Sentencia Contencioso-Administrativo 32/2026 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 1205/2023 de 27 de enero del 2026

PRIMERO.-En el presente recurso se impugna po la Ássociació Comissió de la Dignitat, la inactividad del Ministerio de Cultura y Deporte al no restituir a la Generalitat de Cataluña los documentos incautados por el franquismo depositados en el Centro documental de la Memoria Historia referentes a la Comisaría de Orden Público, la Administración de Justicia, instituciones masónicas catalanas y 47 ayuntamientos catalanes.

SEGUNDO.-En el escrito de demanda la actora recuerda que el destino de los fondos documentales catalanes no fue solamente los que se encuentran en la Delegación del Estado para la Recuperación de Documentos (DERD) del Centro de la Memoria a los que se refiere la ley 21/2005, sino que el Estado con anterioridad ya fue devolviendo fondos documentales que se localizaron esparcidos por diversas administraciones del Estado. Así, el documento número 3, incluye pruebas de distintas restituciones documentales del Estado a la Generalitat

1.- El 21 de noviembre de 1983, se firmó un convenio entre el Consejo Superior de Deportes para la devolución de la biblioteca de la antigua Comissaria d'Educació Física i Esports de la Generalitat a la que se reconoce como "legítimos titulares."

2.- Protocolo firmado por el Instituto Nacional de Metereología y el Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalitat por el que se traspasa el archivo del Servei Meteriològic de Catalunya de la Generalitat republicana.

3.- RD 616/2001 de 8 de julio por el que se transfiere a la Generalitat distintos documentales informativos de la productora cinematográfica de la Generalitat republicana Laia Films que relaciona.

4.- RD 1949/2004 de 27 de setiembre por el que se restituye a la Generalitat el archivo documental del Servei de Recuperació del Patrimoni Artístic de la Generalitat republicana.

Ello demuestra que el Estado desde 1983 ha realizado distintas transferencias de documentación, en cumplimiento del deber de restitución de los fondos requisados a la Generalitat, que se han formalizado en distintos instrumentos jurídicos; convenios, decretos de traspasos y en la Ley 21/2005.

La Generalitat ha reiterado al Estado la reclamación de los fondos documentales sin que el Estado haya cumplido su obligación de restitución.

Recuerda que en el Centro de la Memoria se encuentran depositados y digitalizados documentos del Tribunal Central de espionaje y Alta Traición, del Juzgado nº4 de Sarrià, del Juzgado municipal de Terrassa, del Juzgado Especial de Contrabando por evasión de Capitales, del tribunal Popular Especial de Barcelona y del Juzgado Municipal de Torre farrera de Lleida.

Se trata de documentos identificados y digitalizados que no se han entregado aún a la Generalitat de acuerdo con lo que disponen los artículos 2, 3 y 4 de la ley 21/2005.

El Estado tiene el deber de transferir la documentación de los organismos de la Generalitat y los que de ella dependen como es el caso de la administración de Justicia, porque el estatuto de Autonomía de 1932 le atribuía amplias competencias en Administración de Justicia, así como el Decreto de 25 de octubre de 1933.

2.- Fondo judicial de la Causa General.

La Abogacía del estado distingue de los fondos judiciales citados los que tiene depositados en el Centro Documental de la Memoria de la Causa General procedente de la Fiscalia General del estado. Estos fondos incluyen como reconoce en su escrito la Abogacía fondos de Tribunales catalanes, del departamento de justicia, parlamento de Cataluña, partidos políticos, sindicatos distintas personas físicas como se acredita por el inventario adjuntado como documento número 7 de esta parte.

En el oficio dirigido a la Generalitat, esta ha reconocido el inventario de fondos documentales que fueron digitalizados por el Ministerio de Cultura.

Estos fondos fueron desgajados y hace falta reintegrarlos con el resto de documentación de tribunales catalanes de la época republicana que custodia la Generalitat dentro del Archivo Judicial de Cataluña.

El deber de restitución incluye también las instituciones que dentro de sus competencias gestionaba y gestiona, como es el ámbito de los tribunales de justicia, dentro del que está sus archivos. Es un acto de restitución que el estado no ha cumplido. En el escrito de la demanda ya relacionábamos la documentación que acredita como la Fiscalía General del estado el 1941 (documentos 6 de esta parte) para instruir una, impropiamente denominada, Causa General retiró del fondo de la DNSD. En todo caso son fondos archivísticos de instituciones y competencias de la Generalitat que el estado debe restituir.

3.- Comisaría de Orden Público de Cataluña.

Expone que el Estado retiene la documentación de la Comisaría de Orden Público y del departamento de Interior

El Estado solo asumió de manera temporal la dirección del orden público en Catalunya que siguió siendo gestionado por la Generalitat de Cataluña a quien le correspondía la competencia por el art. 9 dl estatuto de autonomía del 1932.

La intervención en la dirección de la materia de orden público fue de carácter temporal.

Aportó como documento número 11 una relación de las disposiciones del DOGC publicadas por el Departamento de Gobernación de la Generalidad donde se puede observar que a parte de los dos cargos de dirección de la Comisaria General designados por el Gobierno de la República el resto de mandos, organización del cuerpo que estaba en reestructuración fundiendo la Guardia Civil dependiente de la Generalitat, la Guardia de Asalto y el cuerpo de vigilancia no uniformado en el Cos de Seguretat de Catalunya, organizando sus diversas secciones, concursos de, acceso, de ascensos, formación, financiamiento, medios materiales como edificios y parque móvil y un largo etcéteras siguen dependiendo y estando organizadas por el Departamento de Gobernación.

Entiende probado que el Ministerio de Cultura ha de trasferir a la Generalitat los fondos del Departamento de gobernación y de la Comisaria de Orden Público, que ya fueron digitalizados en su momento como exige el artículo 3 de la Ley 21/2005.

4.- De las organizaciones masónicas catalanas o con sede o delegación en Cataluña.

Sostiene la entidad recurrente que al ser documentos requisados en Cataluña de entidades masónicas con sede o delegación en Cataluña que fueron digitalizados, como confirma el oficio del Departament de Cultura de la prueba de esta parte y están identificados en el documentos en la relación adjuntada como Documento 14 de la demanda, el Ministerio de Cultura ha de entregar esta documentación a la Generalitat de Catalunya, ya que cumplen los requisitos de identificar los documentos (documento 14), que se acredita que fueron digitalizados por la Generalitat y que la copia de la digitalización fue entregada al ministerio.

TERCERO.-El Abogado del Estado se opone al recurso e interesa su desestimación.

Respecto del Bloque 1 de documentos, de la Administración de Justicia y tribunales catalanes, no procede su transferencia pues la documentación judicial de competencia estatal queda excluida del ámbito de la Ley 21/2005, sin que proceda hablar de inactividad por parte de la Administración. Recuerda que en el acta de la Comisión Mixta de marzo de 2013, se acordó la digitalización, pero no la transferencia, de los únicos fondos identificados de la Administración de Justicia entre los fondos de la Delegación nacional de Servicios Documentales depositados en el actual CDMH. Se trataba de documentación del Tribunal Central de Espionaje y Alta Traición, del Juzgado nº4 de Sarriá, del Juzgado Municipal de Terrassa, del Juzgado Especial de Contrabando por evasión de capitales de Barcelona, del Tribunal Popular Especial de Barcelona y del Juzgado Municipal de Torrefarrera, en Lleida.

En la sesión de la Comisión mixta celebrada el 4 de marzo de 2013, la reclamación fue rechazada por los representantes del Ministerio de Cultura por cuanto esta documentación, reunida por las Auditorías de Guerra y por la Fiscalía Especial de la Causa General, adscrita al Tribunal Supremo, no estuvo nunca ubicada en Salamanca en el Archivo General de la Guardia Civil antes del 19 de noviembre de 2005 (fecha de la Ley 21/2005), ni tampoco fue custodiada y acumulada por la DERD, requisitos imprescindibles establecidos en los arts.1 y 2 antes transcritos para que la restitución pueda realizarse.

Los fondos documentales de la Causa General fueron transferidos desde la Fiscalía General del Estado al Archivo Histórico Nacional, con sede en Madrid, por orden de 30 de julio de 1980, siendo integrados en la Sección de Fondos Contemporáneos en 1986. El 13 de diciembre de 2010, y en cumplimiento del mandato del art.20.2.a ) Ley 52/2007, de 26 de diciembre, de Memoria Histórica, estos fondos se transfirieron al CDMH. Y en consecuencia se rechazó la petición en la Comisión Mixta al no ajustarse al mandato de la Ley 21/2005.

Respecto del Bloque 2, referido a la Comisaría de Orden público de Cataluña.

Expone que los documentos sobre los que versa el requerimiento que afectan al orden público, son los generados con posterioridad a 6 de Mayo de 1937 y no fueron creados en el ejercicio de funciones propias. Efectivamente, hasta el 6 de mayo de 1937, las competencias según el Estatuto de Cataluña de 1932 que correspondían a la Generalidad eran las de aquellos servicios de Policía, no reservados al Estado: los de carácter extrarregional o suprarregional, la Policía de fronteras, inmigración, emigración, extranjería, y régimen de extradición y expulsión; así como las órdenes interiores de Cataluña, todo sin perjuicio de que el gobierno de la República pudiera asumir la dirección de los servicios de la Generalidad previo el requerimiento de ésta o cuando pudiera comprometerse el interés del Estado o su seguridad, a propia iniciativa.

El Decreto de 6 de Mayo de 1937, reconoció, sin embargo, que "a partir de esta fecha pasan a depender directamente del Gobierno de la República todos los servicios de seguridad pública en Cataluña".

Por lo tanto, desde el 6 de Mayo de 1937 se instaura un nuevo régimen de atribución competencial que supone un cambio respecto del sistema anterior porque la competencia pasa a depender directamente del gobierno de la República, sin que quepa entender que exista algún tipo de delegación o atribución competencial, aunque sea de ejecución a favor de Cataluña, y respecto de "todos" los servicios de seguridad pública en Cataluña, sin distinción alguna, lo que equivale a negar campo de actuación en materia de seguridad pública a la Generalidad.

A mayor abundamiento, la Orden de 20 de junio de 1937 dictada por el Ministerio de la Gobernación declara que "El Gobierno de la República ha asumido en forma constitucional la dirección de los servicios de seguridad pública en Cataluña" en virtud del Decreto citado.

Considera por ello que como en los períodos consultados la competencia correspondió al Gobierno Central, y nunca a la Generalidad, no han sigo generados por ésta, y no hay obligación de restitución.

Por esa razón, en las sesiones de la Comisión Mixta celebradas en el año 2012 la restitución fue rechazada pues conforme al Decreto de 4 de mayo de 1937 y la Orden de 20 de junio de 1937, la competencia exclusiva en materia de orden público en Cataluña corresponde al Gobierno de la República, sin que quepa entender que existió algún tipo de delegación o atribución competencial, a favor de Cataluña.

La documentación militar y relativa a orden público, generada con posterioridad a los decretos de mayo de 1937, no es objeto de restitución a la Generalidad al no formar parte del archivo institucional de ésta, por recuperar el Gobierno de la República las competencias en esta materia. No se cumple, por tanto, el requisito legal del art.2.1 Ley 21/2005 al tratarse de fondo documentales que no dependieron competencialmente de la Generalidad.

Respecto del Bloque 3, rechaza la restitución de la documentación masónica, al no afectar a instituciones orgánicamente asentadas en Cataluña, quedando fuera del ámbito de aplicación de la Ley 21/2005.

Expone que las organizaciones masónicas, las logias masónicas no tienen personalidad jurídica, sino que la misma la ostentaba la Obediencia de la que dependían. De esta forma, los reglamentos masónicos obligan a la entrega de la carta patente de la logia y también de los documentos y enseres de estas a la Obediencia de la que dependen en el caso de cese de actividad. Por otro lado, existe un problema sobre la definición de continuidad histórica y jurídica de la Masonería en España después de su supresión y persecución tras la Guerra Civil española. En caso de que dicha continuidad jurídica existiera, la ostentarían el Supremo Consejo del Grado 33 y la Gran Logia de España.

Ambas instituciones firmaron un convenio de colaboración en 2006 y 2011 con el Ministerio de Cultura y manifestaron su voluntad de que los fondos masónicos se conserven y custodien en el CDMH. Entiende por ello, que al no haber acuerdo en la Comisión Mixta sobre este tema, su transferencia no estaría avalada por las sentencias de la Audiencia Nacional ni del Supremo al exigir que cualquier transferencia este avalada por acuerdo entre ambos partes, acuerdo que no existe.

CUARTO.-La asociación recurrente ha interpuesto recurso contencioso administrativo contra la inactividad del Ministerio de Cultura en relación a la obligación de entrega a la Generalitat de Catalunya, de fondos documentales requisados en Cataluña, depositados en el Centro Documental de la Memoria, correspondientes a los fondos documentales de su archivo institucional del Gobierno de Cataluña, de otras instituciones catalanas, de las entidades privadas y particulares con residencia, domicilio, delegación o secciones en Catalunya, de acuerdo con lo que dispone el artículo 2 y siguientes de la Ley 21/2005.

Al ejercitarse esta modalidad de recurso contra la inactividad del Ministerio de Cultura debemos verificar que se cumplen los requisitos del art. 29.1 LJCA en cuanto establece que "Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración".

Como indica la sentencia del Tribunal Supremo de 8 de mayo de 2025, rec. 361/2024 "la inactividad impugnable debe cumplir los requisitos procesales establecidos en el citado precepto, no siendo equivalente a la mera ausencia de actividad, tal como se expresa en la sentencia de esta Sala y Sección n.º 57/2025, de 22 de enero de 2025 , que, en su fundamento tercero, analiza los requisitos de la inactividad administrativa en los siguientes términos:

" (..) la interposición de un recurso contencioso-administrativo al amparo del artículo 29.1 de la LJCA , por inactividad administrativa, precisa de la concurrencia de los requisitos que legalmente impone nuestra Ley Jurisdiccional, que no concurren en el supuesto examinado, toda vez que no puede considerarse como inactividad administrativa, a los efectos del artículo 29.1 de la LJCA , la mera ausencia de actividad administrativa, la inacción, la pasividad, la lentitud o la ineficacia administrativa.

En este sentido, viene al caso añadir que el recurso contra la inactividad de la Administración, creado en nuestra Ley Jurisdiccional, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos, se dirige, a tenor de su exposición de motivos, a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas(..)".

2. Para constituir una actuación impugnable, la inactividad administrativa debe cumplir dos requisitos: (i) la existencia de una fuente obligacional de actuación para la Administración cuyo objeto es una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas; y (ii) el transcurso del periodo temporal establecido en el artículo 29 de la Ley de esta Jurisdicción desde la reclamación sin que se cumpla el deber de actuar, lo cual determina que dicha inactividad se constituya en una actuación susceptible de control jurisdiccional.

Por tanto, el concepto procesal de inactividad se refiere a prestaciones concretas, no siendo suficiente el incumplimiento de mandatos normativos genéricos, de modo que la obligación a cargo de la Administración se configura como un derecho subjetivo del interesado, quien debe reclamar como presupuesto de la impugnación jurisdiccional en caso de no cumplirse el deber de actuar en el término establecido en el artículo 29 de la LJCA .

Ambos requisitos son los que integran el concepto de inactividad como actuación impugnable, por lo que la obligación de actuar, desprovista de requerimiento y transcurso del periodo temporal, puede ser equivalente a inacción, pasividad o dilación, pero no integra el concepto procesal de inactividad, que exige que la inacción se produzca en el periodo temporal establecido en el artículo 29 de la LJCA , inmediatamente posterior a la reclamación o requerimiento."

En el presente caso, la fuente obligacional es la Ley 21/2005, de 17 de noviembre, que tiene por objeto la restitución de los documentos y efectos incautados en Cataluña por la Delegación del Estado para la Recuperación de Documentos creada en virtud del Decreto de 26 de abril de 1938.

En cuanto a su ámbito subjetivo, el art. 2 dispone que:

"1. El Estado restituirá a la Generalidad de Cataluña, de conformidad con lo previsto en esta Ley, la documentación del archivo institucional de sus órganos de gobierno, de su Administración y de sus entidades dependientes, así como la correspondiente al Parlamento de Cataluña, que se conservan en el fondo de la Delegación Nacional de Servicios Documentales depositados en el Archivo General de la Guerra Civil.

2. Asimismo, a los efectos de lo establecido en el artículo 5, el Estado transferirá a la Generalidad de Cataluña los documentos, fondos documentales y otros efectos, incautados en Cataluña a personas naturales o jurídicas de carácter privado, con residencia, domicilio, delegación o secciones en Cataluña, por la Delegación del Estado para la Recuperación de Documentos, creada en virtud del Decreto de 26 de abril de 1938, o en aplicación del Decreto de 13 de septiembre de 1936, que estén custodiados en el Archivo General de la Guerra Civil Española."

De estos preceptos se deduce que la Ley 21/2005 tiene por objeto, con carácter general, la restitución de los documentos y fondos documentales incautados en Cataluña con motivo de la Guerra Civil y custodiados en el Archivo General de la Guerra Civil Española.

En el artículo 2 se distingue entre la restitución a la Generalidad de Cataluña, que se produce ope legis, y la restitución a las personas naturales y jurídicas privadas, que requiere la instrucción de un procedimiento previo destinado a acreditar, por parte de los interesados, la existencia de un interés legítimo en la devolución de los documentos.

Recordemos que, según el art. 29.1 LJCA pueden recurrir contra la inactividad de la Administración, quienes tengan derecho a una prestación concreta que resulte, es decir, que venga establecida en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo.

Es la Ley 21/2005, la que establece, pues ese es su objeto, la restitución de los documentos y efectos incautados en Cataluña por la Delegación del Estado para la Recuperación de Documentos creada en virtud del Decreto de 26 de abril de 1938 y la restitución procede efectuarla exclusivamente, art. 2, a la Generalidad de Cataluña.

Por lo tanto, quien tiene derecho a la prestación concreta que reconoce esta Ley 21/2005 es la Generalidad de Cataluña. La entidad recurrente, Ia Ássociació Comissió de la Dignitat entre cuyos fines se encuentra "promover un estado de opinión y llevar a cabo todo tipo de actuaciones y acciones en relación a la devolución de a sus legítimos propietarios que las autoridades franquistas espoliaron como represalia política el 1939 de los Países catalanes

.

Actuaciones en general para promover nuestra memoria histórica.

Promover la consecución de la verdad, justicia y reparación de las víctimas de la represión política, cultural y lingüística de la nación catalana",goza de legitimación activa para interponer el presente recurso, pero no es acreedora de la prestación concreta cuyo incumplimiento reclama.

Esta circunstancia, la de que solo la Generalidad de Cataluña podría recurrir la inactividad del Estado, en este caso, del Ministerio de Cultura, por incumplir las obligaciones que la Ley 21/2005 le impone de restituir los documentos comprendidos en su art. 2, conlleva necesariamente la desestimación del recurso interpuesto por Ia, Ássociació Comissió de la Dignitat.

Y ello con independencia de que el bloque de documentos referidos a la administración de Justicia y tribunales catalanes no esté comprendido en el ámbito del art. 2 de la Ley y de que, en la sentencia de esta Sala de 2 de junio de 2016, rec. 539/2014, confirmada por el Tribunal Supremo el 11 de junio de 2019, rec. 2408/2016 ya dijimos que:

"la entrega de los documentos en materia de orden público generados por la Generalitat después de mayo de 1937, la documentación del ejército catalán antes de su unificación con el ejército de la República en marzo de 1937, de las Milicias Antifascistas, de la Consejería de Defensa y del Consejo de Sanidad de Guerra de la Generalitat, la documentación generada por la Junta Electoral de Barcelona (solo se habría devuelto la que se atribuye a Ezquerra Republicana de Catalunya) y la documentación del Tribunal Especial Popular de Barcelona.

Sucede, sin embargo, que buena parte de esta documentación no mereció la aprobación de la Comisión Mixta, singularmente la relacionada con la materia de orden público que se sometió a su consideración en las sesiones de 23 de mayo y 12 de junio de 2012 y en la de 4 de marzo de 2013, planteando las dudas que documentan las actas correspondientes en torno a los efectos de la transferencia de competencias en esta materia a favor del Gobierno de la República a partir de mayo de 1937."

Respecto a los "Documentos confiscados a la Generalitat de Catalunya y a particulares que integraron la "Causa General" instruida en el Tribunal Supremo" la citada sentencia resolvió que:

"Tales documentos no se contemplan en el acuerdo de la Comisión Mixta de 17 de octubre de 2011 (folios 2 a 10 del documento núm. 1 del expediente), ni en los adoptados en sesiones de 23 de mayo (folios 19 a 26 y 33 a 40 del documento núm. 1) y 21 de junio de 2012 (folios 27 a 32 del mismo documento). Tampoco en los que les precedieron

.

Sí se planteó la posibilidad de su restitución en la reunión de la Comisión Mixta de 4 de marzo de 2013 (folios 41 a 49 del documento núm. 1), página 5 y siguientes del acta de la misma fecha, cuya lectura evidencia precisamente la existencia de discrepancias sensibles y la falta de cualquier acuerdo sobre esta cuestión".

Discrepancia que se manifiesta también en cuanto a los documentos de carácter masónico que impide apreciar una obligación de entrega en los términos de la Ley 21/2005, cuyo incumplimiento permita ser recurrido por la vía de la inactividad del art. 29.1 LJCA.

QUINTO.-La desestimación del recurso conlleva la imposición de las costas procesales a la parte recurrente tal como dispone el artículo 139.2 de la LJCA en la redacción dada por la Ley 37/2011 de 10 de octubre.