismo, la universidad recurrente considera que es un gasto subvencionable la compra de la Unidad de almacenamiento de alto rendimiento y que ha existido un error en la fecha recogida en la factura de compra al indicarse la fecha de 6 de marzo de 2009 cuando el acta de recepción del citado suministro tiene fecha de 13 de marzo de 2009 que seria, por tanto, posterior a la fecha de la resolución de adjudicación definitiva que tuvo lugar el 12 de marzo de 2009.

Esta Sala confirma el criterio de la Administración por cuanto que es conforme con el ordenamiento jurídico excluir un gasto que ha tenido lugar con anterioridad a la aprobación de la subvención y en este caso resulta que el gasto correspondiente a la citada compra tal como se refleja en la factura de compra es de fecha anterior a la fecha de la resolución de la adjudicación definitiva de la subvención. Sin que, por otra parte, la recurrente haya aportado razones, más allá de sus meras alegaciones, que hubieran permitido que efectivamente hubo un error en la determinación de la fecha de la factura de compra.

NOVENO.Procede, de conformidad con lo razonado la desestimación del recurso contencioso-administrativo por lo que se imponen a la recurrente las costas procesales causadas en esta instancia a la vista de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley jurisdiccional para estos supuestos.

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación