Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 1/2022 de 27 de enero del 2025

PRIMERO.El presente recurso contencioso- administrativo se ha interpuesto por la representación procesal de la LIGA NACIONAL DE FUTBOL PROFESIONAL (en adelante, LNFP) con arreglo a los trámites del procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales de la persona y se han impugnado las siguientes actuaciones administrativas:

(i)Requerimiento de información emitido en fecha 13 de diciembre de 2021 por la Dirección General de la Competencia de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. En dicho requerimiento se indica que, teniendo en cuenta lo preceptuado en el artículo 39.1 de la Ley de Defensa de la Competencia en cuanto al deber de colaboración de las personas físicas o jurídicas con la Dirección de Competencia, se requiere a la LNFP para que facilite la información y aporte los datos que a continuación se señalan:

"1. Aporte copia de las bases para la solicitud de ofertas para la comercialización de los derechos de explotación de contenidos audiovisuales del campeonato nacional de liga de primera y segunda división para las temporadas 2019/2020 a 2021/2022, así como el resto de documentación vinculada. Adjunte asimismo los acuerdos, en el seno de la LNFP y/o en el órgano de control de gestión de los derechos audiovisuales de la LNFP a que se refiere el artículo 7 del Real Decreto-ley 5/2015 , para la aprobación de tales bases, así como los documentos internos, presentaciones, memos, etc., utilizados en el contexto de la adopción de tales acuerdos.

2. Aporte copia de los contratos derivados de la licitación señalada en el punto anterior, así como todas sus eventuales modificaciones.

3. Aporte copia de las bases del Procedimiento de solicitud de ofertas- Comercialización de los derechos de explotación de contenidos audiovisuales del Campeonato Nacional de Liga, a partir de la temporada 2022/2023, así como el resto de documentación vinculada. Adjunte asimismo los acuerdos, en el seno de la LNFP y/o el órgano de control de gestión de los derechos audiovisuales de la LNFP, para la aprobación de tal procedimiento, así como los documentos internos, presentaciones, memos, etc., utilizados en el contexto de la adopción de tales acuerdos.

4. Aporte los Estatutos Sociales y detalle la composición y reglas de adopción de acuerdos (mayorías, etc.) en el seno de la Comisión Delegada de la Liga y del Órgano de control de gestión de los derechos audiovisuales de La Liga.

5. Aporte el Reglamento para la retransmisión televisiva, y describa el procedimiento para su elaboración y aprobación. Aporte copia de los acuerdos correspondientes para su aprobación.

6. Explique las actividades de la LNFP que estén relacionadas con la explotación de contenidos relacionados con las competiciones de Liga de Primera y de Segunda división, destinados a mercados minoristas (plataforma difusión de canales, videos o contenidos a través de internet, canal LaLigaTV, plataforma LaLigaSportsTV, explotación de estadísticas, aplicaciones, apps para dispositivos móviles, e-sports, redes sociales, etc.).

7. Explique la actividad de la LNFP en lo que se refiere a la edición y comercialización de los canales LaLigaTV Primera, LaLiga Segunda y LaLigaTV BAR (para el segmento no residencial) a que se hace referencia en las licitaciones de derechos antes citadas, y que se ofrecen a los adjudicatarios de derechos (en los mercados nacionales o internacionales).

8. Explique otras iniciativas de la LNFP o acuerdos con terceros para la explotación de derechos o contenidos relacionados con las dos competiciones señaladas, tanto en el ámbito nacional como internacional".

(ii) Requerimiento de información emitido en fecha 14 de diciembre de 2021 por la Dirección General de la Competencia de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia con el objeto de determinar si puede haber indicios de infracción de los artículos 1 y/o 2 de la Ley 15/2007, de 3 de julio de Defensa de la Competencia y de los artículos 101 y/o 102 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea en relación con el proceso de adjudicación y con la explotación de los derechos audiovisuales relacionados con los Campeonatos de La Liga Santander para el mercado residencial en España y Andorra en su modalidad de pago, para las temporadas de la 2022/2023 a la 2026/2027 y si concurren las circunstancias que justifiquen la incoación de un expediente sancionador y para ello se requiere a la LNFP para que facilite la información y aporte los datos que a continuación se señalan, en relación con el proceso de adjudicación de los derechos de emisión de la competición La Liga Santander para el mercado residencial en España y Andorra en su modalidad de pago, para las temporadas 2022/2023 y sucesivas:

"1. Detalle el precio de reserva global previsto en el punto 5.1 del Procedimiento de Solicitud de Ofertas, y aporte copia del documento depositado en la sede del Consejo Superior de Deportes.

2. Para cada uno de los lotes de derechos de emisión que componían la referida licitación realizada por la LNFP:

. Identifique a los candidatos que manifestaron interés en concurrir al lote.

. En caso de que algún operador hubiera planteado dudas o solicitado aclaraciones en relación con alguno de los lotes incluidos en la oferta convocada por LNFP el 3 de noviembre de 2021, indique los siguientes datos: (i) identidad del operador que planteó la consulta o solicitud de aclaración; (ii) contenido de la solicitud formulada a LNPF en relación con el lote de derechos de emisión; (iii) fecha de presentación de la consulta o aclaración; (iv) copia de la contestación emitida por LNFP; (v) fecha de comunicación al operador de la respuesta de LNFP; (vi) fecha y mecanismo de publicación de la respuesta de LNFP a la consulta.

En caso de que no se hubiera planteado ninguna duda acerca del contenido del lote, indique expresamente esta circunstancia.

. Indique la identidad de cada uno de los candidatos que han presentado oferta para el lote, así como la fecha y hora de presentación de la oferta.

. Aporte copia de las ofertas presentadas por cada uno de los candidatos.

3. Si se ha inadmitido alguna oferta o candidato interesado en el procedimiento de adjudicación y, en su caso, los motivos de la inadmisión.

4. Si se hubiera detectado algún defecto u error subsanable en la documentación remitida por algún candidato y se hubiera abierto un plazo de subsanación, detalle tal extremo. De no ser así, indique expresamente esta circunstancia.

5. Aporte copia de toda la documentación relativa a la comprobación de la acreditación de los requisitos técnico-profesionales y de distribución y de la correspondiente valoración conforme a lo previsto en el punto 5.2.1 del Procedimiento de Solicitud de Ofertas.

6. Aporte documentación relativa a la evaluación de la oferta económica a que se refiere el punto 5.2.2 del Procedimiento de Solicitud de Ofertas y puntuación obtenida por cada una de las ofertas presentadas. En este sentido, desglose para cada candidato los puntos obtenidos para cada uno de los conceptos objeto de valoración por parte de LNFP.

7. Exponga el análisis realizado por la LNFP en relación con el cumplimiento por los adjudicatarios provisionales de lo previsto en los apartados e ) y g) del artículo 4.4. del Real Decreto-ley 5/2015, de 30 de abril , de medidas urgentes en relación con la comercialización de los derechos de explotación de contenidos audiovisuales de las competiciones de fútbol profesional.

8. Aporte copia de las comunicaciones al Órgano de control de la gestión de los derechos audiovisuales que preceden a la adjudicación provisional, desde la apertura de sobres y copia de la validación de la adjudicación provisional por el Órgano de control.

9. Aporte copia del Orden del día de la reunión del Órgano de control, copia del Acta de la reunión y/o una descripción detallada de los acuerdos adoptados en este órgano, en relación con la adjudicación de los derechos licitados".

(iii) Acuerdo adoptado en fecha 13 de enero de 2022 por la Dirección de Competencia de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia por el que se reiteran los requerimientos de información emitidos en fechas 13 y 14 de diciembre de 2021 indicándose expresamente que "En caso de no atender la reiteración, se podrá proceder, de acuerdo con el artículo 67.f) de la LDC , a la imposición de una multa coercitiva de hasta un 5 por ciento (5%) del volumen de negocios total mundial medio diario durante el ejercicio social anterior por cada día de retraso en el cumplimiento de dicha obligación, sin perjuicio de que dicho incumplimiento pueda ser objeto de la apertura del correspondiente procedimiento sancionador de acuerdo con lo establecido en el artículo 62.3.c) de la LDC ".

SEGUNDO.En el escrito de demanda presentada por la LNFP se solicita la nulidad de los requerimientos de información impugnados, así como la nulidad del acuerdo de reiteración de los requerimientos por entender que vulneran el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva en su vertiente del derecho de defensa, así como en su vertiente de tutela cautelar reconocido en el artículo 24.2 de la CE.

En este sentido expone que los requerimientos de información emitidos por la Dirección de Competencia en fechas 13 y 14 de diciembre de 2021 vulneran el derecho fundamental de la tutela judicial efectiva en su vertiente del derecho de defensa reconocido en el artículo 24.2 de la CE porque carecen de motivación y ello le ocasiona indefensión que le impide, por una parte, entender la finalidad y la justificación de los citados requerimientos y, por otra parte, discernir el alcance de su deber de colaboración exigido en el artículo 39 de la LDC. Y ello vulnera, además, el derecho fundamental de no declarar contra si mismo ya que, según expone, si no entiende el alcance de su deber de colaboración tampoco puede valorar si sus respuestas pueden posteriormente ser empleadas en su contra en el marco de un eventual procedimiento sancionador.

Por otra parte, refiere que esa falta de motivación vulnera también su derecho fundamental de defensa reconocido en el artículo 24.2 de la CE porque los requerimientos de información vulneran los principios de necesidad y de proporcionalidad lo que convierte a esos requerimientos en una investigación exploratoria.

Finaliza su argumentación indicando que el acuerdo de 13 de enero de 2022 por el que se reiteran los requerimientos de información vulnera igualmente el derecho fundamental de la tutela cautelar integrado en el derecho fundamental de la tutela judicial efectiva en cuanto que se está obligando a la LNFP a contestar a los requerimientos de información bajo apercibimiento de multa y de apertura de procedimiento sancionador cuando la CNMC conocía que se había interpuesto recurso contencioso-administrativo contra los requerimientos de información y, además, conocía que se había solicitado al órgano judicial que adoptara la medida cautelar de suspensión de la ejecución de los citados acuerdos de requerimientos de información.

A las pretensiones de la recurrente se oponen tanto el Abogado del Estado como el Ministerio Fiscal refiriendo que los acuerdos impugnados no vulneran el derecho fundamental invocado en su defensa.

TERCERO.Con carácter previo a la cuestión de fondo planteada examinamos la alegación efectuada por el Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda en cuanto indica que el recurso contencioso-administrativo interpuesto es inadmisible porque considera que los acuerdos impugnados son meros actos de trámite que no pueden impugnarse de forma autónoma a la impugnación que pueda hacerse de la resolución que ponga fin al procedimiento administrativo. Y se apoya en las indicaciones recogidas en los acuerdos impugnados en los que se refiere que son actos de tramite frente a los cuales no cabe interponer recursos administrativos.

Esta Sala no comparte esta afirmación que, en ningún caso, puede estar vinculada por la declaración efectuada por la CNMC recogida en los requerimientos impugnados cuando refiere que no cabe interponer recursos administrativos.

Por otra parte, destacamos que los requerimientos de información impugnados no se han dictado en un procedimiento administrativo ya incoado por lo que es difícil admitir, como así sostiene el Abogado del Estado, que pueden impugnarse cuando se dicte la resolución final del procedimiento administrativo. Es cierto que los requerimientos de información son actos de tramite; no obstante, esa conclusión sin otras consideraciones puede implicar que queden fuera del control y de la revisión jurisdiccional aquellas actuaciones administrativas que vulnerando derechos del afectado no puedan impugnarse con la resolución que ponga fin al procedimiento administrativo porque, como es el caso, no se han dictado en un procedimiento administrativo ya incoado sino en diligencias previas propias de una investigación reservada. Y ello debe implicar que esos requerimientos de información pueden ser impugnados de forma autónoma cuando, como es el caso, se alega vulneración del derecho de defensa que es, junto con otros motivos, lo que permite la impugnación de los actos de tramite tal como se aprecia en el artículo 25.1 de la LJCA.

CUARTO.Asimismo, rechazamos la alegación que efectúa el Abogado del Estado cuando interesa que se declare inadmisible el presente recurso contencioso-administrativo por ser inadecuada la impugnación de los acuerdos de requerimientos de información por los tramites del procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales de la persona.

En este caso, analizando el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo y el escrito de demanda resulta que la parte actora ha solicitado la nulidad de los acuerdos de requerimientos de información refiriendo la vulneración del derecho fundamental reconocido en el artículo 24.2 de la CE que, en un principio, no puede calificarse como una mera invocación formal puesto que aparentemente puede apreciarse cierta conexión entre los acuerdos impugnados y el derecho fundamental invocado. Por tanto, es prematuro que podamos concluir que es inadecuado el procedimiento especial utilizado por el recurrente en defensa de sus intereses. Y, en consecuencia, debemos analizar si efectivamente los requerimientos de información impugnados vulneran el derecho fundamental invocado para justificar su impugnación de acuerdo con los tramites del procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales de la persona.

QUINTO.Analizando la cuestión de fondo planteada, la parte actora entiende que los requerimientos de información impugnados vulneran la tutela judicial efectiva reconocida como derecho fundamental en el artículo 24 de la CE y ello desde dos puntos de vista: (i) vulneración del artículo 24.2 de la CE en cuanto que refiere que se le ha ocasionado indefensión porque los requerimientos de información carecen de motivación que le ha impedido conocer la razón por la que se le ha requerido la aportación de diversos documentos y, además, entiende que se han vulnerado los principios de necesidad y de proporcionalidad; y (ii) vulneración del artículo 24.2 CE en relación con el derecho a no declararse culpable al requerirle documentación respecto de la cual desconoce para que y porque se le está solicitando.

No cabe duda de que la motivación de los requerimientos de información constituye un elemento fundamental de la legalidad de las actuaciones de investigación realizadas por las autoridades de competencia. Así lo ha recogido la jurisprudencia del TJUE en el asunto E.On Energie c. Comisión, al establecer que "la motivación exigida (...) debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 253 CE (en la actualidad 296 TFUE ) debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate".

Además, tampoco es discutible que las empresas sujetas al deber de colaboración con la CNMC al ser requeridas por ésta para el suministro de determinada información sólo van a poder cumplir fielmente con el mismo si comprenden de forma clara y precisa el alcance de dicho deber, así como poder preservar sus derechos de defensa. En este sentido se expresa la sentencia del TG de 26 de noviembre de 2014 en el asunto EP Investment c. Comisión, al señalar que «las medidas de investigación adoptadas por la Comisión durante la fase de investigación preliminar, en especial las solicitudes de información (...) implican por su naturaleza la imputación de una infracción y pueden producir repercusiones importantes sobre la situación de las empresas sospechosas. En consecuencia, debe evitarse que el derecho de defensa pueda quedar irremediablemente comprometido durante esta fase del procedimiento administrativo ya que las medidas de investigación practicadas pueden tener un carácter determinante para la constitución de pruebas del carácter ilegal de las conductas de las empresas susceptibles de generar la responsabilidad de éstas. Por tanto, incumbe a la Comisión indicar, con tanta precisión como sea posible, lo que se busca y los elementos sobre los que debe versar la inspección».

Por tanto, es innegable que el objeto del requerimiento de información debe estar debidamente motivado y deberá exponer de forma detallada y concreta el contenido de la información que se vaya a solicitar, especificando de manera justificada la función para cuyo desarrollo es precisa tal información y el uso que pretende hacerse de la misma, tal y como prevé el artículo 39 de la LDC.

Asimismo, los requerimientos de información deben ser proporcionados al fin perseguido, tal y como recoge el artículo 39 de la LDC, lo que implica que la autoridad de competencia debe optar por la potestad menos restrictiva y, además, ejercerla de la forma menos gravosa para los sujetos investigados.

Estas alegaciones de falta de motivación y de vulneración de los principios de necesidad y proporcionalidad, como ahora diremos, pueden constituir vulneración de preceptos de legalidad ordinaria pero, en ningún caso, pueden integrarse en la vulneración del derecho fundamental de defensa reconocido en el artículo 24.2 CE invocado por la recurrente frente a los acuerdos de requerimientos de información que se han impugnado con arreglo a los tramites del procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales de la persona que exige no solo la invocación formal de un derecho fundamental sino que, además, es necesario que los actos administrativos impugnados hayan vulnerado efectivamente el derecho fundamental invocado y no encontrarnos ante la vulneración de la legalidad ordinaria que debería analizarse en el procedimiento contencioso-administrativo ordinario. Por tanto, del análisis por esta Sala se excluye, por una parte, la posible vulneración de preceptos de la Constitución que no encajan en el ámbito especifico de protección del procedimiento especial escogido por el recurrente y, por otra parte, la posible vulneración de preceptos integrados en el ordenamiento jurídico ordinario toda vez que no estamos, en este caso, ante un procedimiento ordinario que permita el enjuiciamiento pleno del acto administrativo impugnado, sino que el proceso tramitado conforme a la pretensión del actor ha sido el proceso especial de protección de los derechos fundamentales de la persona que tiene un objeto limitado.

Según jurisprudencia reiterada, en el procedimiento previsto en los artículos 114 y ss LJCA solo puede hacerse valer la defensa de derechos fundamentales y, en este caso nos encontramos ante actuaciones realizadas en el ámbito de una investigación reservada pero no se ha iniciado aun un procedimiento administrativo sancionador. Esta última afirmación es muy importante puesto que, aunque el Tribunal Constitucional ha declarado que determinadas previsiones del Derecho administrativo sancionador son subsumibles en el artículo 24 CE, tal asimilación no es completa pues la aplicación de los derechos fundamentales previstos en la Constitución para el Derecho penal no lo son literalmente para el Derecho Administrativo sancionador.

Ambas consideraciones llevan a la conclusión de que si no se produce vulneración de un derecho fundamental y el asunto es subsumible en la legalidad ordinaria, el procedimiento privilegiado de protección de los derechos fundamentales regulado en la LJCA no es aplicable a vulneraciones de estas características, sin perjuicio de su viabilidad en un proceso ordinario.

En este caso no se trata de la imposición de una sanción sino de un requerimiento previo de información que se estima básicamente no motivado, desproporcionado, y que no respeta el derecho a la presunción de inocencia. Sin perjuicio del resultado que, del análisis del caso, como se ha expuesto, podría obtenerse en el procedimiento ordinario, es lo cierto que se han impugnado los requerimientos de información por los tramites del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales invocando la vulneración del artículo 24 CE, pero los derechos amparados por el referido artículo 24.2 CE sólo son predicables en el ámbito del proceso penal y del procedimiento administrativo sancionador, como establece constante y reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, lo que no cabe apreciar en forma alguna en el caso presente porque los requerimientos impugnados no se han dictado en ningún procedimiento sancionador lo cual excluye la vulneración del citado derecho fundamental.

En definitiva, el análisis de la alegada falta de motivación y de vulneración de los principios de necesidad y proporcionalidad que se desarrollan en la demanda en relación con el contenido del requerimiento, exigiría de este Tribunal el análisis de cuestiones de legalidad ordinaria impropias de este procedimiento para la protección de los derechos fundamentales.

Lo expuesto nos lleva a concluir que, dado que en este procedimiento no son admisibles pretensiones fundadas en infracciones de la legalidad ordinaria, ha de reconducirse la falta de motivación y vulneración de los principios de necesidad y de proporcionalidad a una eventual vulneración del derecho de defensa previsto en el artículo 24 CE invocado por la parte actora. Pero, como ha destacado esta Sala reiteradamente, este derecho fundamental sólo resulta de aplicación a la actuación de los Jueces y Tribunales, pero no a la actuación de la Administración, salvo que se trate de una actuación de la Administración que impida el acceso a la jurisdicción ( art. 24.1 CE ) o bien en el supuesto de los procedimientos administrativos sancionadores -que no es el caso que nos ocupa-, en cuyo caso resultan de aplicación las garantías establecidas en el art. 24.2 CE , aunque no de forma mimética ( STC 7/1998, entre otras muchas).

Por otra parte, la recurrente invoca la vulneración del derecho de defensa reconocido en el artículo 24.2 CE en cuanto que por la falta de motivación en los requerimientos de información se vulnera también el derecho a no declararse culpable.

La Constitución recoge en su artículo 24.2 los derechos a no declarar contra sí mismos y a no confesarse culpables, que se encuentran estrechamente relacionados con los derechos de defensa y a la presunción de inocencia, de los que constituye una manifestación concreta. De tal manera que esta alegación debe igualmente rechazarse atendiendo a las razones ya invocadas toda vez que los requerimientos de información impugnados no se han dictado en un procedimiento administrativo sancionador.

En definitiva, debemos rechazar la pretensión del actor pues como se ha relatado la actuación administrativa que se ha impugnado no vulnera ninguno de los preceptos constitucionales aludidos sin perjuicio de que en su caso pueda vulnerar normas del ordenamiento jurídico ordinario cuyo análisis no corresponde realizar en el proceso especial de protección de los derechos fundamentales de la persona elegido por el recurrente. Y ello impide también acceder a la pretensión subsidiaria formulada por la recurrente cuando solicita que se anulen algunas de las preguntas referidas en los requerimientos de información.

SEXTO.Queda por examinar la vulneración de la tutela judicial efectiva en su vertiente de tutela cautelar ya que entiende que el acuerdo por el que se le reitera el cumplimiento de los requerimientos de información con apercibimientos de apertura de un procedimiento sancionador y de imposición de multas coercitivas vulnera la tutela judicial cautelar porque la CNMC conocía que se había interpuesto recurso contencioso-administrativo y que, además, se había solicitado la adopción de la medida cautelar de suspensión de la ejecución de los acuerdos de requerimientos de información impugnados.

Esta Sala considera que no se ha vulnerado la tutela cautelar invocada porque no se ha acreditado que, una vez que esta Sala dicta en fecha 29 de junio de 2022 auto acordando la suspensión de los acuerdos de requerimientos de información, la CNMC haya procedido a su incumplimiento.

Por otra parte, consideramos que la alegación ahora analizada es una mera alegación formal porque no entendemos vulnerada la tutela judicial cautelar con el mero dictado en fecha 13 de enero de 2022 de la resolución por la que se acuerda la reiteración de los requerimientos con apercibimientos. Para que pudiera apreciarse esa vulneración era necesario que hubiera acreditado que efectivamente la CNMC, en la fecha en que se dicta el acuerdo de reiteración de los requerimientos de información, tenía conocimiento de que en fecha 27 de diciembre de 2021 se había interpuesto recurso contencioso-administrativo y que se había solicitado la adopción de la medida cautelar de suspensión puesto que hasta el 11 de enero de 2022 no se dicta la Diligencia de Ordenación admitiendo a trámite el recurso interpuesto y solicitando la remisión del expediente.

SÉPTIMO.Es obligada entonces la desestimación del recurso y, en consecuencia, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, las costas de este proceso habrán de ser satisfechas por la parte actora.

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación