Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 1560/2021 de 20 de diciembre del 2024

PRIMERO.-Es objeto de impugnación en el presente procedimiento la resolución la dictada por el Director de la Agencia Estatal de Investigación por delegación del Ministro de Ciencia e Innovación, por la que se impone a la entidad CORSÁN-CORVIAM CONSTRUCCIÓN S.A. una sanción de 784.377,44 € por la comisión de una infracción muy grave, tipificada en el artículo 58.c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre

SEGUNDO.-Con el fin de centrar adecuadamente el objeto del presente proceso se destacan los siguientes hechos que se deducen del expediente administrativo y de las alegaciones de las partes:

1. Por Orden CIN/1559/2009, de 29 de mayo, modificada por Orden CIN/1149/2010, de 28 de abril y Orden CIN/952/2011, de 8 de abril, se establecieron las bases reguladoras para la concesión de ayudas públicas a la ciencia y tecnología en la línea instrumental de articulación e internacionalización del sistema, enmarcada en el Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2008-2011.

2-A través de la Orden CIN/699/2011, de 23 de marzo, se aprobó la convocatoria del año 2011, para la concesión de las ayudas correspondientes al subprograma INNPACTO, dentro de la línea instrumental de articulación e internacionalización del sistema, enmarcada en el Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2008-2011 (B.O.E de 31 de marzo).

3-Mediante Resolución de 20 de diciembre de 2011 de la Directora General de Transferencia de Tecnología y Desarrollo Empresarial, por delegación de la Ministra de Ciencia e Innovación, se concedió a la entidad solicitante/representante CORSÁN-CORVIAM CONSTRUCCION S.A. una ayuda, para la realización del proyecto IPT 2011-1197-370000 (NUEVOS SISTEMAS DE PREVENCIÓN COLECTIVA INTELIGENTE EN ENTORNOS DINÁMICOS DE INFRAESTRUCTURAS LINEALES) que con cargo a la aplicación presupuestaria: Subvención: 21.07.467C.775 Préstamo:21.07.467C.83115

Se trata de proyecto en cooperación, actuando la empresa CORSAN CORVIAM CONSTRUCCIÓN S.A. como solicitante de la ayuda, representante y coordinadora, siendo el resto de participantes otras 6 entidades: INSYTE, S.A., UNIVERSIDAD POLITECNICA DE MADRID, FUNDACIÓN, GEOTECNIA Y CIMIENTOS S.A., FCC CONSTRUCCIÓN S.A., ASOCIACIÓN PARA LA INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO INDUSTRIAL DE RECURSOS NATURALES (AITEMIN ).

4- La justificación final se presentó el día 29 de mayo de 2014. En la anualidad 2011 fueron exigidos reintegros por importes de 363,58 euros de subvención a AITEMIN y 28,36 euros de préstamo a CORSAN CORVIAM CONSTRUCCIÓN S.A. de modo que la subvención quedó reducida a 101.825,14 euros y el préstamo a 327.978,47 euros.

En la anualidad 2012 fueron exigidos reintegros por importes de 4.058,47 euros de subvención a la UNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE MADRID y 37.582,00 euros de préstamo a INSYTE S.A; de modo que la subvención quedó reducida a 233.532,73 euros y el préstamo a 743.113.31euros.

En la anualidad 2013 se exigió reintegro por 651,72 euros de subvención a la entidad AITEMIN y se realizó un reintegro voluntario por parte de la UNIVERSIDAD POLITECNICA DE MADRID por importe de 9.147,56 euros de subvención de modo que la subvención quedó reducida a 146.024,15 euros; y en Relación con el préstamo, se exigió el reintegro de 1.520,69 euros a AITEMIN, 30.094,14 euros a CORSAN CORVIAM CONSTRUCION S.A., y 35.197,38 euros a INSYTE S.A. mientras que FOMENTO DE CONSTRUCCIONES Y CONTRATAS, S.A realizó un reintegro voluntario por importe de 349,57 euros de modo que el préstamo quedó reducido a 948.543,69 euros.

5-Con fecha 12 de julio de 2017 se dictó auto de declaración de concurso voluntario al grupo ISOLUX CORSAN al que pertenece la entidad coordinadora CORSAN CORVIAM CONSTRUCION S.A. ante el Juzgado de lo Mercantil nº 1 de Madrid (auto nº 700/2017).

6-Con fecha 17 de enero de 2018 la División de Auditoria Operativa y Control Financiero de Subvenciones Nacionales, dependiente de la Oficina Nacional de Auditoría de la Intervención General de la Administración del Estado inició un control sobre la ayuda IPT 2011-1197-370000, notificándolo a CORSAN CORVIAM CONSTRUCION S.A. A través de dicha notificación el órgano de control solicitó asimismo determinada documentación.

Ante la falta de respuesta, mediante oficio de fecha 13 de febrero de 2018, la División de Auditoría reiteró la petición. En respuesta a este último oficio la entidad coordinadora remitió al órgano de control únicamente documentación genérica de la Sociedad sin remitir tampoco documentación alguna perteneciente al resto de las entidades participantes en el proyecto, de tal modo que el resto de las comunicaciones con las diferentes entidades se realizaron de manera individualizada con cada una de ellas.

Con fechas 6 de marzo y 11 de abril de 2018 el órgano de control solicitó la misma documentación a su administrador concursal DATA CONCURSAL S.L.P.

De toda la documentación requerida, sólo fueron aportados los siguientes documentos: las escrituras de constitución y cambio de denominación, poderes, cuentas anuales y modelos 390 correspondientes a los ejercicios 2011, 2012 y 2013.

Con fecha 24 de julio de 2019 División de Auditoría puso de manifiesto tanto a la entidad como al administrador concursal la imposibilidad de verificar, entre otros, los siguientes extremos:

- La efectiva realización de los gastos y pagos imputados a la ayuda y su correcta justificación.

- La contabilización de los gastos y pagos en los estados contables.

- La duplicidad de gastos y la posible existencia de un exceso de horas imputadas, en esta y otras ayudas.

- La posible existencia de sobrefinanciación de la actividad subvencionada.

De acuerdo con lo previsto en el artículo 49.7 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, la Oficina Nacional de Auditoría, con fecha 20 de noviembre de 2018, a petición de la División de Control, acordó la ampliación del plazo para la realización del control por 12 meses, según lo previsto en el artículo 23 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo común de las Administraciones Públicas. Dicho acuerdo se notificó al interesado el día 20 de noviembre de 2018.

7- Con fecha 13 de enero de 2020 la división de Auditoria Operativa y Control Financiero de Subvenciones Nacionales emitió el informe de control.

8- En base a lo anterior, por Resolución de 7 de septiembre de 2020 del Director de la Agencia Estatal de Investigación, por delegación del Ministro de Ciencia e Innovación, se acordó el inicio del procedimiento sancionador.

9-Con fecha 22 de octubre de 2020 el instructor notificó la propuesta de resolución del procedimiento sancionador a CORSÁN-CORVIAM CONSTRUCCIÓN S.A. y DATA CONCURSAL S.L.P. a través de la Carpeta Ciudadana.

La entidad DATA CONCURSAL S.L.P. accedió a la notificación con fecha de 22 de octubre de 2020.

La entidad CORSÁN-CORVIAM CONSTRUCCIÓN S.A., transcurrido el plazo establecido en el artículo 43.2, en relación con el 41.5, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, sin acceder a la notificación, debe entenderse notificada la resolución con fecha 4 de noviembre de 2020. Finalizado el plazo para formular alegaciones a la propuesta de resolución del procedimiento sancionador, las entidades interesadas no han formulado alegaciones

10- Con fecha 13 de noviembre de 2020 se dicta la resolución impugnada en el presente procedimiento por la que se impone a CORSÁN-CORVIAM CONSTRUCCIÓN S.A. una sanción de 784.377,44 €, con el siguiente desglose:

Cantidad no justificada: 356.535,20 €

Doble de la cantidad anterior: 356.535,20 X 2 = 713.070,40 (A)

Incremento de 10 puntos: 713.070,40 X 10% = 71.307,04 (B)

TOTAL, SANCIÓN: A + B = 784.377,44 €.

En sus fundamentos de derecho se recoge los siguiente:

"El presente procedimiento trae su causa en el contenido del informe de control financiero de subvenciones de 13 de enero de 2020, de referencia 2016/765, realizado por la División de Auditoria Operativa y Control Financiero de Subvenciones Nacionales, dependiente de la Oficina Nacional de Auditoría de la Intervención General de la Administración del Estado, en relación con la ayuda IPT-2011-1197-370000, todo ello en virtud de lo establecido en los artículos 67.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , 102.2 y 103.1 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y 61.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

En el citado informe consta la entidad CORSAN CORVIAM CONSTRUCION S.A. como posible responsable de la infracción muy grave tipificada en el artículo 58.c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , como "la resistencia, excusa, obstrucción o negativa a las actuaciones de control previstas, respectivamente, en el párrafo c) del apartado 1 del artículo 14 y en el párrafo d) del apartado 1 del artículo 15 de esta ley , cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, o el cumplimiento de la finalidad y de la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales".

Como se ha detallado en el apartado sexto de los antecedentes de hecho, el órgano de control tras haber realizado cuatro intentos de requerimiento de información (dos a la propia entidad y dos al administrador concursal), solo recibió las escrituras de constitución y cambio de denominación, poderes, cuentas anuales y modelos 390 correspondientes a los ejercicios 2011, 2012 y 2013, lo que derivó en la imposibilidad de verificar, entre otros, los siguientes extremos:

- La efectiva realización de los gastos y pagos imputados a la ayuda y su correcta justificación.

- La contabilización de los gastos y pagos en los estados contables.

- La duplicidad de gastos y la posible existencia de un exceso de horas imputadas, en esta y otras ayudas.

- La posible existencia de sobrefinanciación de la actividad subvencionada.

Los hechos son constitutivos de infracción administrativa muy grave, tipificada en el artículo 58.c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , y se entienden producidos por parte de CORSAN CORVIAM CONSTRUCION S.A. de manera continuada desde el 17 de enero de 2018 hasta el día 13 de enero de 2020, fecha de la emisión del informe de auditoría.

Tal y como establece el artículo 46 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , los beneficiarios, las entidades colaboradoras y los terceros relacionados con el objeto de la subvención o su justificación estarán obligados a prestar colaboración y facilitar cuanta documentación sea requerida en el ejercicio de las funciones de control que corresponden, dentro del ámbito de la Administración concedente, a la Intervención General de la Administración del Estado, de las comunidades autónomas o de las corporaciones locales, así como a los órganos que, de acuerdo con la normativa comunitaria, tengan atribuidas funciones de control financiero, a cuyo fin tendrán las siguientes facultades:

a) El libre acceso a la documentación objeto de comprobación, incluidos los programas y archivos en soportes informáticos.

b) El libre acceso a los locales de negocio y demás establecimientos o lugares en que se desarrolle la actividad subvencionada o se permita verificar la realidad y regularidad de las operaciones financiadas con cargo a la subvención.

c) La obtención de copia o la retención de las facturas, documentos equivalentes o sustitutivos y de cualquier otro documento relativo a las operaciones en las que se deduzcan indicios de la incorrecta obtención, disfrute o destino de la subvención.

d) El libre acceso a información de las cuentas bancarias en las entidades financieras donde se pueda haber efectuado el cobro de las subvenciones o con cargo a las cuales se puedan haber realizado las disposiciones de los fondos.

2. La negativa al cumplimiento de esta obligación se considerará resistencia, excusa, obstrucción o negativa a los efectos previstos en el artículo 37 de esta ley, sin perjuicio de las sanciones que, en su caso, pudieran corresponder".

Asimismo, artículo 14.1.c) establece como obligación de los beneficiarios "el someterse a las actuaciones de comprobación, a efectuar por el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, así como cualesquiera otras de comprobación y control financiero que puedan realizar los órganos de control competentes, tanto nacionales como comunitarios, aportando cuanta información le sea requerida en el ejercicio de las actuaciones anteriores".

Por tanto, según lo dispuesto en el artículo 63 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre la sanción ha de consistir una multa pecuniaria del doble al triple de la cantidad indebidamente obtenida, aplicada o no justificada, que en el presente caso asciende a 356.535,20 € (45.508 € correspondientes a la anualidad 2011.

Teniendo en cuenta que la conducta infractora consiste en la resistencia, negativa u obstrucción a las actuaciones de control recogidas en el párrafo c) del apartado 1 del artículo 14 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre y habiéndose calificado como muy grave, el porcentaje de la sanción mínima se incrementará en 10 puntos"

TERCERO.-Di sconforme con la resolución recurrida, la representación procesal de CORSAN- CORVIAM CONSTRUCCION opine frente a la misma los siguientes motivos de impugnación:

1- Falta de eficacia de la resolución sancionadora por falta de notificación.

2- Caducidad del procedimiento por falta de notificación de la resolución sancionadora en plazo.

3- Nulidad por falta de competencia del órgano sancionador.

4- Infracción del derecho de defensa, así como la presunción de inocencia, puesto que se requirió a la recurrente una "determinada" documentación, pero no se concreta en el expediente administrativo de qué documentación se trata; ni se comunica en ningún momento qué documentación ha dejado de presentar.

5- La sanción propuesta es contraria al principio de tipicidad.

CUARTO. -El Abogado del Estado opone con carácter previo la inadmisibilidad del presente recurso por extemporaneidad. Argumenta que el recurso fue interpuesto el 31 de marzo de 2021 y que la resolución recurrida fue notificada a la recurrente el 28 de noviembre de 2020 y que, por tanto, había vencido el plazo para interponerlo.

Rechaza que la resolución no fuera notificada a la interesada porque como consta en el expediente administrativo (documento 9) la resolución estuvo a disposición del recurrente hasta el 28 de noviembre de 2020 en el portal de acceso sin que éste accediera a la misma, por lo que se entiende realizada el 28 de noviembre de 2020.

Por lo demás, se opone al recurso e interesa su desestimación por los propios fundamentos de la resolución recurrida.

QUINTO. -Expuestos, en apretada síntesis, los términos del debate, examinaremos si el recurso es inadmisible por extemporaneidad.

Recordemos que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley 39/2015:

1. Las notificaciones por medios electrónicos se practicarán mediante comparecencia en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante, a través de la dirección electrónica habilitada única o mediante ambos sistemas, según disponga cada Administración u Organismo.

A los efectos previstos en este artículo, se entiende por comparecencia en la sede electrónica, el acceso por el interesado o su representante debidamente identificado al contenido de la notificación.

2. Las notificaciones por medios electrónicos se entenderán practicadas en el momento en que se produzca el acceso a su contenido.

Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio, o haya sido expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido.

3. Se entenderá cumplida la obligación a la que se refiere el artículo 40.4 con la puesta a disposición de la notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante o en la dirección electrónica habilitada única.

4. Los interesados podrán acceder a las notificaciones desde el Punto de Acceso General electrónico de la Administración, que funcionará como un portal de acceso.

En definitiva, el modo de practicar las notificaciones a través de este sistema consiste en la puesta a disposición de la notificación en la sede electrónica de la Administración Tributaria o en la dirección electrónica habilitada, lo que no exige inexorablemente remitir mensajes a otras direcciones de correo electrónico que eventualmente haya podido designar el sujeto pasivo.

El art. 41.6 de la última ley citada dispone que "las Administraciones Públicas enviarán un aviso al dispositivo electrónico y/o a la dirección de correo electrónico del interesado que éste haya comunicado, informándole de la puesta a disposición de una notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo correspondiente o en la dirección electrónica habilitada única", pero especifica: "La falta de práctica de este aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida".

Dicho lo anterior, consta en el expediente administrativo el siguiente documento:

Pues bien, el citado documento no acredita la puesta a disposición de la recurrente de la resolución sancionadora.

Así las cosas, debemos convenir con la parte recurrente en que no ha quedado acreditada la notificación de la resolución sancionador y, por tanto, la notificación ha de entenderse realizada en el momento en el que la actora tuvo conocimiento de la misma el 12 de marzo de 2021.

En consecuencia, debemos desestimar la causa de inadmisibilidad opuesta por el Abogado del Estado.

SEXTO. -Examinaremos, a continuación, el motivo de impugnación que denuncia caducidad del procedimiento sancionador.

Para ello conviene poner de manifiesto que el procedimiento sancionador se inició por Resolución de 7 de septiembre de 2020 del Director de la Agencia Estatal de Investigación, por delegación del Ministro de Ciencia e Innovación y que, en consecuencia, el término final para el cómputo del plazo es la fecha de la notificación de la resolución sancionadora ( LPAC art. 25.1.c), a saber, el 12 de marzo de 2021.

Recordemos que la Ley 38/2003 General de Subvenciones no establece expresamente plazo de caducidad del procedimiento sancionador por lo que será aplicable el fijado en el artículo. 21 de la Ley 39/2.015 que dispone:

1. La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.

2. (...)

3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán:

a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación".

En consecuencia, debemos concluir que en el caso examinado se ha excedido el plazo de tres meses para dictar y notificar la resolución y, en consecuencia, el procedimiento había caducado.

SÉPTIMO. -Lo expuesto determina la estimación del presente recurso sin necesidad de entrar a resolver los restantes motivos de impugnación opuestos en la demanda, con imposición e costas a la Administración demanda.

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación