Sentencia Contencioso-Administrativo 36/2026 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 274/2021 de 03 de febrero del 2026

Primero.-Se impugna en este recurso contencioso-administrativo la Resolución de 25 de noviembre de 2020 del Director de la Agencia Estatal de Investigación, dictada por delegación del Ministro de Ciencia e Innovación y la Presidencia de la Agencia referida, por la que se acordó inadmitir el recurso de reposición interpuesto por la mercantil Cemex España, S.L. contra la Resolución de reintegro de fecha 31 de julio del 2019, para la ayuda de referencia IPT-310000-2010-027

Segundo.-La Resolución impugnada dice lo que sigue textualmente:

" ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Por Orden CIN/1559/2009, de 29 de mayo, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de ayudas públicas a la ciencia y tecnología en la línea instrumental de articulación e internacionalización del sistema, enmarcada en el Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica, 2008-2011 (BOE de 13 de junio de 2009). Dicha Orden fue modificada por la Orden CIN/1149/2010, de 28 de abril (BOE de 5 de mayo de 2010) y, posteriormente, por la Orden CIN/952/2011, de 8 de abril (BOE de 18 de abril de 2011).

Mediante Orden CIN/1337/2010, de 18 de mayo, se convoca para el año 2010, la concesión de las ayudas correspondientes al subprograma INNPACTO, dentro de la línea instrumental de Articulación e Internacionalización del Sistema, en el marco del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica, 2008-2011 (BOE de 22 de mayo de 2010).

Al amparo de las citadas normas, por Resolución de 15 de diciembre de 2010, fue concedido como coordinador a CEMEX ESPAÑA OPERACIONES SLU una ayuda en forma de subvención por importe de 67.298,20 €, en forma de préstamo por importe de 35.139,00 € y en forma de anticipo reembolsable por importe de 0,00 €, con un plazo de amortización de 11 años de los que 3 son de carencia y a un tipo de interés de 0% para la realización del proyecto: "VALORIZACIÓN RESIDUOS DE LA SIDERURGIA DE ARCO ELÉCTRICO EN EL SECTOR DE LOS MATERIALES DE CONSTRUCCIÓN: GESTIÓN INTEGRAL Y SOSTENIBLE".

De la totalidad de la ayuda concedida, al beneficiario CEMEX ESPAÑA OPERACIONES SLU (B85771269) se le asignó una ayuda en forma de préstamo por importe de 22.006,50€.

SEGUNDO.- De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 94.1 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en fecha 31 de enero de 2019, esta Agencia Estatal, acordó el inicio del procedimiento de reintegro del importe del remanente no justificado.

La entidad beneficiaria renunció expresamente a la presentación de alegaciones.

TERCERO.- El 31 de julio de 2019 se dictó resolución de reintegro parcial de la ayuda concedida a la entidad recurrente, resolviéndose una reducción de la ayuda por importe de 22.006,50 euros, así como de los intereses de demora desde el momento del pago de la ayuda hasta la fecha de esta Resolución en los términos previstos en el Título II, Capítulo I de la Ley 38/2003 General de Subvenciones.

La cuantificación final de la ejecución de la ayuda de referencia, se describe a continuación:

La resolución fue notificada a la recurrente el 4 de octubre de 2019. La entidad beneficiaria ha procedido a reintegrar con fecha de 23 de octubre de 2020.

CUARTO.- Se presentó recurso de reposición el 6 de noviembre de 2019, contra la resolución del reintegro de 31 de julio de 2019 para la ayuda IPT-310000-2010-027.

QUINTO.- Han sido incorporados al expediente del recurso, los antecedentes relativos al caso, así como el informe emitido por la Subdivisión de Seguimiento y Justificación de Ayudas.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Procede calificar el recurso que se examina como de reposición, al disponer la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en su artículo 42.5, que "la resolución del procedimiento de reintegro pondrá fin a la vía administrativa".

La legitimación activa de la parte recurrente viene otorgada por aplicación del artículo 4.1.a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

SEGUNDO.- Habida cuenta de que en virtud del Real Decreto 1067/2015, de 27 de noviembre, se ha creado la Agencia Estatal de Investigación y se ha aprobado su Estatuto; conforme al artículo único 3, la disposición adicional 2ª.2 y la disposición transitoria segunda del indicado Real Decreto 1067/2015, así como el art. 5.a) del Estatuto de la Agencia, esta ha asumido la gestión de las ayudas del Plan Estatal de Investigación Científica y Técnica y de Innovación (y de los Planes Nacionales que le precedieron) que tenía atribuida el entonces Ministerio de Economía y Competitividad (actualmente el Ministerio de Ciencia e Innovación), sin perjuicio de las competencias que en materia de gestión de préstamos y anticipos reembolsables mantiene dicho ministerio. Por lo que la competencia para resolver el presente recurso corresponde al Ministro de Ciencia e Innovación, ejerciendo sus competencias en materia de gestión de préstamos y anticipos reembolsables, y a la presidencia de la Agencia Estatal de Investigación, y en ambos casos, por delegación suya (Orden CIN/639/2020, de 6 de julio, BOE nº 192, de 14 de julio y Resolución de 27 de julio de 2018, BOE nº 184 de 31 de julio), a la Dirección de la Agencia Estatal de Investigación.

TERCERO.- Presentación extemporánea del recurso de reposición

La presentación del recurso de reposición se considera realizada 6 de noviembre de 2019, toda vez que la resolución recurrida fue notificada, el 4 de octubre de 2019.

En relación al cómputo para la interposición del escrito de recurso de reposición en plazo, el art. 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, exige, para su admisibilidad, que no haya transcurrido más de un mes desde la notificación de la resolución impugnada.

Respecto al cómputo del plazo, cuando este se fija en "meses", establece el artículo 30.4 de la Ley 39/2015 lo siguiente:

"Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo.

El plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el año de vencimiento. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes".

En el mismo sentido el fundamento de derecho tercero de la Sentencia 1185/2016 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 2016 (Roj: STS 2420/2016) al decir:

"Es reiteradísima la doctrina de esta Sala sobre el cómputo de los plazos señalados por meses, sobre el inicio de ese cómputo al día siguiente de la notificación o publicación del acto y sobre su finalización o vencimiento en el día correlativo mensual al de la notificación".

El cómputo del plazo en meses supone que el vencimiento del plazo tiene lugar el mismo día del mes siguiente al de la notificación del acto recurrido. Por lo tanto, tomando la fecha de notificación el 4 de octubre de 2019 el plazo administrativo en que finalizaba la posibilidad de interponer el recurso era el 4 de noviembre de 2019.

Teniendo en cuenta que el recurso se presenta el 6 de noviembre de 2019 debemos calificar el recurso como extemporáneo, sin que proceda pronunciarnos sobre las alegaciones manifestadas en el mismo.

En este sentido, cabe mencionar que constante Jurisprudencia del Tribunal Supremo, establece que la interposición extemporánea de un recurso conlleva calificar el acto recurrido como firme y consentido, implicando su imposibilidad de ser impugnado administrativa o jurisdiccionalmente, todo ello en aras de garantizar el principio de seguridad jurídica.

A mayor abundamiento, la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de julio de 2019, establece que:

"La aplicación del principio pro actione, corolario del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución obliga a tener por no puesto el recurso de reposición fuera de plazo, dejando abierta la puerta del contencioso contra la resolución recurrida en reposición de forma extemporánea, sometido eso sí y sin remedio, a que se interponga dentro del plazo de los dos meses establecido en el artículo 46 LJCA desde la notificación del acto recurrido, sin interrupción ni suspensión a causa del recurso de reposición extemporáneo".

En consecuencia y por las razones expuestas anteriormente, procede inadmitir por extemporáneo el recurso de reposición, manteniendo el contenido de la Resolución recurrida. "

Tercero.-La mercantil recurrente expone en los fundamentos de Derecho de su demanda, en lo que ahora interesa, lo siguiente:

" Resultan aplicables a este procedimiento la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Publicas, y en particular sus artículos 16, relativo a la presentación de documentos ante la Administración Pública, artículo 40 relativo a las notificaciones de los actos administrativos, articulo 64 relativo al inicio de los procedimientos sancionadores, articulo 76 relativo al derecho de los interesados a formular alegaciones en el procedimiento y articulo 47 referente a la nulidad de los actos administrativos; y el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones

Primero. - CUESTION PREVIA.

A tenor del artículo 16 de la Ley 39/2015,

" Los documentos que los interesados dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas podrán presentarse:

a) En el registro electrónico de la Administración u Organismo al que se dirijan, así comoen los restantes registros electrónicos de cualquiera de los sujetos a los que se refiere el artículo 2.1.

b) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.

c) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.

d) En las oficinas de asistencia en materia de registros.

e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes. "

A su vista, cabe afirmar que la presentación por parte de mi representada del Recurso de Reposición ante la Secretaria General de la Agencia Estatal de Investigación contra la Resolución de fecha 30 de julio de 2019 del Procedimiento de reintegro de ayuda, por un supuesto incumplimiento del artículo 37 de la Ley 38/2003 General de Subvenciones, se realizó en tiempo, y forma, de acuerdo a los plazos y formalidades recogidas en la Ley 39/2015.

La presentación del recurso de reposición se realizó el 30 de octubre de 2019, toda vez que la resolución recurrida fue notificada, el 4 de octubre de 2019, esto es, se realizó dentro del plazo de mes establecido al efecto.

En relación al cómputo para la interposición del escrito de recurso de reposición en plazo, el art. 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, exige, para su admisibilidad, que no haya transcurrido más de un mes, como es el caso, desde la notificación de la resolución impugnada.

Respecto al cómputo del plazo, cuando este se fija en "meses", establece el artículo 30.4 de la Ley 39/2015 lo siguiente:

"Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo.

El plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el año de vencimiento. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes".

Teniendo en cuenta que, el precitado Recurso se presentó de forma presencial ante la Secretaria General de la Agencia Estatal de Investigación, tal y como se acredita del sello que consta estampado en la copia del documento, que la fecha de presentación fue 30 de octubre de 2019, independientemente que dicha Secretaria General lo remitiera de forma interna en fecha 6 noviembre del 2019, el Recurso de Reposición planteado por mi representada se realizó en tiempo, y forma, conforme los plazos y formalidades reguladas en la Ley 39/2015.

Segundo.- VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS RECONOCIDOS POR EL LEY A LOS INTERESADOS EN UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

Vista la tramitación del presente Expediente, sólo cabe por parte de mi representada, apelar al derecho fundamental recogido en el apartado 1 del artículo 24 de nuestra Carta Magna, poniendo de manifiesto que, como resultado de la arbitrariedad de la Administración demandada, se ha vulnerado el derecho de mi principal a la tutela efectiva en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, causando una clara e injustificada indefensión.

A) Falta de notificación del inicio del Procedimiento de reintegro de la Ayuda.

El presente Expediente de Reintegro de la Ayuda, se inicia como consecuencia de una falta de presentación por parte de mi representada, de determinada documentación reseñada en la Notificación de Subsanación de fecha 29 de julio de 2015.

En este sentido, consta en el expediente administrativo, doc. 5, (pags. 15-16), copia del citado requerimiento de subsanación dictado por el Jefe de Servicio de la Subdirección General de Gestión Económica de Ayuda a la Innovación, de fecha 29 de julio de 2015, si bien dicho requerimiento no se dirige a ninguna de las empresas beneficiarias de la ayuda.

Mi representada Cemex, nunca tuvo conocimiento de dicho requerimiento, simple y llanamente porque no se le dio traslado del mismo. No pudo aportar la documentación requerida puesto que desconocía esa supuesta deficiencia en la presentación de la documentación.

La Administración demandada aporta al expediente administrativo ese documento, pero no aporta justificante de la supuesta remisión a mi representada, por medios electrónicos o cualquier otra vía, y lo fundamental, no aporta puesto que no existe, constancia de la recepción por parte de Cemex.

Establece el art. 40.1 de la Ley 39/2015, "El órgano que dicte las resoluciones y actos administrativos los notificará a los interesados cuyos derechos e intereses sean afectados por aquéllos, en los términos previstos en los artículos siguientes"

De igual forma indica el Art. 41.1 de citado cuerpo legal:

".../...

Con independencia del medio utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente."

Está claro que en este caso la Administración demandada ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, abocando a mi representada a un procedimiento de Reintegro de Ayuda por no presentar determinada documentación la cual por otro lado, ya constaba presentada en el Expediente, tal y como se acredita a través de la documentación aportada junto con el Recurso de Reposición cuya presentación se inadmitió indebidamente por extemporánea.

Idéntica ausencia de notificación se produce en cuanto al "Acuerdo de Inicio de Procedimiento de Reintegro de Ayuda", documento 6, (pags. 17-19) del Expediente Administrativo. Como en el caso del requerimiento anterior, no se dio traslado a mi representada de la incoación de este expediente, negándole el derecho a formular alegaciones en defensa de sus derechos.

La Administración demandada aporta al expediente administrativo el Acuerdo de Inicio de Procedimiento de Reintegro de Ayuda", documento 6, (pags. 17-19), pero no justifica, no acredita la supuesta remisión a mi representada de dicho documento, tampoco acredita su recepción.

Esta mercantil no tuvo conocimiento del presente expediente de Reintegro de Ayuda hasta la notificación de la resolución recurrida en que se impugno en Reposición. No podemos aceptar que la Administración manifieste, "La entidad beneficiaria renuncio expresamente a la presentación de alegaciones"(Pag. 20) del Expediente administrativo, principalmente porque es imposible renunciar a algo de lo que no se tiene conocimiento.

No obstante, si como la Administración demandada manifiesta, esta mercantil renunció de forma expresa a formular alegaciones, hubiera sido procedente que esa Administración hubiera aportado al expediente esa supuesta "renuncia expresa"

A estos efectos dispone el artículo Art. 40 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Publicas:

1. El órgano que dicte las resoluciones y actos administrativos los notificará a los interesados cuyos derechos e intereses sean afectados por aquéllos, en los términos previstos en los artículos siguientes.

Asimismo, dicho cuerpo legal identifica en el artículo 53.1 el derecho a formular alegaciones como un derecho de los interesados en el procedimiento administrativo:

Además del resto de derechos previstos en esta Ley, los interesados en un procedimiento administrativo, tienen los siguientes derechos

.../...

e) A formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico, y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución

En idéntico sentido se establece en el Art. 94.2 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones:

2. El acuerdo será notificado al beneficiario o, en su caso, a la entidad colaboradora, concediéndole un plazo de quince días para que alegue o presente los documentos que estime pertinentes

En resumen, dicha falta de notificación imposibilitó a esta parte formular las oportunas alegaciones y aportar las pruebas que demostraban debidamente la remisión a esa Administración, de la totalidad de la documentación que justificaba la inversión de la ayuda, concretamente aquella que esa Agencia Estatal de Investigación califica como no aportada.

2.- Falta del trámite de audiencia y vista del expediente.

En el momento en que mi representada tiene conocimiento de la existencia de un procedimiento de reintegro de Ayuda, tras la recepción de la resolución de fecha 31 de julio del 2019, documento 7 del Expediente administrativo (Pag. 20-37) se solicita en por correo electrónico a la dirección justieco@aei.gob.es, vista del expediente, sin que por parte de la Agencia Estatal de Investigación se diera contestación a dicha solicitud, incumpliendo una vez más, los derechos reconocidos a los administrados por la Ley.

Consta en el expediente administrativo (Pag 54).

El artículo Art. 53.1.a) de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Publicas, establece como derecho de los interesados en el procedimiento administrativo,

A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados; el sentido del silencio administrativo que corresponda, en caso de que la Administración no dicte ni notifique resolución expresa en plazo; el órgano competente para su instrucción, en su caso, y resolución; y los actos de trámite dictados. Asimismo, también tendrán derecho a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en los citados procedimientos.

Conforme a lo anterior, esta parte no puede más que concluir lo siguiente:

1) Se ha incumplido por esa Administración la obligación de notificar el requerimiento de subsanación de documentación, a través del cual se inicia el expediente de reintegro de ayuda, con los perjuicios e indefensión que ello ha supuesto para mi representada.

2) Se ha incumplido por esa Administración la obligación de notificar la incoación del Procedimiento de reintegro de Ayuda, con los perjuicios e indefensión que ello ha supuesto para mi representada.

3) Se ha vulnerado por esa Administración el derecho de mi representada al acceso al expediente, irrogando una grave indefensión.

4) Se ha inadmitido un recurso de reposición declarándolo extemporáneo cuando la realidad es que se presentó en tiempo y forma.

5) La indebida actuación de la Administración demandada ha obligado a esta parte a interponer el presente recurso contencioso-administrativo, en defensa de sus derechos.

En definitiva y como conclusión, se han infringido por esa Administración en relación con la tramitación del presente Procedimiento, los principios rectores a los que debe ceñirse la Administración en relación con los administrados, privando a mi representada de la tutela judicial efectiva que la Ley le reconoce y garantiza, causándole una clara e injustificada indefensión.

Expresa esta doctrina jurisprudencial, por todas, la STC 134/2008, de 23 de octubre (FJ 2), "

Cuarto.-La Resolución impugnada declara inadmisible el recurso de reposición que se presentó contra la Resolución de 31 de julio de 2019 por la que se acordó el reintegro de la ayuda concedida, porque habiéndose notificado aquella Resolución el día 4 de octubre de 2019, el recurso de reposición se considera presentado el día 6 de noviembre de 2019, transcurrido por tanto el plazo de un mes previsto al efecto por el artículo 124.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

La mercantil ahora demandante no presentó el recurso de reposición anterior por medios electrónicos en el Registro General de la Agencia Estatal de Investigación, sino que lo hizo de forma presencial ante la Secretaría General de la Agencia Estatal de Investigación mediante un documento en papel del que se entregó copia con el sello de la referida Secretaría General al presentante en cuya copia se hacía constar expresamente debajo del sello lo siguiente: "ENVIADO A REGISTRO 30/10/2019".El documento anterior se aportó por la parte recurrente junto con su escrito de demanda y no ha sido cuestionado por la Administración demandada.

Recibido el recurso de reposición en papel por la Secretaría General de la Agencia Estatal de Investigación el día 30 de octubre de 2019, por este órgano se remite al Registro General de la Agencia, que lo tiene por presentado a las 12:30 horas del día 6 de noviembre de 2019. Es esta última fecha la que la Resolución impugnada tiene en cuenta como la de la interposición del recurso de reposición, y no el día 30 de octubre de 2019 que es cuando se presentó en papel dicho recurso ante la Secretaría General de la de la Agencia Estatal de Investigación, sin que aquella Resolución explique la razón de tener por presentada la reposición el día 6 de noviembre de 2019 y no el día 30 de octubre del mismo año.

Es cierto que las personas jurídicas tienen la obligación de relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo, como dispone el artículo 14.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de forma que deben interponer los recursos en vía administrativa ante la Administración Pública de que se trata por medios electrónicos. Ahora bien, ante un caso como el que ahora enjuiciamos, el incumplimiento por la mercantil que interpone el recurso de reposición contra la Resolución de reintegro, de la obligación de hacerlo por medios electrónicos, acudiendo directamente a la Administración competente interponiendo en papel el recurso de reposición cuando aún no había transcurrido el mes para la interposición, y la consiguiente actuación de la Secretaría General de la Agencia Estatal de Investigación, que lejos de rechazar el recurso en papel sella una copia y la entrega a la interesada haciendo constar la fecha de presentación y remitiendo la reposición al Registro General de la Agencia, no puede suponer que debamos entender interpuesto el recurso de reposición en la fecha de entrada en el Registro General y no en la fecha anterior de presentación en papel ante la Secretaría General, porque ello supondría dejar de lado la patente voluntad de la mercantil de interponer la reposición en plazo y ante el organismo al que correspondía resolverla, y la propia actuación de la Secretaría General, que revela que considera interpuesto el recurso de reposición.

En consecuencia con lo expuesto, debemos estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo, anulando la Resolución impugnada por ser contraria a Derecho, acordando que procede retrotraer las actuaciones para que por la Agencia Estatal de Investigación se resuelva sobre el fondo del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 31 de julio de 2019.

Esta Sala por el contrario no acepta la pretensión de la mercantil demandante relativa al análisis de los motivos de fondo articulados contra la Resolución de 31 de julio de 2019 por la que se acordó el reintegro de la ayuda percibida, porque atendiendo a los argumentos no sólo formales y procedimentales contenidos en el recurso de reposición, sino a los argumentos de fondo que se expone en aquel recurso, carecemos de los datos y elementos de juicio necesarios para resolver la controversia.

Quinto.-Al ser parcial la estimación del recurso contencioso-administrativo, no procede hacer una especial condena sobre las costas procesales.

Vistos los preceptos legales citados y demás concordantes de pertinente aplicación