PRIMERO.La representación procesal de la Real Federación Española de Futbol (en adelante, RFEF) interpone recurso de apelación contra la sentencia dictada en fecha 28 de abril de 2022 por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 7 en el PO nº 40/2021. Dicha sentencia desestimó el recurso contencioso-administrativo que se había interpuesto contra el Acuerdo de la Comisión Directiva del Consejo Superior de Deportes adoptado en fecha 15 de junio de 2021 atendiendo al escrito que había presentado en fecha 23 de diciembre de 2020 la RFEF por el cual se comunicaba la aprobación por la Comisión Delegada de la Federación de la modificación del Reglamento General, y solicitaba su aprobación definitiva por la Comisión Directiva del Consejo Superior de Deportes (en adelante, CSD).
Concretamente, el CSD en el acuerdo que se había impugnado acuerda:
"Aprobar definitivamente las modificaciones de los artículos 29, 32, 36, 115, 118, 120, 123 (a excepción de la mención realizada a la LNFP en apartado 12), 124, 166, 167, 169, 170, 171, 172 bis, 174, 176, 177, 177 bis, 178, 179, 182, 190, 224, 227, 228, 231 y 236: la eliminación de los artículos 133 y 137; y la incorporación de la Disposición Adicional 3ª bis del Reglamento General de la RFEF".
Las razones dadas por el Consejo Superior de Deportes para no aprobar la modificación recogida en el apartado 12 del artículo 123 fueron que: "Analizado el contenido de las modificaciones propuestas por la RFEF se estima que resultan ajustadas a derecho excepto las que se indican a continuación. En el artículo 123 se regula el proceso de obtención de las licencias. En relación con el sistema informático para la tramitación de las licencias provisionales hay que señalar que del contenido del apartado XV del Convenio de Coordinación vigente entre la RFEF y la LNFP se deduce que el establecimiento de un único mecanismo informático de inscripción debe determinarse de mutuo acuerdo por ambas entidades. Acuerdo que no se ha producido ya que consta el informe desfavorable de la LNFP a la propuesta de la RFEF. Es por ello que, a falta de dicho acuerdo, se debe mantener el sistema actual por lo que las nuevas previsiones que introduce la RFEF en su Reglamento General no serán de aplicación a la competición profesional. No obstante, dichas previsiones son aplicables al resto de competiciones por lo que se debe acordar su aprobación con excepción de la referencia realizada a la LNFP en el apartado 12. Por último, cabe recordar que el Convenio señala que "en el caso de litigio sobre la validez de una licencia para participar en la competición profesional, entre La Liga y la RFEF, bien sea provisional o definitiva, y/o su visado previo y/o su informe favorable previo, el órgano competente para resolver será el Consejo Superior de Deportes".
Y el Juzgado de instancia en la sentencia impugnada ahora en apelación rechaza la pretensión de la recurrente quien entendía que por silencio administrativo positivo se había aprobado la modificación del apartado 12 del artículo 123 del Reglamento General de la RFEF y ello por el mero transcurso del plazo máximo de duración y notificación del procedimiento. Y el Juez "a quo" razona su decisión indicando que el Reglamento General de la Real Federación Española de Futbol es una disposición de carácter general y, por tanto, no es posible la aplicación del silencio administrativo positivo. Y alcanza esa conclusión apoyándose en una sentencia dictada por esta misma sección en fecha 7 de octubre de 2021 (recurso de apelación nº 20/2020).
SEGUNDO.En el recurso de apelación, la RFEF reitera que el Reglamento General de la RFEF no es una disposición general y, por tanto, nada impide que pueda aplicarse el silencio administrativo positivo. En este sentido, aplica el plazo general de tres meses previsto en el artículo 21 de la LPAC para resolver los procedimientos administrativos y concluye que cuando en fecha 15 de junio de 2021 resolvió la Comisión Directiva del Consejo Superior de Deportes ya había transcurrido el plazo de tres meses a contar desde la fecha del 23 de diciembre de 2020 en que la solicitud de aprobación de la reforma del reglamento remitido por la RFEF había tenido entrada en el registro del CSD.
Las partes apeladas se oponen a esta pretensión destacando que, en todo caso, existe un informe desfavorable de la LNFP porque el precepto en discusión afecta a las competiciones profesionales y añaden que es este un informe vinculante y preceptivo que impide la aprobación de la modificación del apartado 12 del artículo 123 por el silencio administrativo positivo.
TERCERO.Esta Sala desestima el recurso de apelación interpuesto por la RFEF y, aunque mantenemos el fallo de la sentencia impugnada en cuanto que acuerda la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la RFEF no obstante, nos apoyaremos en razonamientos jurídicos distintos de los recogidos en la citada sentencia.
En primer lugar, aunque la sentencia apelada sostiene que el Reglamento General de la RFEF es una disposición general apoyándose en una sentencia dictada en fecha 7 de octubre de 2021 por esta misma sección, lo cierto es dicha sentencia se ha anulado y casado por el Tribunal Supremo en la sentencia dictada en fecha 15 de abril de 2024 que estimó el recurso de casación nº 751/2022 que se había interpuesto. Lo cual nos lleva a modificar nuestro criterio inicial acogiendo ahora los razonamientos jurídicos recogidos por el Tribunal Supremo que en relación con la naturaleza jurídica de los reglamentos federativos indica que, aunque tienen naturaleza normativa, no obstante, no son reglamentos en sentido jurídico-administrativo y ello por las siguientes razones:
"SEPTIMO. - JUICIO DE LA SALA.
1. No está en duda la naturaleza jurídica de las Federaciones deportivas como entidades privadas, "asociaciones deportivas" según el artículo 12.1 de la Ley del Deporte o asociaciones privadas de configuración legal y de segundo grado, según la sentencia 67/1985, del Tribunal Constitucional. Esa naturaleza asociativa y privada se refleja en el artículo 30.1 de la Ley del Deporte de 1990 que, como hemos dicho, seguimos ratione tempore, así lo desarrolla el Real Decreto 1835/1991 y el Estatuto del CSD ya citado, regulación que continúa en la vigente Ley 39/2022, de 30 de diciembre, del Deporte (cfr. artículo 43.1 ).
2. Aun siendo asociaciones de naturaleza privada, el artículo 1.3 de la Ley Orgánica 1/2002 ya citada las excluye de su ámbito, pues la especialidad que las hace merecedoras de un régimen especial obedece a que "ejercen, por delegación, funciones públicas de carácter administrativo, actuando en este caso como agentes colaboradores de la Administración pública" ( artículo 30.2 de la Ley del Deporte ). Además, bajo la coordinación y tutela del CSD -organismo público al que expresamente se le atribuye esa potestad- desempeñan las funciones de naturaleza administrativa que relaciona el artículo 33.1 y que concreta en este caso el artículo 6 de los Estatutos de la RFEF.
3. En lo que a este pleito interesa, están apoderadas para elaborar su normativa interna y así aprueban sus estatutos y reglamentos, capacidad normativa que ejercen bajo la tutela del CSD pues el artículo 8.a) de la Ley del Deporte atribuye al CSD la competencia para "... aprobar los estatutos y reglamentos de las Federaciones deportivas españolas", competencia que ejerce su Comisión Directiva [ artículo 10.2.b) de la Ley del Deporte ].
4. La cuestión de interés casacional nos lleva a centrarnos en el régimen de elaboración y aprobación de estos reglamentos federativos, en concreto, el reglamento general, y de la Ley del Deporte, del Real Decreto 1835/1991 y del Estatuto del CSD se deduce esto:
1.º El artículo 10.2.b) de la Ley del Deporte y el artículo 6.6.b) de los Estatutos del CSD sólo nos dicen que corresponde a la Comisión Directiva del CSD "aprobar definitivamente" el reglamento que eleva la Federación deportiva; a esto se añade en el artículo 2 del Real Decreto 1835/1991 que esos reglamentos deben ser "debidamente aprobados".
2.º El Real Decreto 1835/1991 sólo añade a esa regulación general que, en sede federativa, tal competencia se atribuye a la Comisión Delegada de la Asamblea General, que elabora el reglamento dentro de los límites y con sujeción a los criterios que determine la Asamblea General (cfr. artículo 16.1 párrafo segundo). Fuera de esos límites, es en los estatutos federativos donde se regula el procedimiento de elaboración de los reglamentos federativos [artículo 12.2.o)].
3.º En el caso de la RFEF, sus Estatutos lo regulan en el artículo 62 que prevé quién tiene la iniciativa [apartado a)], quién elabora el borrador [apartado b)], quién convoca [apartado d)] y, finalmente, nos dicen que "recaída, en su caso, la pertinente aprobación, se elevará lo acordado al Consejo Superior de Deportes, a los fines que prevé el artículo 10.2 b), de la Ley del Deporte ".
5. Tras lo dicho no hay duda de la naturaleza normativa de los reglamentos federativos integrando el sistema de fuentes de las Federaciones deportivas (cfr. artículo 2 del Real Decreto 1835/1991 ); ahora bien, esa naturaleza normativa no significa que, pese a su denominación, sean reglamentos en sentido jurídico administrativo, esto es, normas de rango inferior a la ley, subordinadas a esta, elaboradas y aprobadas por aquellos órganos de las Administraciones públicas con potestad reglamentaria. Y la razón también es obvia: estamos ante reglamentos reguladores de las Federaciones deportivas como entes de naturaleza privada: no son órganos de la Administración ni forman parte del "sector público" [ artículo 2.2.b) en relación -al menos para la Administración General del Estado- con el artículo 84.c ) a f) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen Jurídico del Sector Público ]".
El Tribunal Supremo concluye que: "Si en lo sustantivo los reglamentos federativos no son reglamentos administrativos o disposiciones generales de tal naturaleza, procedimentalmente su elaboración y aprobación no queda sujeta a las reglas de elaboración de disposiciones generales previstas en los artículos 128 y siguientes de la Ley 39/2015 , sino que se elaboran conforme determina cada Federación deportiva según sus estatutos. Por tanto, teniendo en cuenta la naturaleza privada de las Federaciones deportivas y su capacidad autonormativa, en relación con la competencia del CSD, la aprobación de los reglamentos federativos responde a un procedimiento bifásico: una fase interna, jurídico privada, de elaboración y aprobación federativa, y una fase administrativa en la que el CSD, ejerciendo su potestad de tutela, aprueba no un proyecto, sino el reglamento ya aprobado federativamente. Este matiz es relevante pues, como diremos más abajo, el CSD no puede enmendar o reelaborar lo que sí sería un proyecto, sino que su tutela se limita a aprobar o no y, en este caso, devolver el reglamento a la Federación deportiva".
Por otra parte, el Tribunal Supremo en la citada sentencia de 15 de abril de 2024 analiza también si un reglamento federativo puede aprobarse por silencio administrativo positivo destacando, además, que lo que sí es de naturaleza administrativa es la resolución del CSD que pone fin a la fase administrativa del procedimiento de aprobación. Y en relación con esta cuestión refiere que: "Que se centre en ese aspecto la hipótesis del silencio responde a una razón obvia: no puede haber silencio administrativo respecto de un procedimiento que no es administrativo y no lo es la elaboración de una norma por una entidad privada según el procedimiento estatutario. Por tanto, aplicando la regulación del artículo 24 de la Ley 39/2015 , deducimos que tras la aprobación federativa y elevado el reglamento al CSD, se inicia esa fase gubernativa que constituye un verdadero procedimiento iniciado "a solicitud del interesado", luego no estamos ante un sólo procedimiento desarrollado en dos fases sino ante dos procedimientos sucesivos. En definitiva, lo que hemos denominado hipótesis del silencio sólo cabe planteársela respecto de aquellos procedimientos que finalizan con un acto de naturaleza administrativa, dictado en un procedimiento iniciado y finalizado en sede administrativa y que en este caso es el que se inicia, desarrolla y termina en sede del CSD y es de naturaleza aprobatoria, no reglamentaria".
Insiste el Tribunal Supremo al referir que: "En consecuencia y con base en todo lo expuesto, a los efectos del artículo 93.1 de la LJCA declaramos que los reglamentos federativos no tienen la naturaleza de disposiciones administrativas de carácter general, de forma que una vez aprobados en sede federativa, se inicia un procedimiento de aprobación -hoy ratificación- promovido por la Federación deportiva de que se trate ante el CSD, de manera que, de no resolver en el plazo del artículo 24.1 de la Ley 39/2015 , cabe entender obtenida la aprobación por silencio administrativo".
Sin embargo, el Tribunal Supremo no admite en la materia analizada la aplicación automática del silencio administrativo positivo puesto que así se impide por la aplicación de lo dispuesto en el artículo 46.4 de la Ley del Deporte que dice que: "Las modificaciones propuestas por la Federación española correspondiente que afecten a las competiciones oficiales de carácter profesional requerirán el informe previo y favorable de la Liga Profesional correspondiente".Y el Tribunal Supremo añade que: "Repárese que no identifica en qué momento debe emitirse ese informe preceptivo y vinculante de la correspondiente Liga, luego puede ser en fase federativa o en fase gubernativa y que no matiza el contenido de la propuesta federativa a diferencia del artículo 45.6 de la vigente Ley de Deporte de 2022 que exige tal informe sólo en caso de modificaciones "que afecten de manera esencial" a dichas competiciones. Pues bien, de omitirse tal informe en fase federativa o de emitirse y ser desfavorable, no cabe entender aprobado por silencio un reglamento contrario a una norma que es, como decimos, imperativa: no es que sea preceptivo oír a la Liga respectiva, es que una Federación no puede hacer propuestas -ya sean actos o ya sean reglamentos- que contradigan el parecer de la respectiva Liga en materia de competiciones profesionales. Las razones de exigir ese informe y de que sea favorable es lógica, y se deducen de la Ley del Deporte: el artículo 12.2 configura a las Ligas como "asociaciones de Clubes que se constituirán, exclusiva y obligatoriamente, cuando existan competiciones oficiales de carácter profesional y ámbito estatal...", luego existen, por tanto, porque hay competiciones oficiales; además es competencia de las Ligas "organizar sus propias competiciones, en coordinación con la respectiva Federación deportiva española y de acuerdo con los criterios que, en garantía exclusiva de los compromisos nacionales o internacionales, pueda establecer el Consejo Superior de Deportes" [ artículo 41.4.a)], e intervienen las Federaciones deportivas por razón de su condición de agente colaborador del CSD [ artículo 33.1.a) de la Ley del Deporte ]".
Y, en el caso que se analizaba por el Tribunal Supremo, la LNFP emitió informe desfavorable respecto de diversos preceptos del Reglamento General que regulaban en lo sustantivo un aspecto del régimen de las competiciones. Y según concluye el Tribunal Supremo: "La consecuencia de lo expuesto es que dicho artículo 214.10, en lo que hace a las competiciones oficiales profesionales, no puede entenderse aprobado por silencio administrativo si media un informe negativo, informe que la Ley del Deporte reviste del carácter preceptivo y vinculante pues así hay que entender la expresión "requerirán el informe previo y favorable" que recoge su artículo 46.4; y el alcance de lo expuesto se ciñe, como hemos dicho, a las competiciones oficiales profesionales que es el ámbito al que se refiere este artículo como materia objeto de informe por la LNFP".
En el presente caso, al igual que en el examinado por el Tribunal Supremo en la sentencia referida, el artículo en discusión-apartado 12 del artículo 123- también afecta a las competiciones profesionales al referir que: "Una vez tramitadas las licencias a través del Sistema Fénix, las Federaciones de ámbito autonómico o la Liga Nacional de Fútbol Profesional emitirán en tiempo real y mecanizado la licencia provisional. Posteriormente, la RFEF, en base a los datos obrantes en el Sistema Fénix emitirá la licencia definitiva en el plazo máximo de 15 días, que estará en el Gestor de Peticiones Fénix para que los clubes se lo puedan descargar".
Modificación que incide claramente en las competencias de La Liga y la competición profesional que organiza en relación con la expedición de las licencias hasta el punto de que, como así sostiene la LNFP en su escrito de oposición, la modificación obligaba a tramitar la licencia provisional por el sistema Fénix, imponiendo dicho sistema a LALIGA y a los clubes solicitantes de la licencia en las competiciones profesionales que organiza LALIGA.
Modificación que como afectaba a las competiciones profesionales, al amparo de lo dispuesto en el artículo 46.4 de la Ley 10/1990 y a solicitud del CSD, la LNFP emitió en fecha 2 de febrero de 2021 -documento nº 3 del expediente administrativo- un informe que era desfavorable a la modificación referida lo cual impide que pueda entenderse aprobada la modificación del apartado 12 del artículo 123 del reglamento federativo por el silencio administrativo positivo como así había solicitado la parte apelante.
La consecuencia procesal de lo expuesto es la desestimación del recurso de apelación y confirmamos la desestimación del recurso contencioso-administrativo declarada en sentencia impugnada en apelación, aunque por razones jurídicas distintas de las que tuvo en cuenta el Juez "a quo" en la sentencia ahora impugnada en apelación.
CUARTO.De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA se imponen a la parte apelante las costas procesales de esta instancia al haberse desestimado el recurso de apelación.
