Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 518/2024 de 22 de junio del 2026

PRIMERO. -En el presente recurso se impugna por D. Hernan, la denegación por silencio administrativo de la solicitud de homologación de su título de Medicina expedido por la Universidad de Buenos Aires al Título de Grado o Máster que de acceso a profesión regulada en España.

SEGUNDO. -En el escrito de demanda el recurrente explica que el día 16 de Abril de 2023, presentó la solicitud de homologación de títulos extranjeros de educación superior a títulos oficiales universitarios españoles de Grado o Máster que den acceso a profesión regulada en España, del título de medicina, obtenido en la Universidad de Buenos Aires.

El día 12 de Septiembre de 2023, realizó la inscripción para el MIR (Médico Interno Residente) para acceder a una plaza de médico especialista en formación en el Sistema Nacional de Salud en España, de acuerdo a la convocatoria de este año que se publicó en el BOE de 24 de agosto de 2023, Orden SND/990/2023.

En realidad, no podrá presentarse al examen MIR, ya que se exige como requisito que la solicitud de homologación esté concedida, y no basta con la presentación del justificante de la solicitud, lo cual le genera un grave estado de ansiedad al haber utilizado recursos económicos y psíquicos, para la preparación y estudio de un examen de estas características.

La falta de homologación le coloca en una situación de precariedad absoluta al no poder ejercer su profesión dejando de percibir el salario correspondiente a su profesión de médico, unos 3.000 euros al mes, desde que se cumplieron los 6 meses establecidos en la Ley para resolver su solicitud de homologación y tener que trabajar en un empleo poco cualificado, provocando un estado de insatisfacción a nivel personal y profesional porque este país demanda profesionales del campo sanitario para atender a las necesidades de sus ciudadanos.

Entiende que concurren todos los requisitos legal y jurisprudencialmente establecidos, para que surja el deber de indemnizar por responsabilidad patrimonial administrativa pues debido al funcionamiento anormal del Ministerio de Universidades, se le ha generado un perjuicio al dejar de percibir los ingresos correspondientes al ejercicio de su profesión, sin causa que justifique tal retraso en la resolución de los expedientes.

No tiene obligación de soportar el daño causado, ya que no es atribuible a su persona ni existe fuerza mayor que justifique el retraso.

Reclama por ello una indemnización de 10.166,50 € que corresponde al salario de médico dejado de percibir una vez finalizado el plazo de seis meses para resolver el expediente correspondiente a la homologación, los honorarios de abogado en su representación para la presentación de la solicitud de homologación, los gastos de la preparación académica (libros de textos, tutorías, material académico), traslados interurbanos, gastos de manutención y dieta, e inscripción de examen al MIR.

TERCERO. -El Abogado del Estado, al amparo del art. 58 LJCA plantea como alegación previa la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo conforme al artículo 69.c) de la LJCA porque el recurrente no ha agotado la vía administrativa a través del procedimiento de responsabilidad patrimonial recogido en las Leyes 39 y 40/2015, de 1 de octubre.

Subsidiariamente, considera que la Sala tampoco resultaría competente para conocer de la reclamación de responsabilidad patrimonial que nos ocupa, de 10.166,50 euros de importe reclamado.

Por tanto, debe declararse la inadmisibilidad del recurso interpuesto primero, por falta de agotamiento de la vía administrativa, por corresponder el enjuiciamiento de la eventual resolución a los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo ex art. 9.1.d) de la LJCA.

En todo caso, no puede prescindirse, en ningún caso, de la instrucción del procedimiento que ha de considerarse imprescindible para la homologación solicitada y debe recordarse la obligación de la Administración de continuar con la tramitación del expediente, hasta su resolución, que evidentemente puede modificar la desestimación presunta y ser positiva.

CUARTO. -Dado traslado de la causa de inadmisión del recurso, destaca el recurrente que el recurso contencioso-administrativo se interpuso contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la solicitud de homologación del título universitario extranjero y que la Abogacía del Estado confunde interesadamente el objeto principal del procedimiento con una pretensión accesoria.

La pretensión indemnizatoria se formuló de manera accesoria vinculada a los perjuicios derivados del retraso administrativo, pero no constituye el núcleo del procedimiento ni puede utilizarse para provocar la inadmisión del recurso principal.

Aunque la Sala entendiera que la pretensión indemnizatoria requiere un cauce administrativo previo específico que no se comparte, ello no podría determinar la inadmisión total del recurso. La consecuencia procesal, en su caso, debería limitarse exclusivamente a esa concreta pretensión indemnizatoria, pero nunca al recurso principal contra la desestimación presunta de la solicitud de homologación.

No existe falta de agotamiento de la vía administrativa respecto del objeto principal del recurso.

Por otro lado, la Sala es competente porque el procedimiento no tiene por objeto exclusivo una reclamación patrimonial de 10.166,50 euros y el Auto de fecha 10 de diciembre de 2024 ya tuvo por contestada la demanda, fijó la cuantía del recurso como indeterminada y declaró los autos conclusos y pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiera.

Dicha fijación de cuantía como indeterminada es plenamente coherente con la naturaleza del procedimiento, porque lo discutido principalmente no es una cantidad líquida, sino la legalidad de la desestimación presunta de una solicitud de homologación y el reconocimiento de una situación jurídica individualizada.

QUINTO. -Conviene precisar que no podemos resolver en trámite de alegaciones previas conforme al art. 58 LJCA, pues el Abogado del Estado las formuló superado en exceso el plazo de los cinco primeros días del que dispone para contestar la demanda para plantear causas de inadmisibilidad del recurso en trámite de alegaciones previas lo que ha dado lugar a que el procedimiento concluyera y se resuelva no por auto sino por medio de sentencia.

Por otro lado, conviene distinguir la responsabilidad fundada en el art. 32.1 de la Ley 40/2015, anteriormente, art. 142.4 de la Ley 30/1992, cuya apreciación no se vincula simplemente a la anulación del acto sino que, además, requiere la concurrencia de todos los requisitos exigidos a tal efecto por dicha ley: daño efectivo, individualizado y evaluable económicamente; nexo causal entre el actuar de la Administración y el resultado dañoso y lesión antijurídica en el sentido de ausencia de deber jurídico del administrado de soportar el resultado lesivo .

La jurisprudencia, en relación con el art. 142.4 Ley 30/92, hoy art. 32.1 de la ley 40/2015, ha advertido que no cabe su interpretación con tesis maximalistas de uno y otro sentido, como si dijera que de la anulación de una resolución administrativa no cabe nunca derivar responsabilidad patrimonial de la Administración, ni tampoco cabe afirmar que siempre se producirá tal responsabilidad, por todas, sentencia de 16 de febrero de 2010, rec. 1325/2009. En el mismo sentido, de la necesidad de atender a las peculiaridades del caso, puede verse la STS de 9 de diciembre de 2015 rec. 1661 /2014 que, además precisa que "no procede esa exigencia de responsabilidad o, lo que es lo mismo, existe el deber jurídico de soportar el ciudadano afectado el daño ocasionado, cuando la norma que habilita la actuación de la Administración la somete a la consideración de potestades discrecionales, conforme a las cuales puede optar por varias soluciones, porque todas ellas son admisible en Derecho, al ser jurídicamente indiferentes, supuestos en los cuales cuando, por circunstancias diversas, pueda verse anulada la decisión adoptada al amparo de dichas potestades, se considera que los ciudadanos afectados están obligados a soportar el daño ocasionado.

(....) Por último, aun en los supuestos en los que se aplican norma de carácter absolutamente regladas, es admisible supuestos ---y se deja constancia ejemplificativa de ello en la sentencia antes mencionada--- en la que la posterior anulación de la actividad administrativa excluye la responsabilidad patrimonial porque la decisión adoptada aparezca como fundada. Porque lo relevante para la valoración de la tipología a que se ha hecho referencia han de ser examinados conforme a las características de razonabilidad de la decisión y a la motivación de esa razonabilidad, apareciendo la decisión adoptada como una de las alternativas admisible en derecho, sin perjuicio de que, por las circunstancias de cada supuesto, la decisión última en vía administrativa o jurisdiccional sea contraria a lo decidido."

Sobre la razonabilidad de la resolución administrativa que, posteriormente anulada excluye la antijuridicidad del daño pueden verse también, las SSTS de 30 de junio de 2014, rec. 476/2013, 8 de abril de 2014, rec. 3632 /2011, 2 de diciembre de 2009, rec 3650/2005 y 16 de septiembre de 2009, rec. 9329/2004.

Por otro lado, existe la posibilidad de formular una pretensión accesoria de indemnización vinculada a la de anulación de un acto administrativo, es decir, una pretensión de plena jurisdicción del art. 31.2 LJCA.

En realidad, el interesado puede en vía administrativa solicitar la ilegalidad del acto administrativo y acumular la petición de indemnización o renunciar expresamente a la misma.

Puede pedir solamente en vía administrativa la declaración de ilegalidad del acto y reiterar la misma petición ante los tribunales contencioso-administrativos. Obtenida la anulación del acto en la sentencia tendría el plazo de un año para ejercer la acción de responsabilidad patrimonial y reclamar exclusivamente la indemnización por daños y perjuicios ( art. 32.1 Ley 40/2015).

Finalmente, solicitar en vía administrativa la invalidez del acto administrativo y posteriormente añadir a la demanda la pretensión indemnizatoria obligando al órgano judicial a pronunciarse sobre ella si se acreditan daños y perjuicios que es lo que sucede en el caso enjuiciado.

El examen del suplico de la demanda interpuesta contra la desestimación presunta de la solicitud de homologación del título de Medicina obtenido por el recurrente en la Universidad de Buenos Aires al título de Grado Master que habilite para el ejercicio de la profesión en España, por el que "la anule y declare no conforme a Derecho, además que condene a la Administración demandada a indemnizar a mi principal en la cantidad de 10.166,50 €, debidamente actualizada, e incrementada con los correspondientes intereses legales, y con expresa condena en costas a la Administración demandada.& quot;Revela que el actor ha formulado una pretensión anulatoria y otra de indemnización por la vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Es decir, no ha formulado una pretensión indemnizatoria vinculada a la anulación de la resolución presunta conforme al art. 31.2 LJCA sino una reclamación de responsabilidad patrimonial conforme a la Ley 40/2015 directamente ante la Sala sin haber formulado previamente la petición al Ministerio.

En consecuencia, tiene razón el Abogado del Estado en que respecto de esa pretensión no se agotó la vía administrativa y el recurso deviene inadmisible solo en cuanto a la citada pretensión.

SEXTO.-El examen de las actuaciones revela que el expediente iniciado a instancia de la actora se está tramitando de acuerdo con lo dispuesto en el Real Decreto 889/2022, de 18 de octubre, por el que se establecen las condiciones y los procedimientos para la homologación, de declaración de equivalencia y de convalidación de enseñanzas universitarias de sistemas educativos extranjeros y por el que se regula el procedimiento para establecer la correspondencia al nivel del Marco Español de Cualificaciones para la educación superior de los títulos universitarios oficiales pertenecientes a ordenaciones académicas anteriores.

La solicitud de homologación se presentó el 16 de abril de 2023, es decir, entrado ya en vigor el Real Decreto 889/2022, que se produjo a los 20 días de su publicación en el BOE, el 19 de octubre de 2022.

Artículo 11. Criterios básicos y específicos para la resolución de los procedimientos de homologación y de declaración de equivalencia.

1. Las resoluciones de los procedimientos de homologación y de declaración de equivalencia de títulos extranjeros se adoptarán tras examinar la documentación que acredite la formación recibida por el o la solicitante. A tal efecto, se deberá atender a los siguientes criterios básicos y específicos.

2. Criterios básicos:

a) La equiparación entre los niveles académicos requeridos para el acceso a las enseñanzas conducentes a la obtención del título extranjero, con respecto al acceso al título universitario español.

b) La equiparación entre el nivel académico que supone la obtención del título extranjero con el que se solicita la homologación o la declaración de equivalencia, al título universitario oficial en España, en el caso de la homologación, y del nivel académico del título universitario oficial correspondiente en España, en el caso de la declaración de equivalencia.

c) Para el caso concreto de una solicitud de homologación a un título de Grado o de declaración de equivalencia al nivel académico de Grado, será condición necesaria que el título extranjero dé acceso a estudios de Máster Universitario o de postgrado equivalentes en su país de origen.

3. Criterios específicos:

a) Las competencias y conocimientos fundamentales que identifican el título extranjero, así como la duración y carga crediticia de las enseñanzas que conducen a la obtención de dicho título.

b) En el caso de la solicitud de una homologación de un título extranjero a un título universitario oficial español que habilite y permita el acceso al ejercicio de una profesión regulada, los títulos extranjeros deberán acreditar la duración y contenidos de los requisitos estipulados en dicha normativa, ya sea nacional, ya sea de la Unión Europea.

c) En los casos en los que los títulos extranjeros presentados para homologación requieran en su país de origen la obtención de otros títulos o el cumplimiento de determinadas condiciones o exigencias adicionales para el ejercicio de la misma profesión, se deberá acreditar estar en posesión de dichos títulos o haber cumplido con los requisitos adicionales.

d) Cuando se solicite la declaración de equivalencia a un nivel académico de un título correspondiente a las enseñanzas realizadas conforme a sistemas de educación de países del Espacio Europeo de Educación Superior, la resolución tendrá en cuenta el nivel académico que les corresponde a los títulos conforme a lo reflejado, en su caso, en el Suplemento Europeo al Título.

e) Se podrán tener en consideración conocimientos y competencias adquiridos por la persona interesada en otras enseñanzas universitarias oficiales diferentes del título extranjero que se trata de homologar o equivaler, atendiendo a que complementen académicamente la formación obtenida a través del título que se pretende homologar o equivaler.

f) De igual forma, en el procedimiento de homologación, se podrá tener en cuenta la experiencia profesional, si esta está relacionada con las competencias profesionales recogidas en las órdenes por la que se establecen los requisitos para las verificaciones de los títulos universitarios oficiales recogidas en el anexo. En todo caso, se establece en un máximo del 15 por ciento del número de créditos del Grado o del Máster Universitario al que el título extranjero pretende homologarse.

g) Asimismo, se podrá tener en consideración, en determinados casos, la diferente duración de las titulaciones en las diversas legislaciones nacionales que dan lugar al mismo título, al tener en cuenta prioritariamente los conocimientos y competencias fundamentales que caracterizan a un título con relación a aquellas que definen dicho título universitario en España.

Artículo 15. Propuesta de resolución de la Comisión de Análisis Técnico de Homologaciones y Declaraciones de Equivalencia.

1. Instruido el procedimiento, la Comisión formulará propuesta de resolución, salvo en los supuestos de los artículos 4 y 16. 2. La propuesta de resolución deberá incluir la valoración sobre aquellos aspectos generales del título extranjero, como pueden ser su duración, su nivel académico en el país de origen, a qué profesiones permite acceder en su país de origen y a cuáles, en su caso, permitiría en España, entre otros. Asimismo, se pronunciará sobre otros aspectos específicos, como las características fundamentales del plan de estudios y aquellas otras que pudieran tener un carácter singular y diferenciador del título con relación a la formación académica o al ejercicio de una profesión regulada, según el caso, la realización de prácticas académicas externas, la convalidación de créditos por experiencia profesional o por estudios de otros títulos, entre otros.

3. La Comisión podrá solicitar informes sobre los conocimientos y competencias académicos o profesionales de las distintas titulaciones a la ANECA, así como a profesorado universitario o a personas profesionales expertas en el ámbito de conocimiento o profesional de dicho título.

Artículo 12. Excepciones a la necesidad de formulación de propuesta de resolución de la comisión.

El órgano instructor elevará propuesta de resolución cuando concurra alguno de los siguientes supuestos:

a) Que se trate de títulos extranjeros de países del Espacio Europeo de Educación Superior, en el caso del procedimiento de declaración de equivalencia a un nivel académico oficial en España.

b) Cuando exista una medida de carácter general de la Comisión. La Comisión, bien de oficio, bien a propuesta del órgano instructor, podrá adoptar una medida de carácter general en los siguientes casos:

1.º Cuando exista un acuerdo internacional suscrito por el Reino de España de reconocimiento mutuo y recíproco de los niveles académicos que disponen oficialmente sus respectivos títulos universitarios oficiales, o que reconozcan mutuamente las titulaciones universitarias cuya obtención es requisito para el acceso al ejercicio de una misma profesión regulada en ambos países, siempre atendiendo a aquellos requisitos que disponga la normativa específica tanto nacional como de la Unión Europea.

2.º Cuando existan acuerdos entre la ANECA o las agencias de aseguramiento de la calidad de las Comunidades Autónomas y las presentes en otro país, que reconozcan mutuamente la calidad de los planes de estudio de las enseñanzas universitarias oficiales de un determinado país o de una determinada universidad o conjunto de universidades del país, con relación a los conocimientos fundamentales que aportan y las competencias a las que conducen, según los niveles académicos en los que se encuadran los respectivos títulos cuya obtención se alcanza al superar dichas enseñanzas, siempre atendiendo a aquellos requisitos que disponga la normativa específica tanto nacional como de la Unión Europea.

3.º Cuando se corrobore que determinadas solicitudes de homologación y de declaración de equivalencia de un determinado título extranjero provienen de la misma universidad, del mismo plan de estudios y de un determinado país, y que asimismo contienen aspectos genéricos, como son la duración o nivel o cualquier otro aspecto genérico, que las hagan en todo caso susceptibles de aplicación de criterios homogéneos.

SÉPTIMO.-La normativa expuesta revela la necesidad de realizar un juicio de equivalencia del título extranjero a los requisitos académicos requeridos para la obtención del título equivalente en España, de conformidad con los criterios establecidos en el artículo 11.

El control de la equivalencia del nivel académico del título extranjero que se pretende homologar es el elemento esencial para resolver sobre esta en el marco del Real Decreto 889/2022.

Es necesaria la formulación de una propuesta de resolución por parte de la Comisión de Análisis Técnico de Homologaciones y Declaraciones de Equivalencia, cuya composición se regula en el artículo 10.

La propuesta, según el artículo 15.2 "deberá incluir la valoración sobre aquellos aspectos generales del título extranjero, como pueden ser su duración, su nivel académico en el país de origen, a qué profesiones permite acceder en su país de origen y a cuáles, en su caso, permitiría en España, entre otros. Asimismo, se pronunciará sobre otros aspectos específicos, como las características fundamentales del plan de estudios y aquellas otras que pudieran tener un carácter singular y diferenciador del título con relación a la formación académica o al ejercicio de una profesión regulada, según el caso, la realización de prácticas académicas externas, la convalidación de créditos por experiencia profesional o por estudios de otros títulos, entre otros."

Sin embargo, no es necesaria la propuesta de la Comisión, en los términos del art. 16:

"El órgano instructor elevará propuesta de resolución cuando concurra alguno de los siguientes supuestos:

a) Que se trate de títulos extranjeros de países del Espacio Europeo de Educación Superior, en el caso del procedimiento de declaración de equivalencia a un nivel académico oficial en España.

b) Cuando exista una medida de carácter general de la Comisión."

En el presente caso, no concurre el primero de los supuestos antes citados porque el recurrente no ha solicitado la declaración de equivalencia de su título a un nivel académico oficial en España y tampoco se ha acreditado la concurrencia del segundo porque esa medida general, como indica el art. 16 puede ser:

"1.º Cuando exista un acuerdo internacional suscrito por el Reino de España de reconocimiento mutuo y recíproco de los niveles académicos que disponen oficialmente sus respectivos títulos universitarios oficiales, o que reconozcan mutuamente las titulaciones universitarias cuya obtención es requisito para el acceso al ejercicio de una misma profesión regulada en ambos países, siempre atendiendo a aquellos requisitos que disponga la normativa específica tanto nacional como de la Unión Europea.

2.º Cuando existan acuerdos entre la ANECA o las agencias de aseguramiento de la calidad de las Comunidades Autónomas y las presentes en otro país, que reconozcan mutuamente la calidad de los planes de estudio de las enseñanzas universitarias oficiales de un determinado país o de una determinada universidad o conjunto de universidades del país, con relación a los conocimientos fundamentales que aportan y las competencias a las que conducen, según los niveles académicos en los que se encuadran los respectivos títulos cuya obtención se alcanza al superar dichas enseñanzas, siempre atendiendo a aquellos requisitos que disponga la normativa específica tanto nacional como de la Unión Europea.

3.º Cuando se corrobore que determinadas solicitudes de homologación y de declaración de equivalencia de un determinado título extranjero provienen de la misma universidad, del mismo plan de estudios y de un determinado país, y que asimismo contienen aspectos genéricos, como son la duración o nivel o cualquier otro aspecto genérico, que las hagan en todo caso susceptibles de aplicación de criterios homogéneos."

Por lo tanto, si el instructor no fórmula propuesta en los supuestos en los que puede hacerlo, conforme al art. 15, hay que estar a la propuesta que formule la Comisión de Análisis Técnico de Homologaciones y Declaraciones de Equivalencia.

De los preceptos antes citados puede deducirse la imposibilidad de que la Administración dicte una resolución accediendo, denegando o condicionando la homologación sin que exista, una propuesta de resolución de la Comisión, o se haya comprobado por parte del órgano instructor que la propuesta de resolución de la Comisión no es precisa en aplicación del citado artículo 16.

Por tanto, resultaba imprescindible la instrucción del procedimiento no solo para verificar la concurrencia de los requisitos exigidos y constatar de este modo que se había presentado la documentación necesaria debidamente legalizada, sino también para que la Comisión emitiera la preceptiva propuesta sin la cual no podría concederse o denegarse la homologación, aunque fuera en este caso, por silencio.

Procede por ello, estimar en parte el recurso con anulación de la resolución presunta impugnada y ordenar la retroacción del procedimiento a fin de que se siga la tramitación prevista en el Real Decreto 889/2022, de 18 de octubre, y la Comisión de Análisis Técnico de Homologaciones y Declaraciones de Equivalencia emita, a la mayor brevedad, la correspondiente propuesta sobre la solicitud de Homologación del título de Medicina en expedido por la Universidad de Buenos Aires (Argentina) al Título español que de acceso a la profesión regulada en España de Medico, dictándose seguidamente la resolución que proceda.

OCTAVO.-La estimación parcial del recurso implica que no se efectúe ningún pronunciamiento especial sobre las costas procesales causadas en esta instancia tal como dispone el artículo 139.2 de la LJCA.