Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 15/2023 de 27 de marzo del 2025

PRIMERO.-Es objeto del recurso de apelación que ahora se enjuicia la sentencia dictada el 22 de febrero de 2023, por el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 8, por la que se estima el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Asociación Sociedad Menéndez Pelayo contra la resolución del Director de la agencia Estatal de investigación de fecha 9 de marzo de 2020, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la providencia de apremio dictada en relación a la ayuda de referencia FFI2008-00035 para la realización del proyecto "An álisis de la literatura ilustrada del XIX".

SEGUNDO.-El adecuado entendimiento de la cuestión a resolver en el presente recurso de apelación conviene exponer que la Asociación Sociedad Menéndez Pelayo interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución de la Agencia Estatal de investigación de 9 de marzo de 2020, desestimatoria de recurso de reposición interpuesto contra la providencia de apremio dictada por ese órgano, tras haberse dictado resolución de 16 de enero de 2019, de reintegro de la subvención concedida para la realización del proyecto "A nálisis de la literatura ilustrada del XIX".

Por Resolución de la Secretaría de Estado de Universidades de 11 de noviembre de 2008, se concedió al interesado (G39010822) una ayuda para la realización del proyecto cuya referencia es FFI2008-00035 "Análisis de la literatura ilustrada del XIX".

En fecha 10 de abril de 2012, finalizó el último periodo de justificación habilitado en el aplicativo informático para realizar la justificación de la ayuda. El beneficiario presentó su última justificación económica y científico-técnica el 27 de marzo de 2012.

Se remitió un requerimiento de la subsanación de la justificación económica notificado, según el acuse de recibo, a la dirección Calle Gravina, 4 de Santander el 16 de noviembre de 2015.

El beneficiario aportó documentación en respuesta al requerimiento en fecha 25 de noviembre de 2015. Además, hubo otro requerimiento de documentación a la misma dirección, notificado el 6 de septiembre de 2017 sobre los costes indirectos de las ayudas de convocatoria de proyectos de 2008 a 2012. El beneficiario aportó la contestación el 3 de octubre de 2017.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 94.1 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, la Presidenta de la Agencia Estatal de Investigación en fecha 22 de agosto de 2018, acordó el inicio del procedimiento de reintegro del importe del remanente no justificado. Consta en el expediente que se notificó mediante publicación en BOE 311 de 26 de diciembre de 2018 tras dos intentos infructuosos.

No consta que se hayan aportado alegaciones al acuerdo de inicio.

Con fecha 16 de enero de 2019, se dictó Resolución de procedimiento de reintegro de la subvención concedida. La cuantificación final de la ejecución del proyecto de referencia se describe a continuación:

IMPORTE FINANCIABLE 60.500,00

IMPORTE PRESENTADO 53.346,69

IMPORTE FINANCIABLE VALIDADO 25.527,49

INTENSIDAD DE AYUDA 100%

DEFECTO DE JUSTIFICACIÓN

Gastos en Costes indirectos inferior al concedido 8.559,39

Gastos en GASTOS EJECUCIÓN (Contratación de Personal + Costes de ejecución) inferior al concedido 26.413,12

Gastos en COMPLEMENTO SALARIAL inferior al concedido 0,00

TOTAL DEFECTO DE JUSTIFICACIÓN

Subvención Presupuestos Generales del Estado 34.972,51

TOTAL 34.972,51

Tipo de ayuda: Subvención PGE

IMPORTE DE LA AYUDA CONCEDIDA 60.500,00

IMPORTE DE LA AYUDA JUSTIFICADA 25.527,49

IMPORTE REINTEGRADO 0,00

IMPORTE A REINTEGRAR SUBVENCIÓN PGE 34.972,51

Defecto Justificación Subvención PGE 34.972,51 €

Importe Reintegrado voluntario Subvención PGE. 0,00 €

Intereses Subvención 15.263,34 €

Importe Reintegrado por intereses Subvención PGE 0,00 €

Imp. a reintegrar Subvención PGE 50.235,85 €

La notificación de la resolución de reintegro se hace a través del BOE de 30 de abril de 2019 al haber resultado infructuosa la notificación por correo a la dirección ya mencionada C/ Gravina, 4 de Santander. Consta en el expediente sobre y acuse no rellenado por el receptor.

No se presenta Recurso de Reposición contra la Resolución de Reintegro.

En fecha 18 de diciembre de 2019 se notifica a SOCIEDAD MENÉNDEZ PELAYO Providencia de Apremio por importe de 60.283,02€.

En fecha 15 de enero de 2020, SOCIEDAD MENÉNDEZ PELAYO interpone recurso de reposición contra la Providencia de Apremio alegando que "el proyecto fue justificado convenientemente en tiempo y forma por la Sociedad Menéndez Pelayo y cuya justificación fue aceptada por el organismo correspondiente".

La resolución recurrida, expone que "el reintegro, se motiva en función de la causa c) del artículo 37.1 de la Ley 38/2003 General de Subvenciones por incumplir la obligación de justificar suficientemente la aplicación de los fondos recibidos porque no basta con el cumplimiento de la aplicación de los fondos a la finalidad impuesta, sino que se hace necesario el cumplimiento del justificar adecuadamente conforme a la normativa aplicable independientemente de que se haya aprobado la justificación científico-técnica presentada en los informes de seguimiento, es necesario justificar la parte económica.

El recurrente alega que no se ha recibido notificación alguna de la AEI sobre esta ayuda desde el 3 de octubre de 2017 y que ignora las razones por las que se le reclama el reintegro.

A la vista de la documentación que obra en el expediente se infiere que se ha cumplimentado correctamente el trámite de audiencia y la resolución del procedimiento de reintegro. (Anuncios por BOE tras comunicación infructuosa).

El acuerdo de inicio se ha enviado dos veces a la misma dirección. El primer acuse de recibo dirigido a la Calle Gravina, 4 no está firmado por el receptor y el cartero rellena la casilla de "desconocido" y apunta la fecha 31 de agosto de 2018. Esta unidad tiene constancia documental de que se ha remitido una segunda notificación, porque existe copia de una planilla de envíos por correo en la que consta que se remitió por segunda vez a la misma dirección en fecha 22 de noviembre de 2018. No se ha encontrado este segundo acuse de recibo. Ante esta situación, conforme a lo previsto en el artículo 44 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , se publicó en el BOE de 26/ de diciembre de 2018 en la sección Suplemento de Notificaciones, página 1.

En cuanto a la resolución de reintegro consta en el expediente el sobre de una primera notificación por correo postal en la que figura el apunte manuscrito de "Desconocido ya no están" y el acuse de recibo sin firmar por receptor. Se publicó en el BOE Núm 103 de 30 de abril de 2019.

En consecuencia, procede desestimar la alegación.

Añade el recurrente que existe disparidad respecto a las cuantías reclamadas en la providencia de apremio (50.235,85€) y la indicada en el requerimiento de subsanación 49.130,14€.

La no coincidencia entre las cantidades que se mencionan deriva de que en la liquidación de la resolución del procedimiento se estimaron en parte las alegaciones aportadas tras el requerimiento de subsanación en cuanto a costes directos. Además, los datos de costes indirectos totales de la entidad requeridos en 2017 han modificado el porcentaje a aplicar variando el defecto en costes indirectos de esta ayuda. Ha de tenerse en cuenta, además, que el importe resultante a ingresar incluye los preceptivos intereses de demora de 15.263,34€."

Desestima así, el recurso de reposición interpuesto contra la providencia de apremio dictada por el Director de la Agencia Estatal de Investigación notificada el 18 de diciembre de 2019, en relación a la ayuda con referencia FFI2008-00035.

TERCERO.-La sentencia recurrida explica que:

"Por razones sistemáticas debemos comenzar con el examen de las alegaciones de prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro. Mantiene la recurrente que las fechas finales del período de justificación fijadas por la Administración demandada fueron:

02/03/2011 y 01/03/2010, siendo en estas fechas, conforme se establece en la resolución de la concesión de la ayuda, cuando se producía el pago de la ayuda, condicionado a la presentación de esos informes de seguimiento. La primera actuación de la Administración demandada que pudo interrumpir la prescripción, encaminada a obtener justificación, es el requerimiento de subsanación notificado con fecha 11 de noviembre de 2015 (folios 16 y 17 del expediente administrativo), por lo que había transcurrido con creces el plazo de 4 años respecto de cada una de las anualidades, lo que implica que había prescrito el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.

El artículo 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS) establece que:

"1. Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.

2. Este plazo se computará, en cada caso:

a) Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora.

b) Desde el momento de la concesión, en el supuesto previsto en el apartado 7 del artículo 30.

c) En el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un período determinado de tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo.

3. El cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá:

a) Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro.

b) Por la interposición de recursos de cualquier clase, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal o por la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora en el curso de dichos recursos.

c) Por cualquier actuación fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro."

Del expediente administrativo resulta que la ayuda al proyecto de I+D 2008 del Ministerio de Ciencia e Innovación, en relación al proyecto de investigación FFI2008-00035/FILO "Análisis de la literatura ilustrada del Siglo XIX", fue concedida por resolución de 11 de noviembre de 2008, por un importe de 50.000 €, para el período 2009-2011. La fecha de inicio del periodo de justificación de gastos era el 20 de enero de 2011, y la de fin de dicho periodo el 2 de marzo de 2011; presentándose justificación de gastos con fecha 7 de marzo de 2011 (folio 1).

Con fecha 27 de octubre de 2015 se acuerda requerimiento de subsanación en la justificación de gastos de la ayuda FFI2008-00035 (folios 4 y s s), que es notificado con fecha 16 de noviembre de 2015 en la calle Gravinia, 4 de Santander (folio 17).

Con fecha 25 de noviembre se presentó la documentación requerida (folios 18 y ss).

En fecha 22 de agosto de 2018 se acuerda el inicio de procedimiento de reintegro, que es objeto de notificación edictal el 26 de diciembre de 2018 (folio 110). En el mismo, por resolución de 11 de noviembre de 2018 se acordó el reintegro parcial de la ayuda concedida, que fue notificada por edictos el 30 de abril de 2019 (folio 123).

Mantiene la Administración que, en el procedimiento de liquidación de la subvención y reintegro, la entidad beneficiaria presentó la justificación de la aplicación de la subvención concedida el 3 de octubre de 2017, por lo que éste es el "dies a quo" para el cómputo del plazo de prescripción discutido. Sin embargo, es lo cierto que la recurrente presentó justificación de gastos con fecha 7 de marzo de 2011 (folio 1). Y no es hasta el 16 de noviembre de 2015 que la recurrente recibió requerimiento de subsanación en la justificación de gastos de la ayuda FFI2008-00035 (folio 17) y con fecha 25 de noviembre se presentó la documentación requerida (folios 18 y ss). Transcurrió, por tanto, un plazo superior a cuatro años sin que se hubiera interrumpido el cómputo del plazo de prescripción, porque el requerimiento de subsanación de gastos realizado el 16 de noviembre de 2015 fue posterior a dicho plazo (por todas, SAN, Contencioso sección 6ª del 13 de mayo de 2022.

En consecuencia, había ya transcurrido el plazo de prescripción de cuatro años y con ello prescrito el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro, resultando irrelevante el posterior acuerdo de inicio y resolución de reintegro; debiendo proceder la Administración a la devolución de su importe, en el caso de que se hubiera abonado cantidad alguna en concepto de reintegro de la subvención."

CUARTO.-El Abogado del Estado sostiene en su recurso de apelación que no ha prescrito el derecho de la Administración previsto en el art. 39 de la LGS al no haber transcurrido los 4 años que prevé el precepto.

En el procedimiento de liquidación de la subvención y reintegro, la entidad beneficiaria presentó la justificación de la aplicación de la subvención concedida el 3 de octubre de 2017, por lo que este es el dies a quodel cómputo del plazo de prescripción.

El 22 de agosto de 2018, se dictó el Acuerdo de incoación del procedimiento de reintegro, que fue notificado mediante edictos el 26 de diciembre de 2018, ante la imposibilidad de llevar a cabo la notificación en el domicilio señalado por la demandante, siendo evidente que no se había producido, por tanto, la pretendida prescripción del derecho, por cuanto no había transcurrido ni siquiera un año desde la última justificación.

Acreditada la no caducidad del expediente, toda vez que la Resolución impugnada se dictó y notificó en tiempo y forma en el plazo máximo de 12 meses previsto en la legislación aplicable, como se expuso en la instancia, el argumento de la recurrente sobre la prescripción carece de fundamento, porque no ha existido una paralización de cuatro años en la acción de reintegro, sino que ese plazo se ha interrumpido por actuaciones, tal y como se contempla en el citado artículo 39.3 de la LGS.

Cita, en apoyo de su tesis, una sentencia recaída en el PO 39/2020 del JCCA nº11, que resolvió que cualquier actuación de la Administración en el plazo de prescripción de cuatro años, en los términos del art. 39 de la LGS produce el efecto interruptivo pertinente, con el consiguiente nuevo inicio del plazo de cuatro años.

QUINTO.-Para resolver la cuestión litigiosa, la determinación del plazo de prescripción de la acción de reintegro de la subvención, hay que tener en cuenta que la subvención concedida el 11 de noviembre de 2008, por importe de 50.000 euros para el periodo 2009-2011, se distribuyó en tres anualidades estando condicionado el pago de las anualidades siguientes a la presentación de los informes justificativos y su valoración positiva.

En este sentido, la convocatoria establece que "el pago de la primera anualidad se tramitará con motivo de la presente resolución de concesión. El pago de las anualidades siguientes estará condicionado a la presentación de los correspondientes informes de seguimiento científico- técnicos y económicos) y a su valoración positiva, así como a las disponibilidades presupuestarias".

Y además "la comprobación formal para la liquidación de la subvención se realizará de modo exhaustivo sobre las cuentas justificativas presentadas. Las facturas o documentos de valor probatorio análogo que sustenten dichos informes serán objeto de comprobación en los cuatro años siguientes sobre la base de una muestra representativa, a cuyo fin el órgano gestor podrá requerir a los beneficiarios la remisión de los justificantes que compongan dicha muestra, así como realizar los controles recogidos en cada uno de los planes anuales de actuación mencionados en el art. 85 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones".

En el presente caso, la subvención se concedió por resolución de 11 de noviembre de 2008, requiriéndose por la Administración dos informes justificativos de los gastos realizados y de seguimiento que fueron aportados por la entidad el 11 de marzo de 2010 (folio 2 del expediente) y el 7 de marzo de 2011 (folio 1 del expediente) que fueron calificados como satisfactorios (docs. 4-6 y 4.7 del complemento de expediente).

Desde esta última fecha hasta el requerimiento de subsanación de 27 de octubre de 2015, notificado a la entidad el 17 de noviembre de 2015 (folios 4 y 17 del expediente) no se realizó actuación alguna por la Administración por lo que al haber transcurrido más de cuatro años ha de declararse prescrito el derecho de la Administración al reintegro de la ayuda concedida.

Sobre la determinación del dies a quopara el cómputo del plazo de prescripción de 4 años, en el caso de ayudas plurianuales, que se entregan de forma fraccionada y se sujetan a justificaciones anuales, de las que depende la percepción de la anualidad siguiente, hemos declarado, en la sentencia de 27 de enero de 2022, rec. 880 /2019 que "cada uno de estos tramos de la ayuda tiene una autonomía propia, de acuerdo con la regulación específica de estas. Tal y como hemos expresado, las subvenciones se concedieron por anualidades, exigiéndose un seguimiento y una justificación científica y económica a la que se subordinó la percepción de la siguiente anualidad. Por lo tanto, cada una de esas percepciones requiere una justificación en plazo, que a su vez determina conforme al artículo 39.2, a) que se inicie el plazo de prescripción para la liquidación de la subvención, tras el cual no cabe llevarla a cabo, por prescripción de la acción.

En otros supuestos semejantes hemos hecho estas mismas consideraciones, recordando a su vez los precedentes de la Sala y la Jurisprudencia que en esta materia ha establecido el Tribunal Supremo. Cabe citar el recurso de casación para unificación de Doctrina 162/2016, en el que el Tribunal Supremo ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia 1994/2016 de 27 Julio 2016, rec. 162/2016, ECLI: ES:TS :2016:3918, FD 4º) razona:

"Esta Sala ha señalado los siguientes criterios sobre el inicio del plazo de prescripción, en relación con las distintas obligaciones a que se condiciona la concesión de una subvención, en la sentencia de 30 de julio de 2013 (recurso 213/2012 ), que cita la propia sentencia impugnada:

No es posible admitir la posición de la Administración en relación con un plazo único de prescripción para todas las obligaciones que comenzaría a correr a partir del fin del plazo para la última de ellas y que cualquier actuación, de forma general y absoluta, interrumpe tal plazo de prescripción. Finalizado el plazo de cumplimiento de una concreta obligación, el plazo de comprobación sobre la misma empieza a correr en beneficio de la empresa receptora de la subvención; el criterio contrario carece de justificación, pues cada condición es autónoma y ha sido establecido con distintos requisitos, y es congruente con ello que el plazo de comprobación se corresponda con cada una de las obligaciones estipuladas en la subvención. En consecuencia, habrá que estar al sentido de las actuaciones de comprobación para ver si efectivamente han supuesto una interrupción general de los plazos o si están referidos a una concreta causa de incumplimiento".

No cabe aceptar con carácter general la tesis que sostiene la Abogacía del Estado, cuando afirma que el plazo de prescripción ha de computarse desde la fecha de finalización del proyecto, que en este supuesto se produjo en 2011.

Tampoco puede olvidarse que la obligación de realizar unas inversiones determinadas se ha concebido de forma anual en la resolución de concesión de la subvención, de modo que no puede computarse como fecha inicial del plazo de prescripción la prevista en el apartado c) del artículo 39.2 de la Ley General de Subvenciones para los supuestos en que se hubieran establecido condiciones que deban ser cumplidas o mantenidas por el beneficiario durante un período determinado de tiempo, sino que el inicio del plazo de prescripción debe situarse en el momento en que venció el plazo para presentar la justificación de las inversiones comprometidas en esa anualidad, de acuerdo con la regla del apartado a) del artículo 39.1 de la LGS .

En este mismo sentido se ha pronunciado la Sala en sentencias de 30 de diciembre y 29 de mayo de 2019 ( Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 30 diciembre 2019, Rec. 468/2018 , y Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 29 mayo 2019, Rec. 462/2018 )."

Asimismo, la sentencia de 14 de junio de 2023, rec. 2458/21.

Como se ha expuesto, la subvención concedida era plurianual y se condicionaba el pago de las anualidades siguientes a la presentación del correspondiente informe justificativo de gastos con valoración positiva ("satisfactoria"), requisito aquí cumplido, por lo que el dies a quopara el cómputo del plazo de prescripción se inició el 11 de marzo de 2010 (para las anualidades 2008 y 2009) y el 7 de marzo de 2011 (para la anualidad 2010), y no el 3 de octubre de 2017, como sostiene el Abogado del Estado, produciéndose la primera actuación que podía interrumpir dicho cómputo el 17 de noviembre de 2015, cuando se realiza el primer requerimiento por parte de la Administración, habiendo transcurrido el plazo de prescripción de 4 años.

La sentencia que invoca la parte apelante no contempla un supuesto de ayudas plurianuales que determina que cada tramo de ayuda requiere una justificación en plazo, que a su vez determina conforme al artículo 39.2, a) de la Ley de subvenciones que se inicie el plazo de cómputo de la prescripción para la liquidación de la subvención y por tanto, no es de aplicación al presente caso.

SEXTO.-Procede, en consecuencia, la desestimación del recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado, con imposición de costas a la parte apelante conforme a lo prevenido en el artículo 139.1 y 2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación

Fallo