Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 1888/2022 de 20 de febrero del 2025

PRIMERO:Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso la Resolución dictada el 23 de septiembre de 2022, por el Director de la Agencia Estatal de Investigación por delegación del Ministro de Ciencia e Innovación y Presidente de la Agencia Estatal de Investigación, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 1 de octubre de 2020 de reintegro de la ayuda CTQ2010-18644, por importe de 24.594, 25 €.

Del expediente administrativo resulta que:

Por Resolución de la Secretaría de Estado de Universidades de 4 de octubre de 2010, se concedió a la Universidad Complutense de Madrid (Q2818014I) una ayuda para la realización del Proyecto de Investigación CTQ2010-18644, denominado "Desarrol lo y Mejora de Estrategias Bioanalíticas para la identificación y cuantificación de proteínas: aplicación al análisis ambiental, biomédico y alimentario".

La Presidenta de la Agencia Estatal de Investigación, en fecha 3 de julio de 2020, acordó el inicio del procedimiento de reintegro del importe del remanente no justificado.

Con fecha 23 de enero de 2020, se notificó a la entidad interesada el acuerdo de inicio y se cumplimentó el trámite de audiencia exigido por artículo 82 de la Ley 39/2015, de1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

El beneficiario presentó alegaciones al acuerdo de inicio el 6 de febrero de 2020, que no fueron aceptadas.

El 1 de octubre de 2020, el Director de la Agencia Estatal de Investigación dictó resolución de reintegro de la ayuda concedida a la entidad recurrente.

La Universidad interpuso recurso de reposición con fecha 20 de octubre de 2020, contra la resolución del reintegro de 1 de octubre de 2020 para la ayuda CTQ2010-18644.

La resolución de reintegro acordó la retirada total de los gastos con facturas nº 58824 por importe de 3.958,05 € en concepto de "NBS GALAXY INCUBADOR CO2 CO48S"; nº 58825 por importe de 6.350,00 € en concepto de "NEW BRUNSWICK CONGELADOR -85V U410" y nº 58829 por importe de 3.331,12 € en concepto de "RAYPA AUTOCLAVE HORIZONTAL 21 L CLASE N"; todas emitidas por la empresa DURVIZ, S.L.U. en la misma fecha, 24 de enero de 2011.

Con relación a los gastos con facturas nº 58824, 58825 y 58829, el motivo de la retirada contenido en la resolución de reintegro fue:

. "Detectado un posible fraccionamiento del gasto (fras. nº 58824, nº 58825 y nº 58829) del proveedor DURVIZ, S.L.U. La suma de todas ellas es de 16.639,17€.

En aplicación del art. 31.3 de la Ley General de Subvenciones no ha aportado la solicitud de un mínimo de tres ofertas de diferentes proveedores y memoria justificativa en caso de no adjudicar a la más económica, salvo que por sus especiales características no exista en el mercado suficiente número de entidades que los realicen, presten o suministren".

La Universidad recurrente alega que:

"el proyecto CTQ2010- 18644 fue concedido en la modalidad A - Investigador Ramón y Cajal, recién incorporado a la Universidad Complutense de Madrid. Para la implantación de la línea de investigación actual, fue necesario montar un laboratorio desde cero, ya que en el Departamento al que se incorporó el Investigador Principal, no contaban con el material necesario para llevar a cabo la investigación planteada en el proyecto. Esta es la razón por la que todo el material se adquirió al mismo tiempo."

Añade que "no se trata de un fraccionamiento de pago, ya que no se trata de un mismo equipo o de tres partes diferentes de un mismo equipo. Son equipos completamente diferentes, con funciones que no están relacionadas de ninguna forma, que estaban contemplados en la Memoria y que fueron totalmente necesarios para la realización del citado proyecto".

La resolución recurrida responde que "el hecho de que la fecha de las facturas y que la identidad del proveedor sea la misma en todas las facturas pone de manifiesto el "carácter unitario de su función económica y técnica" de estos equipos ( STJUE de 15 de marzo de 2012 dictada en el asunto C-574/2010 ). Por lo tanto, se pudo realizar un único contrato para la adquisición, estipulándose en él los periodos aproximados de realización de las entregas de haber sido necesario.

En el mismo sentido la Resolución nº 571/2016 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales señala que "Las razones presupuestarias o la existencia de prestaciones de distinta naturaleza no son motivo suficiente para admitir el fraccionamiento del contrato, pues en todo caso podría haberse licitado un solo procedimiento, dividiéndolo en lotes para las distintas fases y prestaciones", y que "cuando el órgano de contratación pretende contratar una obra, suministro o servicio para satisfacer una determinada necesidad, existiendo una única finalidad técnica y económica de las diferentes prestaciones que se contratan, la licitación ha de efectuarse en un único procedimiento, el cual podrá en su caso dividirse en lotes".

Igualmente, el Informe 1/2017 de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón indica que "todas las prestaciones orientadas a la consecución de una misma finalidad deben dar lugar a una sola respuesta contractual y no a una multiplicidad de ellas".

Ya que los tres contratos respondían a una única finalidad técnica ("montaje de un laboratorio desde cero"), debemos concluir que existe fraccionamiento del gasto, con independencia de que haya existido o no intencionalidad por parte del beneficiario, toda vez que esta intencionalidad "no es determinante de la identificación del fraccionamiento del contrato" (Resolución 4/2017 Tribunal Administrativo de contratación pública de la comunidad de Madrid)."

También alega el recurrente que "la suma del importe de las facturas retiradas es de 16.639,17 € y que, por tanto, no se alcanza el importe de 18.000 euros en el que, según señala la Ley General de Subvenciones, habría que aportar la solicitud de un mínimo de tres ofertas de diferentes proveedores y memoria justificativa en caso de no adjudicar a la más económica ( artículo 122.3 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del Sector Público )."

Sin embargo, el artículo 31.3 de la LGS en su redacción vigente en la fecha de las facturas (24 de enero de 2011) establecía la obligación de solicitar como mínimo tres ofertas de diferentes proveedores, con carácter previo a la contracción del compromiso para la prestación del servicio o la entrega del bien (demostrar la exclusividad del proveedor) a partir de los 12.000,00 €; por tanto, la suma de las facturas supera este umbral."

La entidad beneficiaria reintegró el importe reclamado, 24.594, 25 euros, en fecha 18 de febrero de 2021.

SEGUNDO:Disconforme con la resolución recurrida, la Universidad Complutense de Madrid opone en su demanda que el motivo del reintegro es un posible fraccionamiento del gasto.

"(...) Se pudo realizar un único contrato para la adquisición, estipulándose en él los periodos aproximados de realización de las entregas de haber sido necesario(...)".

A su juicio, el alcance de la fiscalización de la forma de contratación que origina la subvención - es la que resuelve la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de octubre de 2021, rec. 1652/2020, que excluye este control por el ente otorgante en el caso litigioso. Y confirmada en sentencias posteriores de la Sala.

La AEI fiscaliza la forma de contratación interna de la unidad de doblado y triplicado para el microscopio objeto de la subvención lo que no es posible conforme al criterio que ha sentado el Tribunal Supremo, pues no corresponde efectuar dicha fiscalización a la entidad otorgante que reclama el reintegro de la subvención por hipotéticos defectos en la contratación referidos a la falta de tramitación de un procedimiento de contratación.

TERCERO:El Abogado del Estado precisa que la causa del reintegro responde al fraccionamiento en tres del contrato para eludir la exigencia del artículo 31.3 LGS de recabar tres ofertas o presupuestos y que no resulta aplicable la Jurisprudencia del Tribunal Supremo por tratarse de supuestos diferentes.

Expone que no se discute que los tres contratos deban ser considerados uno solo ni que se supere el importe previsto en la normativa sobre contratación pública, únicamente si el incumplimiento de la obligación de obtener, al menos, tres ofertas previsto en el artículo 31.3 LGS es causa suficiente para acordar el reintegro de la subvención.

A su juicio, no resulta aplicable al caso la Jurisprudencia de adverso citada dada la divergencia de supuestos entre uno y otro.

En el caso enjuiciado por el Tribunal Supremo se rechazó que al amparo del artículo 31.3 LGS la beneficiaria quedara sujeta a la normativa sobre Contratos Públicos, concluyéndose que dicho precepto únicamente le imponía la oferta de recabar tres ofertas y, por lo tanto, la entidad concedente de la subvención había de limitar su revisión al cumplimiento de tal requisito:

El Tribunal Supremo concluye que la remisión que el artículo 31.3 LGS realiza a la normativa de contratación del Sector Público se limita a la determinación del umbral a partir del cual los beneficiarios de una subvención habrán de recabar, al menos, tres ofertas. Por ello, las facultades de control de la entidad concedente de la subvención se ciñen a verificar el cumplimiento de dicho requisito sin poder extenderse al examen de otras cuestiones relacionadas con el procedimiento de selección del contratista.

En el presente caso, el reproche que la Agencia Estatal de Investigación dirige a la Universidad Complutense de Madrid no es que en la selección del contratista (DURVIZ, SLU) no cumpliera las exigencias de la Ley de Contratos del Sector Público sino que un único suministro fuera fraccionado en tres contratos (facturas 58824, 58825 y 58829) con el propósito de situar su importe por debajo del de los contratos menores y eludir así la exigencia de recabar tres ofertas contenida en el artículo 31.3 LGS.

CUARTO:El único motivo del recurso denuncia la vulneración de la doctrina del Tribunal Supremo contenida en la sentencia de 4 de octubre de 2021, rec. 1652/202.

Ahora bien, como precisa dicha sentencia y destaca también el Abogado del Estado, "el incumplimiento que se imputa al Ayuntamiento en esa resolución es que no se ha seguido el oportuno procedimiento de contratación --hechos octavo de dicha resolución--; no que no se hubiesen aportado esas tres ofertas que impone la norma que regula la subvención y no la norma que rige los contratos, que nunca se reprocha no se hubieran aportado y se acepta implícitamente por la misma Administración autonómica."

Es decir, en el caso enjuiciado por el Tribunal Supremo, se habían aportado las tres ofertas y lo que hace el alto Tribunal es interpretar el art. 31.3 de la Ley de Subvenciones que dice lo siguiente:

"Cuando el importe del gasto subvencionable supere las cuantías establecidas en la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector público para el contrato menor, el beneficiario deberá solicitar como mínimo tres ofertas de diferentes proveedores, con carácter previo a la contracción del compromiso para la obra, la prestación del servicio o la entrega del bien, salvo que por sus especiales características no exista en el mercado suficiente número de entidades que los realicen, presten o suministren, o salvo que el gasto se hubiere realizado con anterioridad a la subvención."

El Tribunal Supremo explica que "la remisión a la contratación administrativa que hace el precepto es a los solos efectos de fijar el límite de dicha exigencia formal. Es decir, el Legislador ha partido de que no es procedente exigir esos tres presupuestos en todos los supuestos de subvención, sino solo para los que tengan una determinada cuantía, lo cual es lógico y acorde al principio de eficacia que está en la base del actuad de las Administraciones.

Pues bien, una vez decidido por el establecimiento de un umbral para dicha exigencia, el criterio adoptado ha sido el de los contratos menores de la legislación de Contratos del Sector Público; pero como mero criterio de fijación de esa cuantía y sin mayor trascendencia jurídica como para que con esa remisión se pretenda que se confiere con ello atribuir a la Administración concedente de la subvención la potestad de vigilar la pureza del mecanismo a través del cual se pretende ejecutar el objeto de la subvención.

Es decir, el Legislador, que pudo imponer directamente el umbral para esa exigencia, lo ha establecido por mera remisión en cuanto a la cuantía, pero exclusivamente en ese dato, no imponiendo la aplicación de toda normativa de contratación pública."

Por lo tanto, la única remisión que se hace a la normativa de contratación pública en materia de subvenciones es para exigir tres presupuestos cuando el importe de la subvención supera el de un contrato menor.

En el presente caso, la causa del reintegro fue que: " se ha detectado un posible fraccionamiento del gasto (fras. nº 58824, nº 58825 y nº 58829) del proveedor DURVIZ, S.L.U. La suma de todas ellas es de 16.639,17€".

Por lo tanto como la suma del importe de las facturas retiradas supera el citado límite resulta de aplicación el artículo 31.3 de la Ley General de Subvenciones en la versión vigente entonces, " Cuando el importe del gastos subvencionable supere la cuantía de 30.000 euros en el supuesto de coste por ejecución de obra, o de 12.000 euros en el supuesto de suministro de bienes de equipo o prestación de servicios por empresas de consultoría o asistencia técnica, el beneficiario deberá solicitar como mínimo tres ofertas de diferentes proveedores, con carácter previo a la contracción del compromiso para la prestación del servicio o la entrega del bien, salvo que por las especiales características de los gastos subvencionables no exista en el mercado suficiente número de entidades que lo suministren o presten, o salvo que el gasto se hubiera realizado con anterioridad a la solicitud de la subvención."

En este caso se trata de tres facturas emitidas por la misma empresa el mismo día para montar un laboratorio desde cero por lo que convenimos con la resolución recurrida en que se ha producido un fraccionamiento del gasto, porque existiendo una única finalidad técnica y económica de las diferentes prestaciones que se contratan, la licitación había de efectuarse en un único procedimiento, que podría dividirse en lotes sin que la parte recurrente haya aportado prueba que desvirtúe esta afirmación.

Hemos dicho ya en sentencias de 2 y 12 de marzo de 2021, rec. 243/19 y 1263/19 que la solicitud de diferentes ofertas -al menos tres- cuando el importe excede la cantidad de 12.000 euros tiene una clara justificación en la necesidad de salvaguardar la objetividad, el control y la transparencia en el desarrollo de la actividad subvencionada, así como el menor coste en su ejecución. De este modo, cualquier limitación a dichos principios debe ser objeto de una interpretación estricta.

Esta conclusión no infringe la doctrina del Tribunal Supremo antes expuesta porque la exigencia de tres ofertas cuando procede viene requerida por la propia Ley de Subvenciones. No estamos por tanto ante una vulneración de procedimiento de contratación administrativa.

QUINTO:Pr ocede en consecuencia la desestimación del recurso con imposición de costas a la parte recurrente, de conformidad con el art. 139.1 LJCA.

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación