D. FRANCISCO DE LA PEÑA ELIAS
Dª. MARIA JESUS VEGAS TORRES
D. RAMÓN CASTILLO BADAL
Madrid, a treinta de junio de dos mil veinticinco.
VISTO por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, el recurso contencioso-administrativo núm. 254/2018, promovido por la Procuradora de los Tribunales Dª. Marta Ortega Cortina, en nombre y en representación del Ilustre Colegio de Abogados de Valencia,contra la Resolución dictada por la Sala de Competencia del Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, de fecha 8 de marzo de 2018, en el expediente sancionador nº S/DC/0587/16, Costas Bankia,por la que se le impuso una sanción de multa de 315.000 euros por la comisión de una infracción consistente en recomendaciones de precios mediante la elaboración, publicación y difusión de baremos de honorarios.
Ha sido parte en autos la Administración demandada, representada y defendida por el Abogado del Estado.
PRIMERO.-In terpuesto el recurso y seguidos los oportunos trámites prevenidos por la Ley de la Jurisdicción, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaba de aplicación, terminaba suplicando que se dite sentencia por la que:
"estimando el presente recurso contencioso-administrativo:
a) Declare nula de pleno derecho la resolución de la Sala de la Competencia del Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia de 8 de marzo de 2018, recaída en el expediente sancionador S/DC/0587/16 Costas Bankia, que resolvió declarar al Ilustre Colegio de Abogados de Valencia responsable de cometer conducta infractora del artículo 1 de la Ley 15/2007 de 3 de julio, de Defensa de la Competencia , imponerle multa de 315.000 € e intimarle "para que en el futuro se abstenga de realizar conductas semejantes a la tipificada y sancionada", al haberse dictado por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio, con infracción del artículo 1.3 de Ley 1/2002, de 21 de febrero, de Coordinación de las Competencias del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Defensa de la Competencia.
b) Subsidiariamente, anule la citada resolución, por haberse producido la caducidad del expediente sancionador
c) Subsidiariamente, si la Sala entrara a conocer del fondo del asunto, anule la resolución por ser contraria a derecho, dejando sin efectos la sanción impuesta.
d) Todo ello con expresa imposición de costas a la Administración demandada".
SEGUNDO.--El Abogado del Estado y la representación de BANKIA S.A contestaron a la demanda mediante escritos en los que suplicaban se dictase sentencia por la que se confirmasen los actos recurridos en todos sus extremos.
TERCERO.--No habiéndose acordado el recibimiento del recurso a prueba, se confirió traslado a las partes para la presentación de conclusiones escritas, verificado lo cual, quedaron las actuaciones conclusas para deliberación, votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 16 de junio del año en curso, fecha en la que tuvo lugar.
CUARTO.-C on fecha de 29 de septiembre de 2021 la Sala dictó Sentencia, cuyo fallo fue del siguiente tenor literal:
"Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el ILUSTRE COLEGIO DE ABOGADOS DE VALENCIA (ICAV), contra la resolución de 8 de marzo de 2018, dictada por la Sala de Competencia del Consejo de la Comisión Nacional de los mercados y la Competencia en el expediente S/DC/0587/16 COSTAS BANKIA, mediante la cual se le impuso una sanción de multa por importe de 315.000 euros, resolución que declaramos nula de pleno derecho, con expresa imposición de costas a la Administración demandada."
QUINTO.-El Abogado del Estado interpuso frente a la citada Sentencia recurso de casación, que fue estimado por Sentencia de la Sala 3º del Tribunal Supremo el 26 de abril de 2024, cuyo Fallo fue el siguiente:
"Primero.- Declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Abogacía del Estado contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 29 de septiembre de 2021 , que casamos.
Segundo.- Retrotraer las actuaciones al momento anterior a dictar sentencia por la Sala de lo Contencioso administrativo de la Audiencia Nacional, en los términos fundamentados.
2º.- No efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación ni de las costas causadas en el proceso de instancia".
La sentencia se fundamentó en los siguientes términos:
" La cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia sobre la que esta Sala de lo Contencioso -Administrativo del Tribunal Supremo debe pronunciarse, tal como se expone en el auto de la Secci ón Primera de esta Sala de 8 de junio de 2022 , consiste en aclarar si resulta determinante, o no, la existencia de procedimientos masivos a efectos de verificar los efectos supraautonómicos de prácticas restrictivas de la competencia consistentes en la elaboración, publicación y difusión de baremos de honorarios por parte de los Colegios de Abogados, a fin de determinar la autoridad administrativa competente para la instrucción y resolución de procedimientos sancionadores.
Delimitada, en estos estrictos términos, la controversia casacional, esta Sala, siguiendo la doctrina fijada en la sentencia de este Tribunal Supremo núm. 35/2022, de 16 de enero de 2023 (RC 8681/2021 ), considera que el motivo de nulidad apreciado por la sentencia impugnada es el previsto en el artículo 47.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , que, en su apartado b), establece que serán nulos de pleno derecho los actos de las Administraciones Públicas «dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio». Y ello, por entender el Tribunal de instancia que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia carecía manifiestamente de competencia para instruir estos procedimientos, interpretando la previsión contenida en el artículo 1 de la Ley 1/2002, de 21 de febrero de Coordinación de las Competencias del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Defensa de la Competencia. Esta Ley, que trata de delimitar las competencias ejecutivas del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de defensa de la competencia, dispone en su artículo 1.1 que «Corresponderá al Estado el ejercicio de las competencias reconocidas en la Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia , respecto de los procedimientos que tengan por objeto las conductas previstas en los artículos 1 , 6 y 7 de la mencionada Ley , cuando las citadas conductas alteren o puedan alterar la libre competencia en un ámbito supraautonómico o en el conjunto del mercado nacional, aun cuando el ejercicio de tales competencias haya de realizarse en el territorio de cualquiera de las Comunidades Autónomas». Y el apartado 2 de este mismo precepto aclara que: «En todo caso, se considera que se altera o se puede alterar la libre competencia en un ámbito supraautonómico o en el conjunto del mercado nacional, en los siguientes casos:
a) Cuando una conducta altere o pueda alterar la libre competencia en un ámbito supraautonómico o en el conjunto del mercado nacional o pueda afectar a la unidad de mercado nacional, entre otras causas, por la dimensión del mercado afectado, la cuota de mercado de la empresa correspondiente, la modalidad y alcance de la restricción de la competencia, o sus efectos sobre los competidores efectivos o potenciales y sobre los consumidores y usuarios, aun cuando tales conductas se realicen en el territorio de una Comunidad Autónoma. b) Cuando una conducta pueda atentar contra el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, implicar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libre circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio nacional, suponer la compartimentación de los mercados o menoscabar las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, aun cuando tales conductas se realicen en el territorio de una Comunidad Autónoma. 3. Corresponderá a las Comunidades Autónomas con competencias en la materia el ejercicio en su territorio de las competencias reconocidas en la Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia, respecto de los procedimientos que tengan por objeto las conductas previstas en los artículos 1, 6 y 7 de la mencionada Ley, cuando las citadas conductas, sin afectar a un ámbito superior al de una Comunidad Autónoma o al conjunto del mercado nacional, alteren o puedan alterar la libre competencia en el ámbito de la respectiva Comunidad Autónoma».
En definitiva, tal y como señala la exposición de motivos de la ley y la STC 208/1999, de 15 de noviembre de 1999 (rec. 2027/1989 ) la competencia del Estado se extiende a todas las actuaciones ejecutivas en relación con aquellas prácticas que puedan alterar la libre competencia en el ámbito supraautonómico o en el conjunto del mercado nacional, aunque tales actuaciones se realicen en el territorio de una Comunidad Autónoma, mientras que la competencia de las Comunidades Autónomas en materia de defensa de la competencia, se halla limitada a aquellas actuaciones ejecutivas que hayan de realizarse en el territorio de cada Comunidad Autónoma y que no afecten al mercado supraautonómico. Así pues, las Comunidades Autónomas que tengan reconocida competencias en esta materia, tendrán competencia respecto de los procedimientos que se sigan por prácticas que cumplan los dos siguientes requisitos cumulativos: que se desarrollen en el ámbito territorial autonómico y que no afecten a un ámbito superior al autonómico.
Por el contrario, la competencia será de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia si las conductas afectan a un ámbito supraautonómico, aunque se desarrollen en el ámbito territorial autonómico.
TERCERO.- La sentencia de la Audiencia Nacional impugnada, en contra del criterio sostenido por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, consideró que el mercado geográfico afectado por las conductas sancionadas no es nacional, sino que se circunscribe al ámbito territorial propio de actuación de cada uno de los Colegios de Abogados implicados. El argumento sustancial para la estimación del recurso radica en: a) En primer lugar, considera que lo que se sanciona son las conductas autónomas de cada uno de los Colegios implicados, sin que se acredite, ni es causa de sanción, la existencia de una actuación concertada entre ellos. b) No se advierte en qué medida puede verse afectada la competencia en un ámbito supraautonómico o en el conjunto del mercado nacional por la actuación concreta de cada Colegio de Abogados. La afectación de la libre competencia en un ámbito supraautonómico no puede venir determinada por la única circunstancia de que los hechos sancionados se produzcan en los territorios de 9 de las 50 provincias ubicadas en nueve Comunidades Autónomas diferentes, siendo en todo caso necesario que las conductas sancionadas alteren la competencia en dicho ámbito supra autonómico o en el conjunto del mercado nacional y de sus respectivos Estatutos, a su concreto ámbito territorial. c) Y la posibilidad a la que se refiere la resolución recurrida de que la recomendación de honorarios o la aplicación de los criterios de cada Colegio pueda tener efectos negativos sobre la competencia al facilitar la coordinación de honorarios entre los abogados, se basa solo en la difusión que habrían tenido los criterios orientativos elaborados por los distintos Colegios y la publicación en la página web o la difusión informática de minutación Lextools y Jurisoft, que a su juicio no es por sí solo bastante para excepcionar el principio de competencia territorial.
Concluye de modo general que los potenciales efectos negativos para la competencia se producen por el solo hecho de que las prácticas restrictivas de que se trate tengan alguna difusión más allá del mercado geográfico en el que se llevan a cabo, que es frecuente teniendo en cuenta las posibilidades que ofrecen los medios electrónicos y la especialización de las publicaciones de cada sector de actividad, sin que sea necesario justificar que la afectación del ámbito supraautonómico se ha producido por la concurrencia de los factores a los que se refiere el art. 1 de la Ley 1/2002 , justificación que, en este caso, no existe al margen de la referencia a la difusión de los criterios orientadores.
Pues bien, sentando lo anterior, hemos de reiterar lo ya manifestado en nuestras reseñadas Sentencias dictadas en relación con otros colegios profesionales en las que dijimos que la actividad sancionada se circunscribe a los diferentes acuerdos adoptados por nueve Colegios profesionales de Abogados pertenecientes a diferentes territorios (Valencia, Barcelona, Ávila, La Rioja, Vizcaya, Santa Cruz de Tenerife, Albacete, A Coruña, Sevilla) que ubicados en nueve Comunidades Autónomas diferentes aprobaron los denominados «criterios orientativos para la tasación de costas y jura de cuentas». Y consideramos que aún siendo cierto que dichos criterios despliegan en principio sus efectos directos sobre las actuaciones profesionales realizadas por los Abogados en el ámbito territorial correspondiente también lo es que las conductas enjuiciadas tienen, a juicio de este tribunal y a los solos efectos de determinar la competencia del órgano instructor y sancionador, una proyección supra autonómica. La actividad analizada en el expediente instruido por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, no versa sobre la conducta aislada de un solo colegio de abogados, con un ámbito de actuación circunscrito a una Comunidad Autónoma o a parte de su territorio, sino que afecta a la conducta desplegada por nueve colegios territoriales ubicados en otras tantas Comunidades Autónomas, que adoptaron acuerdos similares durante períodos de tiempo cercanos o coincidentes, lo que unido a la circunstancia de que tales acuerdos tuvieron una difusión general entre todos los profesionales y en algunos casos se publicaron en páginas web de los propios colegios, pudiendo ser consultados en internet, tuvieron una proyección que excede de su propio ámbito territorial con una dimensión supra autonómica. Y a los solos efectos de determinar la proyección de la conducta analizada para establecer la competencia del órgano instructor no es necesario probar que las conductas desarrolladas por distintos colegios estaban concertadas entre sí, sino que resulta suficiente constatar que existieron acuerdos similares de forma cercana o simultánea en el tiempo en las distintas Comunidades Autónomas, pues en esa conducta coincidente de distintos colegios, la actuación de cada uno en su demarcación territorial, sirve reforzar la actuación de los demás, dotándola de una proyección supra autonómica.
Por otra parte, el principio de colegiación única ( art. 3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero ) en cuya virtud basta que el abogado se incorpore a uno solo de los colegios profesionales territoriales para que se le permita ejercer en todo el territorio español, determina que los criterios de un colegio territorial se aplican a todos los profesionales que actúen en su territorio, circunstancia esta que ha de ponerse en relación con la existencia de un fenómeno de litigiosidad en masa a nivel nacional que motivó la denuncia origen de este expediente lo que dota a estos acuerdos de una proyección que excede del ámbito territorial del colegio respectivo. Y, en relación con el acuerdo de recalificación, basado en el artículo 51.4 de la Ley de la Defensa de la Competencia , se fundamentó por el Consejo en los hechos que constan acreditados en las actuaciones «[...] no han sido calificados correctamente a la luz de lo previsto en el artículo 1 de la LDC y de la interpretación que del mismo ha hecho esta Comisión en previas resoluciones». Por tanto, la discrepancia entre la Comisión y la Dirección de Competencia versaba de forma exclusiva sobre la calificación, esto es, la valoración jurídica de los hechos acreditados en el expediente, sin que exista, por el contrario, ningún desacuerdo en los hechos tenidos en cuenta, que son en todo caso, sin alteración alguna, los relacionados en el Pliego de Concreción de Hechos. Y como tales, al tiempo de delimitar el mercado, se afirmaba «Así centrado el objeto del análisis, el mercado afectado ha de considerarse de alcance nacional, por cuanto las características de los procedimientos masivos que subyacen a la controversia planteada por Bankia no permiten segmentación territorial alguna. Efectivamente, los servicios jurídicos prestados en el marco de este tipo de procedimientos y que dan lugar a la tasación de costas se caracterizan por tener un alcance nacional, por ser prestados por despachos especializados, por la existencia de campañas publicitarias masivas en medios de alcance nacional, y, finalmente, por la similitud de los demandados y condenados en costas (grandes entidades, normalmente financieras, de implantación nacional). Todo esto hace que, sin perjuicio de la conclusión que pueda alcanzarse en relación con otras conductas colegiales, en el presente expediente, el mercado afectado tenga carácter nacional.»
El acuerdo del Consejo de recalificación no modifica ni introduce cambio alguno en la definición del mercado geográfico, que es el que ahora interesa, ni en ninguno de los hechos incluidos en el PCH, sino que se circunscribe a realizar una distinta calificación o valoración jurídica de los hechos que el PCH consideró acreditados, que permanecen inalterados y los mismos antes y después del acuerdo de recalificación. No existe, por tanto, en el acuerdo de recalificación abandono alguno de los hechos narrados en el pliego de concreción de hechos, ni alteración o modificación de estos, bien se trate de hechos relacionados con la existencia de pleitos masivos o con cualquier otro extremo. Estos criterios, apreciados de forma conjunta, dotan a estas conductas de una dimensión supra autonómica que desborda el concreto ámbito territorial del colegio en el que se adopta cada uno de los acuerdos que a la postre se sancionan, aunque la sanción de imponga a cada uno de los colegios de forma individual, que justifica la intervención de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia para valorar tales conductas con un criterio único que evite diferencias entre los órganos de defensa de la competencia autonómicos ante acuerdos similares que persiguen la misma finalidad.
Por todo ello, no se aprecia en el presente caso la concurrencia de la causa de nulidad prevista en el artículo 47.1.b) de la Ley 39/2015 , que tan solo permite declarar un acto nulo de pleno derecho cuando se dicta «por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio», lo que, según la jurisprudencia del Tribunal Supremo- STS de 2 de febrero de 2017 (recurso 91/2016 ) y más recientemente la sentencia de 13 de octubre de 2020 (rec. casación 3997/2019), entre otras- exige una incompetencia que «se manifieste de modo ostensible, patente, claro e incontrovertido, en definitiva, que la incompetencia vaya acompañada de un nivel de gravedad proporcionada a la gravedad de los efectos que comporta su declaración», circunstancias estas que no concurren en el supuesto que nos ocupa. Esta consideración no implica que la delimitación del mercado geográfico sea intranscendente a efectos sancionadores.
Por el contrario, la definición del ámbito territorial del mercado es relevante a efectos sancionadores tanto para determinar la competencia del órgano sancionador ( art. 13 de la LDC y Ley 1/2002, de 21 de febrero, de Coordinación de las Competencias del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Defensa de la Competencia), como para cuantificar las sanciones (criterio del art. 64.1.a) de la Ley de Defensa de la Compentencia ).
CUARTO.- Sobre la fijación de doctrina jurisprudencial en relación con la interpretación del artículo 1 de la Ley 1/2002, de 21 de febrero, de Coordinación de las Competencias del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Defensa de la Competencia.
Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos, esta Sala, dando respuesta a las cuestiones planteadas en este recurso de casación, que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia declara que: El artículo 1 de la Ley 1/2002, de 21 de febrero, de Coordinación de las Competencias del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Defensa de la Competencia, en relación con lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero , sobre Colegios Profesionales, debe interpretarse en el sentido de considerar que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia es competente para conocer de la instrucción y resolución de procedimientos sancionadores incoados por vulneración de la Ley de Defensa de la Competencia, cuando las conductas que alteren o puedan alterar la libre competencia trasciendan, por su objeto o por sus efectos, del ámbito su preautonómico y afecten al conjunto o a una parte significativa del mercado nacional.
La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia es competente para incoar, instruir y resolver procedimientos sancionadores en aquellos supuestos en que las prácticas anticompetitivas en que incurran los Colegio de Abogados consistan en recomendación de precios mediante la elaboración, aprobación y publicación de criterios orientativos para la tasación de costes judiciales, que afectan a los servicios profesionales prestados por los abogados en litigios en masa, que, por sus características singulares, superen el ámbito territorial de una Comunidad Autónoma. En consecuencia, con lo razonado, procede declarar haber lugar al recurso casación interpuesto por la Abogacía del Estado contra la sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 29 de septiembre de 2021 , que casamos.
Y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , en los términos que ha quedado resuelta la controversia casacional, debemos retrotraer las actuaciones al momento anterior al dictado de sentencia por parte de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional a fin de que se pronuncie sobre el resto de motivos y cuestiones aducidas por las partes en el proceso de instancia.".
SEXTO.-Recibidas las actuaciones en esta Sala, en cumplimiento de lo resuelto por el Tribunal Supremo, se señaló para la deliberación, votación y fallo la audiencia del día 14 de mayo de 2025, fecha en la que ha tenido lugar.
Ha sido Ponente el Magistrado D. Ramón Castillo Badal, quien expresa el parecer de la Sala.
PRIMERO.-En el presente recurso contencioso administrativo impugna el Ilustre Colegio de Abogados de Valencia la Resolución dictada por la Sala de Competencia del Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, de fecha 8 de marzo de 2018, en el expediente sancionador nº S/DC/0587/16, COSTAS BANKIA, por la que se le impuso una sanción de multa de 315.000 euros por la comisión de una infracción consistente en recomendaciones de precios mediante la elaboración, publicación y difusión de baremos de honorarios.
La parte dispositiva de dicha resolución fue del siguiente tenor literal:
"PRIMERO. - Declarar la existencia de nueve conductas prohibidas por el artículo 1 de la Ley 15/2007 de 3 de julio, de Defensa de la Competencia , consistentes en recomendaciones de precios mediante la elaboración, publicación y difusión de baremos de honorarios por parte de los Colegios de Abogados incoados.
SEGUNDO. - Las conductas anteriormente descritas, tipificadas en el artículo 62.4.a) de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia , deben ser calificadas como muy graves.
TERCERO. -Declarar responsables de dichas conductas infractoras a los siguientes Colegios de Abogados con la duración que se indica:
(...) Ilustre Colegio de Abogados de Valencia (ICAV), desde el 27 de diciembre de 2009 hasta, al menos, el 21 de julio de 2016.
CUARTO. - De conformidad con la responsabilidad declarada, procede imponer las siguientes multas:
(...) Ilustre Colegio de Abogados de Valencia (ICAV): 315.000 euros.
QUINTO. - Intimar a los nueve Colegios de Abogados sancionados para que en el futuro se abstengan de realizar conductas semejantes a la tipificada y sancionada en la presente resolución.
SEXTO. -Ordenar a los nueve Colegios de Abogados sancionados la difusión entre sus colegiados del texto íntegro de esta resolución.
SÉPTIMO. -Instar a la Dirección de Competencia de esta Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia para que vigile y cuide del cumplimiento íntegro de esta Resolución. "
SEGUNDO.-Co mo antecedentes que precedieron al dictado de dicha resolución, a la vista de los documentos que integran el expediente administrativo, merecen destacarse los siguientes:
1. El 3 de diciembre de 2015 tuvo entrada en la Dirección de Competencia escrito de BANKIA, S.A. en el que se denunciaba, por un lado, a tres despachos de abogados (Arriaga Asociados Asesoramiento Jurídico y Económico, SL, Bufete Rosales y Caamaño Concheiro y Seoane Abogados) y, por otro lado, a un número indeterminado de Colegios de Abogados, por supuestas conductas contrarias a la LDC, denuncia que amplió el 29 de diciembre de 2015. BANKIA denunciaba que, en el marco de las demandas presentadas contra dicha entidad por su Oferta Pública de Suscripción de acciones de 2011 (OPS2011), los despachos de abogados mencionados estarían llevando a cabo una conducta conscientemente paralela consistente en aplicar unos precios alineados con los criterios orientativos para la tasación de costas elaborados por los Colegios de Abogados sin ponderar la naturaleza de pleitos en masa de dichos litigios, ocasionando un sobreprecio de las costas. Igualmente, indicaba que se estaría dando publicidad a dichos criterios.
Asimismo, BANKIA denunciaba que habrían ocultado a sus clientes, en el marco de dichas demandas, información relacionada con sus honorarios o el precio de los servicios de defensa jurídica ofrecidos. BANKIA considera que la cesión de las costas procesales que los despachos estarían imponiendo a los clientes en caso de ganar con condena en costas, sin informarles de su cuantía, constituiría un acto de competencia desleal tipificado por la LDC.
Por lo que se refiere a los Colegios de Abogados, Bankia manifestaba que estarían aplicando unos criterios orientativos para la tasación de costas que no recogen reglas concretas para la debida ponderación de los honorarios profesionales en el caso de pleitos masivos. Asimismo, indicaba que se estaría dando publicidad a dichos criterios, lo cual facilitaría su aplicación por parte de los despachos de abogados con el consecuente alineamiento de precios antes señalado.
2. Como consecuencia de la citada denuncia, la Dirección de Competencia (DC) de la CNMC, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 49.2 de la LDC, inició una información reservada con el fin de determinar si concurrían circunstancias que pudieran justificar, en su caso, la incoación del expediente sancionador.
3. El 31 de marzo de 2016, BANKIA aportó información complementaria a su denuncia, relacionada con: (i) el desglose geográfico de las 90.000 demandas por Comunidades Autónomas; (ii) las impugnaciones de tasaciones de costas por demarcación territorial de los Colegios de Abogados; (iii) la relación de dictámenes de los Colegio de Abogados trasladados a BANKIA en el seno de los 708 procedimientos de impugnación de tasaciones de costas (folios 3469 a 3575).
5. Con fecha 14 de junio de 2016 la Dirección de Competencia acordó incoar expediente sancionador contra el Ilustre Colegio de Abogados de Valencia (ICAV); el Ilustre Colegio de la Abogacía de Barcelona (ICAB); el Ilustre Colegio de Abogados de Ávila (ICAAVILA); el Ilustre Colegio de Abogados de La Rioja (ICAR); el Ilustre Colegio de Abogados del Señorío de Vizcaya (ICASV); el Ilustre Colegio de Abogados de Santa Cruz de Tenerife (ICASCT); el Ilustre Colegio de Abogados de Albacete (ICALBA); el Ilustre Colegio Provincial de Abogados de A Coruña (ICACOR); y el Ilustre Colegio de Abogados de Sevilla (ICAS) por conductas prohibidas en el artículo 1 de la LDC, consistentes en "recomendaciones de precios, mediante la elaboración y publicación de criterios orientativos para la tasación de costas judiciales que no tienen en cuenta la existencia de pleitos masivos idénticos o muy parecidos entre sí"(folios 1 a 2).
6 .Tras varios requerimientos de información, con fecha 17 de mayo de 2017 la DC formuló el pliego de concreción de hechos que fue notificado a las partes entre el 17 y el 22 de mayo de 2017 y recibidas las alegaciones del ICAR,ICAS, ICAB, ICASV y BANKIA, sin que se recibieran a la fecha de redacción de la propuesta de resolución alegaciones del ICACOR, ICAV, ICALBA e ICASCT, con fecha 30 de junio de 2017, la Dirección de Competencia acordó cerrar la fase de instrucción del expediente, formulándose el 6 de julio de 2017, formuló Propuesta de Resolución, en la que propuso: "Que se declare que no ha quedado acreditada que:
a) la conducta consistente en la elaboración, aplicación y publicación de criterios orientativos para la tasación de costas judiciales por parte del Ilustre Colegio de Abogados de Valencia; del Ilustre Colegio de la Abogacía de Barcelona; del Ilustre Colegio de Abogados de Ávila; del Ilustre Colegio de Abogados de La Rioja; del Ilustre Colegio de Abogados del Señorío de Vizcaya; del Ilustre Colegio de Abogados de Santa Cruz de Tenerife; del Ilustre Colegio de Abogados de Albacete, del Ilustre Colegio Provincial de Abogados de A Coruña y del Colegio de Abogados de Sevilla, constituya una infracción tipificada en el artículo 1 de la LDC .
b) la aplicación, por parte de los Colegios señalados en el apartado a) anterior, de los Criterios colegiales en la elaboración de dictámenes para la tasación de costas judiciales constituya una infracción tipificada en el artículo 1 de la LDC ."
7-Recibidos los escritos de alegaciones a la Propuesta de Resolución del ICAS, ICAR, ICASCT, y de Bankia, con fecha 4 de agosto de 2017, la Dirección de Competencia elevó al Consejo de la CNMC su Informe y Propuesta de Resolución y el 10 de enero de 2018, la Sala de Competencia del Consejo de la CNMC dictó Acuerdo de Recalificación y de Requerimiento de Información. En dicho Acuerdo se resolvió que los hechos acreditados en el expediente pudieran haber sido mal calificados por el órgano instructor, considerando la Sala de Competencia que pudieran revestir los caracteres de recomendación colectiva de precios prohibida por el artículo 1 de la LDC, calificada como infracción muy grave en el artículo 62.4.a) de la LDC, y que, los nueve Colegios de Abogados han aprobado normas que exceden la previsión contenida en la disposición adicional cuarta de la LCP (tasación de costas), lo que podría constituir una recomendación colectiva de precios u honorarios de sus propios colegiados. Y añade que consta igualmente en el apartado 5.5 del PCH (Publicación de los criterios)que tales criterios han sido difundidos y han dado lugar a la aparición de herramientas web de minutación.
En el citado acuerdo se hizo constar que la valoración que la Dirección de Competencia había incorporado en su PCH y en su posterior Informe Propuesta elevado al Consejo contravenía los artículos 1 y 4 de la LDC y la interpretación que de los mismos ha venido haciendo esta Sala respecto de hechos sustancialmente iguales a los aquí acreditados, máxime cuando la propia DC reconoce que nos encontramos ante una "lista de tarifas" para diversas actuaciones (párrafo 322 del PCH), y que los mismos han sido difundidos.
La nueva calificación de los hechos, que suspendió plazo para resolver el expediente sancionador, fue sometida a los interesados y a la Dirección de Competencia para que en el plazo de 15 días formularan las alegaciones que estimasen oportunas.
8. Mediante Acuerdo de 26 de enero de 2018 se amplió el plazo para alegaciones en 7 días hábiles en virtud de las solicitudes presentadas por el ICAB y el ICASV. La suspensión del plazo para resolver y notificar fue levantada mediante Acuerdo de 5 de febrero de 2018 con efectos de ese mismo día.
9. La Sala de Competencia del Consejo de la CNMC dictó resolución el 8 de marzo de 2018, por la que se impuso al Colegio de Abogados de Valencia una sanción de multa de 315.000 euros por la comisión de una infracción consistente en "recomendaciones de precios mediante la elaboración, publicación y difusión de baremos de honorarios".
TERCERO.-En la resolución recurrida, tras recordar que los Colegios de Abogados se constituyen en corporaciones de derecho, con personalidad jurídica propia que tienen atribuidas funciones de representación y defensa de los intereses de los abogados, así como de ordenación y disciplina de la actividad profesional de la abogacía, se recoge que, según el censo que figura en la página Web (gestionada por el Consejo General de la Abogacía Española), a fecha 31 de diciembre de 2017, el número de abogados colegiados en el Ilustre Colegio de Abogados de Vizcaya (ICASV): 7.403 abogados ejercientes residentes, 103 abogados ejercientes no residentes y 4.288 abogados colegiados no ejercientes. Además, precisa que a los Colegios les resulta aplicable la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales (LCP) y que se rigen, igualmente, por el Estatuto General de la Abogacía Española, aprobado por Real Decreto 658/2001, de 22 de junio, además de por las normas internas y acuerdos aprobados por los diferentes órganos corporativos que los conforman en el ámbito de sus respectivas competencias, y por las disposiciones estatales y autonómicas que les sean de aplicación.
A continuación, precisa que el mercado relevante por razón del servicio/actividad es el constituido por los servicios profesionales de abogacía prestados por letrados (incluido en la rama CNAE 6910 "Actividades Jurídicas"). Recoge que los honorarios de los abogados deben fijarse libremente y que no existe sistema arancelario en los servicios prestados por abogados, lo que supone que sus honorarios no se fijan por ley o norma en atención a distintos conceptos y cuantías y añade que, actualmente, los honorarios de abogados tampoco están sometidos al sistema de tarifas mínimas.
En relación con el mercado geográfico, se considera que el conjunto de los factores que operan en este caso lo circunscriben al ámbito nacional. A estos efectos explica la resolución recurrida que, por un lado, ha de considerarse que el principio de colegiación única recogido en el artículo 3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales permite el ejercicio de la profesión de abogado en todo el territorio nacional, al margen de que la misma se organice en torno a colegios territoriales y que la instrucción del expediente ha investigado las actuaciones de nueve de estos colegios territoriales, ubicados en otras tantas Comunidades Autónomas, lo que confiere al expediente una dimensión supra-autonómica y que, adicionalmente la investigación ha tenido en cuenta que los efectos de las conductas imputadas se extienden por todo el territorio nacional, tanto a través del cálculo de honorarios mediante diversas herramientas informáticas online que posibilitan su aplicación a todo tipo de clientes como en la aplicación de los denominados criterios en los honorarios presentados a efectos de tasación de costas en pleitos de todo tipo, entre los que también se incluyen los de carácter masivo, como sucede en el caso expuesto en la denuncia presentada por Bankia.
Tras ello, se analiza la evolución de la normativa legal que ha regulado los honorarios profesionales y de las competencias que respecto de éstos ostentan los colegios profesionales, así como de las tasaciones de costas y jura de cuentas y, a la vista de la información aportada por Bankia en sus sucesivos escritos de denuncia y en las contestaciones a los requerimientos de información efectuados a los Colegios incoados tal y como fueron expuestos por la DC en el Informe y Propuesta de Resolución elevado la Sala de Competencia y posteriormente recogidos en el acuerdo de recalificación y de requerimiento de información mediante el que se modificó la calificación propuesta por la DC, se recogen los hechos probados, para terminar afirmando, tras analizar la propuesta de la DC y las alegaciones presentadas por los Colegios imputados al acuerdo de recalificación, que el expediente contiene suficientes evidencias y elementos probatorios para acreditar que los nueve Colegios de Abogados imputados han elaborado, utilizado o difundido listados tarifarios que cuantifican en euros las distintas actuaciones que contemplan (párrafo 322 del PCH), siendo así que dichos documentos exponen precios organizados por categorías(es decir baremos) y no criterios, por lo que se concluye que nos encontramos ante una recomendación colectiva de precios prohibida por el artículo 1 de la LDC y el artículo 14 de la LCP.
Y por cuanto se refiere al Ilustre Colegio de Abogados de Valencia, consigna los siguiente:
"4.1.1. ICAV (párrafos 92 a 108 del PCH)"
El 1 de febrero de 2008 entró en vigor el "Baremo de Honorarios Profesionales" del ICAV, que supuso una adaptación de un documento anterior de 2006. En el mismo se contempla el siguiente párrafo: "(...) a partir de esta revisión todos los Colegios de Abogados de la Comunidad Valenciana se guiarán por la misma escala, después del consenso alcanzado en el seno del Consejo Valenciano. (...) como novedad de esta edición se incorpora como Anexo, un modelo de Hoja de Encargo Profesional, cuyo uso recomendamos"(folio 5570).
El 17 de diciembre de 2014, el ICAV aprobó los "Criterios de Honorarios Profesionales del Abogado, a los exclusivos efectos de tasaciones de Costas", que entraron en vigor el 1 de enero de 2015 y aún mantienen su vigencia. Estos criterios coinciden con los que la DC obtuvo de internet y que incorporó al expediente el 21 de julio de 2016 (folios 4301 a 4328). La DC los encontró en el siguiente enlace:
/020honorarios°/020abogados°/0201CAV.pdf
Los Criterios aprobados en 2014 coinciden sustancialmente con el Baremo aprobado en 2008, como afirma la DC. Contienen una relación de actividades profesionales ante las diferentes jurisdicciones a las que se les asignan unos precios en euros (folios 5575 a 5616 y 6948 a 6963). Ambos regulan con carácter general la misma escala baremo en función de la cuantía del procedimiento, y coinciden en las cantidades en euros (folios 5620 y 6943).
En los Criterios de 2014, el Criterio 3 del Título I, acerca de la información al cliente sobre los honorarios profesionales, señala: "El letrado informará al cliente de sus honorarios profesionales antes de iniciar la actuación profesional, en función del encargo recibido, así como del importe de las costas que previsiblemente le corresponderá pagar en caso de que sea condenado a su pago".El criterio 6 (Bases para la fijación de los honorarios profesionales) del Título I, establece, de manera genérica, distintos elementos de ponderación de los honorarios profesionales cuando el caso lo merezca, entre los que se encuentran "(...) el trabajo efectivamente realizado, la complejidad del asunto, la cuantía real del asunto, la urgencia, el tipo de procedimiento de que se trate, así como el resultado obtenido. Éstos se tienen que valorar de forma conjunta y poniéndose en relación entre sí, de manera que el resultado sea proporcionado y adecuado a las circunstancias concretas del asunto"(folios 4307 y 6942)."
CUARTO.-Di sconforme con la resolución impugnada, la parte recurrente opone frente a la misma los siguientes motivos de impugnación:
1. Caducidad del procedimiento sancionador.
El acuerdo de incoación o iniciación (dies a quo) es de fecha 14 de junio de 2016 y la resolución sancionadora se notificó el 9 de marzo de 2018. El procedimiento estuvo suspendido entre el 15 de febrero y el 19 de abril de 2017, según expresa el acuerdo relativo al levantamiento de la suspensión del expediente de fecha 19 de abril de 2017 (folio 8629), es decir, por espacio de 63 días. Computados los 18 meses más los 63 días, el dies ad quem para resolver y notificar la resolución fue el 16 de febrero de 2018, cuando ya se había producido la caducidad del expediente sancionador, tal cual establece el art. 44.2 de la ley 30/1992, aplicable al procedimiento sancionador que nos ocupa.
El plazo de tramitación no quedó interrumpido por el Acuerdo de recalificación de 10 de enero de 2018, puesto que las actuaciones complementarias que se ordenaron por la Sala de la CNMC no tenían otro objeto que el de cuantificar la multa: las cuentas anuales requeridas debieron haberse incorporado en la fase de instrucción al expediente y, además, en cualquier caso, están disponibles permanentemente en la página web del colegio (y en la de todos los demás colegios sancionados, por así disponerlo la LCP en su art. 11, que impone el principio de transparencia en la gestión colegial).
En consecuencia, no se trataba de instruir prueba alguna, sino de un simple requerimiento de documentación, que era, por su objeto, innecesario (pues estaba accesible en la web colegial). En cualquier caso, fue cumplimentado por el ICAV en 4 días hábiles. La Sala de la CNMC nada objetó ante la documentación aportada. Si se añadieran estos 4 días hábiles, el expediente estaría igualmente caducado, pues habría expirado el 22 de febrero. Aun contando, además, el plazo de 7 días hábiles para alegaciones que confirió la sala de la CNMC, el expediente estaría de todos modos caducado, pues sumados dichos 7 días, la caducidad se alcanzaría el 5 de marzo de 2018, mientras que la notificación de la resolución se produjo el 9 de marzo.
2- Nulidad de pleno derecho por haberse dictado por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio, con infracción del artículo 1.3 de Ley 1/2002, de 21 de febrero, de Coordinación de las Competencias del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Defensa de la Competencia.
3- La resolución sancionadora es contraria a derecho por ausencia de antijuridicidad ya que se sanciona una actividad vinculada al ejercicio de prerrogativas de interés público. Es una conducta exenta ex lege. Ni hay libertad ni está en el mercado.
4.- La incorrecta caracterización del mercado, de la cobertura legal de los criterios de honorarios y la incorrecta apreciación de su divulgación.
5.- Finalmente, en cuanto a la sanción, denuncia la errónea determinación de la duración de las conductas, que la determinación de los efectos de las conductas es contraria a derecho, la inexistente responsabilidad del ICAV en cuanto a la calificación de su conducta como dolosa y la vulneración del principio de proporcionalidad.
QUINTO.-El Abogado del Estado y la representación de BANKIA S.A. interesan la desestimación del recurso y la confirmación de la resolución recurrida rebatiendo los motivos impugnatorios de la actora.
SEXTO.-Co mo hemos consignado, opone la parte recurrente como primer motivo de impugnación la nulidad de pleno de derecho de la resolución recurrida por haber sido dictada por un órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o el territorio, con infracción del artículo 1.3 de Ley 1/2002, de 21 de febrero, de Coordinación de las Competencias del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Defensa de la Competencia.
Pues bien, habiendo desestimado la Sala 3º del Tribunal Supremo, en sentencia de 26 de abril de 2024 el motivo de impugnación que denunciaba la nulidad de pleno de derecho de la resolución recurrida por haber sido instruido el expediente sancionador, por lo que se refiere al colegio de abogados de Valencia, por un órgano manifiestamente incompetente, infringiendo lo dispuesto en el artículo 1.3 de la ley 1/2002, de 21 de febrero, de coordinación de las competencias del Estado y las comunidades autónomas en materia de defensa de la competencia, examinaremos los restantes motivos articulados en la demanda.
SÉPTIMO.-Por lo que se refiere a la caducidad del expediente sancionador, afirma la parte recurrente que desde la fecha de incoación del expediente hasta la fecha de notificación de la resolución sancionadora se ha superado el plazo de los 18 meses que establece el artículo 36 de la LDC de duración de la tramitación del procedimiento sancionador.
La recurrente no discute las siguientes fechas de la tramitación del procedimiento:
a) Incoación del expediente sancionador que se adopta en fecha 14 de junio de 2016.
b) Notificación de la convocatoria de la Junta de Conflictos que se produce en fecha 16 de febrero de 2017 y supuso la suspensión del procedimiento desde el 16 de febrero de 2017 hasta el 19 de abril de 2017 en que se dicta el acuerdo de levantamiento de la suspensión.
c) Acuerdo de recalificación de los hechos que se dicta en fecha 10 de enero de 2018 que suspende la tramitación del procedimiento hasta el 5 de febrero de 2018.
d) Resolución sancionadora que se dicta en fecha 8 de marzo de 2018 y se notifica al colegio ahora recurrente en fecha 9 de marzo de 2018.
La discrepancia afecta exclusivamente a que el plazo de tramitación, según el Icav no quedó interrumpido por el Acuerdo de recalificación de 10 de enero de 2018, puesto que, a su juicio, las actuaciones complementarias que se ordenaron por la sala de la CNMC no tenían otro objeto que el de cuantificar la multa: las cuentas anuales requeridas debieron haberse incorporado en la fase de instrucción al expediente y, además, en cualquier caso, están disponibles permanentemente en la página web del colegio (y en la de todos los demás colegios sancionados, por así disponerlo la LCP en su art. 11, que impone el principio de transparencia en la gestión colegial).
En consecuencia, no se trataba de instruir prueba alguna, sino de un simple requerimiento de documentación, que era, por su objeto, innecesario (pues estaba accesible en la web colegial). En cualquier caso, fue cumplimentado por el ICAV en 4 días hábiles.
La Sala de la CNMC nada objetó ante la documentación aportada. Si se añadieran estos 4 días hábiles, el expediente estaría igualmente caducado, pues habría expirado el 22 de febrero. Aun contando, además, el plazo de 7 días hábiles para alegaciones que confirió la sala de la CNMC, el expediente estaría de todos modos caducado, pues sumados dichos 7 días, la caducidad se alcanzaría el 5 de marzo de 2018, mientras que la notificación de la resolución se produjo el 9 de marzo.
Esta Sala no acoge esta interpretación. Como explica la resolución recurrida, el Acuerdo de 10 de enero de 2018 suspendió el plazo para resolver y notificar el expediente de referencia en 15 días hábiles.
Mediante Acuerdo de 26 de enero de 2018, se amplió el plazo para alegaciones en 7 días hábiles tras los escritos de solicitud de ampliación del mismo del ICAB y del ICASV. La suspensión del plazo para resolver y notificar fue levantada mediante Acuerdo de 5 de febrero de 2018 con efectos de ese mismo día (folio 10434).
Las alegaciones de los Colegios al Acuerdo de Recalificación y sus respuestas al requerimiento de información tuvieron entrada en la CNMC entre el 22 de enero de 2018 y el 9 de febrero de 2018 (folios 9766 a 10596). Presentaron alegaciones al Acuerdo todos los Colegios de Abogados imputados y BANKIA.
Debe recordarse que la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de febrero de 2021, rec.7363/2019 reitera la de 6 de julio de 2020 (rec. 3721/2019), en cuanto que la posibilidad de suspender el plazo para resolver el expediente, prevista en el art. 37.1.a) de la LDC ("Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias, la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios [...]"),procede cuando se precise la aportación de documentos y otros elementos de juicio que resulten "necesarios" para dictar la resolución oportuna. Lo determinante no es la posibilidad de que los elementos probatorios pudieran haberse recabado antes sino que la información solicitada sea necesaria para dictar la resolución de fondo, y que la Administración no haya provocado esta situación de forma artificial persiguiendo una finalidad defraudatoria, cuestión que debe remitirse a la apreciación de las circunstancias concurrentes en cada caso y deberá resolver en función de su necesidad para dictar la resolución y la motivación de su reclamo.
Respecto a la segunda de las cuestiones, consistente en precisar la jurisprudencia de esta Sala acerca del cómputo del plazo de la suspensión acordada en procedimientos únicos con múltiples interesados, a efectos de su eventual caducidad, debe concluirse que "cuando se tramita un único procedimiento con una pluralidad de implicados, y se acuerda una suspensión que afecta a todos, tanto el inicio del plazo de suspensión, su ampliación y la finalización del mismo opera para todos por igual, al margen de las vicisitudes individuales respecto al cumplimiento del requerimiento acordado."
En este caso, la CNMC acuerda incoar un único procedimiento contra nueve colegios de abogados porque entiende que habían realizado conductas colusorias prohibidas en el artículo 1 de la LDC que tenían un alcance nacional o suprautonomico en cuanto que, en los pleitos masivos seguidos contra Bankia en los que había resultado condenada al pago de las costas procesales por el criterio del vencimiento objetivo, los Colegios de Abogados aplicaban en su determinación los criterios orientativos que habían elaborado pero sin que se hiciera referencia en esos criterios a la existencia de pleitos masivos seguidos en diferentes órganos judiciales.
Nos encontramos, por tanto, ante la incoación de un único procedimiento administrativo respecto de nueve colegios de abogados porque en ese momento se entendía por la CNMC que su actuación colusoria tenía un alcance nacional lo que implicaba que, por razones de seguridad, la suspensión en la tramitación debía afectar a todos los implicados en ese mismo procedimiento. En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo en la sentencia dictada en fecha 3 de febrero de 2015, así como en la sentencia dictada en fecha 15 de febrero de 2016. En este sentido el Tribunal Supremo expone que:
"Resulta en consecuencia que, a juicio de esta Sala, el periodo por el que se acuerda la suspensión alcanza, en su caso, a la finalización del periodo que se conceda para formular alegaciones a los interesados, cuando, como es el caso, se ha acordado la realización de actuaciones complementarias. Y el hecho de que unos las realicen y otros no, o que cada uno disponga de un periodo (por solicitarse por algunos y concederlo la CNC la ampliación del plazo), no autoriza a considerar que, en el marco de un único expediente, la duración de este deberá computarse individualizadamente, que es al fin y al cabo la tesis que sustenta la actora. Por el contrario, siendo único el expediente, la CNC acuerda la suspensión y esta afecta a todos los expedientados y el levantamiento, que igualmente afecta a todos.
Y es conforme a derecho que el levantamiento se acuerde una vez finalizado el periodo para formular alegaciones. Esta conclusión encuentra por otra parte su fundamento en el principio de seguridad jurídica.
(...)
Debe por tanto desestimarse este primer motivo de recurso relativo al procedimiento".
Por otra parte, la recurrente no menciona en qué medida pudo ser arbitraria la decisión de la CNMC de acordar la incoación de un único procedimiento contra nueve colegios de abogados al entender, en ese momento inicial, que era posible seguir un único procedimiento porque las conductas colusorias denunciadas por Bankia podían tener un alcance nacional o suprautonómico.
De tal manera que, si entendemos que la suspensión por la celebración de la Junta de Conflictos se ajusta al ordenamiento jurídico, ello debe afectar a todos los implicados en ese único procedimiento. Lo que supone que el plazo para finalizar el procedimiento ya no terminaba el 14 de diciembre de 2017 sino que, como el procedimiento se había suspendido durante 62 días naturales, el plazo de terminación llegaba hasta el día 14 de febrero de 2018. Y, en consecuencia, el Acuerdo de Recalificación se dicta cuando aún el procedimiento no había caducado ya que se dicta en fecha 10 de enero de 2018.
En consecuencia, la suspensión acordada por la petición de informe afecta a todos los interesados implicados en un único procedimiento, al igual que su levantamiento.
Por tanto, la CNMC no podía optar por la suspensión o no del procedimiento, sino que obligatoriamente debía suspenderlo. Entendiendo, pues, que, si el plazo se suspende, se suspende para todos los interesados y no únicamente para aquéllos que hayan solicitado la convocatoria de la Junta de conflictos, como alega la demandante.
OCTAVO.-De l examen de las actuaciones y del expediente administrativo resulta que el 1 de febrero de 2008, entraron en vigor los Baremos elaborados por el Consejo Valenciano de Colegios de Abogados, que, resultaban de aplicación a todos los Colegios de Abogados de la Comunidad Valenciana, incluido el ICAV:
"[...] a partir de esta revisión todos los Colegios de Abogados de la Comunidad Valenciana se guiarán por la misma escala, después del consenso alcanzado en el seno del Consejo Valenciano".
Las "Disposiciones Generales" de estos baremos establecían expresamente que los mismos tenían por objeto fijar, si bien de forma supletoria, la remuneración del encargo profesional de cliente a abogado: "El encargo profesional de cliente a Abogado constituye contrato de arrendamiento de servicios, por lo que la remuneración de éstos, que se hace en concepto de Honorarios profesionales, puede pactarse libremente entre el cliente y el Abogado,[...] A falta de pacto expreso en contrario, para la fijación de los honorarios se podrá tener en cuenta, como referencia, el presente Baremo de Honorarios Profesionales con vigencia en el ámbito territorial del Consejo Valenciano de Colegios de Abogados [...]
Ejemplo,
"Artículo 44. INCIDENTE DE NULIDAD DE ACTUACIONES
En el incidente de Nulidad de Actuaciones se devengará el 60% de los Honorarios correspondientes a la actuación que se pretende anular. Se establece como criterio orientador la cantidad 325 Euros
[...] Artículo 205.A). Por la intervención profesional en la tramitación de autorizaciones y tarjetas, se devengarán como criterio orientado los siguientes Honorarios Profesionales: 1. Por la solicitud de permiso de residencia y trabajo por procedimiento ordinarios 375 euros 2. Por la solicitud de permiso de residencia y trabajo por contingente.300euros [...]
Artículo 206. Por la cumplimentación de contratos, en modelo oficial, que no entrañen clausulas complejas se devengara.30 euros".
Con la entrada en vigor de la Ley Omnibus a finales del año 2009 el ICAV no derogó la utilización de los Baremos del Consejo Valenciano, ni modificó en ningún aspecto su contenido, sino que se limitó a indicar que los mismos se destinaban "a los solos efectos de emitir dictamen en las tasaciones de costas y juras de cuenta dado que por aplicación de la Ley Omnibus y la Ley Paraguas los abogados deben obligatoriamente informar a su cliente sobre el al alcance de los honorarios y formalizar hoja de encargo".
En los años 2011 y 2013, tal y como se detalla en la resolución sancionadora de la CNMC, en el asunto Honorarios Profesionales ICAAH57, la extinta Comisión Nacional de la Competencia informó a todos los colegios de abogados, incluido el ICAV, que estaba prohibido, por un lado, recomendar precios sobre honorarios y, por otro lado, aplicar mecánicamente baremos de precios en los procedimientos de tasaciones de costas.
El 17 de diciembre de 2014 el ICAV aprobó un nuevo documento titulado "Criterios de Honorarios Profesionales del Abogado, a los exclusivos efectos de tasaciones de Costas"(en adelante, los "Baremos del ICAV, que entraron en vigor el 1 de enero de 2015.
Los Baremos del ICAV son, al igual que los Baremos del Consejo Valenciano, un listado de tarifas aplicables para cada una de las distintas actuaciones judiciales que realizan los abogados. Ejemplos:
"Criterio 20. Recurso en interés de ley.
Se establece un módulo de 1.000 €. Si el tribunal estima dicho recurso, las sucesivas actuaciones procesales se minutarán de forma separada, de acuerdo con los criterios que resulten aplicables en función de la naturaleza del juicio.
Criterio 21. Rescisión y revisión de sentencia firme. Se establece un módulo de 1.000 €. Si el tribunal acuerda la rescisión y/o revisión de la sentencia firme, las sucesivas actuaciones procesales se minutarán de forma separada, de acuerdo con los criterios que resulten aplicables en función de la naturaleza del juicio.
Criterio 22. Anulación y revisión de Laudo arbitral. Anulación de Laudo arbitral: Se entenderá que son de cuantía indeterminada, se establece un módulo de 1.500 €".
Los Baremos del ICAV "coinciden sustancialmente" con los Baremos del Consejo Valenciano, ya que ambos "regulan con carácter general la misma escala baremo en función de la cuantía del procedimiento, y coinciden en las cantidades en euros (folios 5620 y 6943)".
Esa coincidencia se advierte si comparamos en el baremo de honorarios del ICAV de 2008 y el baremo de honorarios del ICAV de 2014, los arts 35 Y 40 respectivamente sobre los arbitrajes de derecho, el art. 117 y el criterio 45, respecto de los juicios por violencia de género, el art. 204 y el criterio 65 respecto del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona, etc.
El ICAV difundió los Baremos del Consejo Valenciano y los Baremos del ICAV durante el periodo 2008-2016 a través (i) de herramientas informáticas como Lextools o Jurisoft, (ii) y de su propia página web y así constan en el expediente hasta 193 dictámenes de costas emitidos por el ICAV entre octubre de 2015 y julio de 201661 en los que existe constancia de que hasta 6 despachos de abogados distintos aplicaron sus Baremos al calcular sus honorarios a los objetos del procedimiento de tasación de costas.
En el expediente figura una impresión de pantalla del contenido de la página web de Lextools con fecha 2 de marzo de 2016 que incluye el listado de los Baremos de los Colegios Sancionados, incluidos el ICAV. En esta impresión de pantalla se indica que los baremos han sido facilitados por los correspondientes colegios de abogados propietarios de los mismos, los cuales "recomiendan el uso de nuestras herramientas (las herramientas de Lextools) y han revisado nuestra interpretación de sus Criterios Orientativos en materia de honorarios" (folios 3437-3438).
Herramientas Jurídicas S.L., empresa que gestiona el portal web de Lextools, indicó a la Dirección de Competencia en la respuesta de 4 de noviembre de 2016 a su requerimiento de información que los Baremos del ICAV habían sido facilitados por el Departamento de Honorarios del propio ICAV. (Folios 3437 y 3438)
Figuran en el expediente las comunicaciones entre Lextools y el Departamento de Honorarios del ICAV en las que, en abril de 2014 el ICAV indica que siguen en vigor los Baremos del Consejo Valenciano, y en enero del 2015 informa a Lextools de que han entrado en vigor los Baremos del ICAV y se aporta una copia de los mismos (folios 7428-7430). Asimismo, consta el expediente una impresión de pantalla de 7 de octubre de 2016 de la página web del propio ICAV en la que se proporciona un enlace al "Programa de minutación de Lextools (Folio 3435).
En respuesta al requerimiento de información de la CNMC (folio 7423) Herramientas Jurídicas S.L. indicaba que existían, de forma adicional, hasta cuatro páginas web donde los Baremos del ICAV se encontraban disponibles al público, entre ellos, otra web que ofrece herramientas de minutación de servicios jurídicos conocida como Jurisoft.
Aranzadi, que gestiona la herramienta Jurisoft, explica en su respuesta al requerimiento de información de la CNMC que dicha herramienta está "dirigida al público en general cuyo acceso es libre a través de internet que permite el cálculo del importe de los honorarios profesionales a efectos exclusivos de tasación de costas y jura de cuentas, según los criterios establecidos por los Colegios de abogados"y que recopila los criterios orientativos, entre ellos los del ICAV, en Internet. Folios (7433-7437).
Además, el ICAV difundió los Baremos del Consejo Valenciano y los Baremos del ICAV durante el periodo 2008-2016 a través de su propia página web. A través del servicio Web Archive, Wayback Machine, el propio ICAV difundió através de su propia página web sus Baremos así como los Baremos del Consejo Valenciano durante el periodo relevante, ("Portada" > "Servicios" > "Honorarios" > "Baremos de Honorarios"):Disponibleen: http://web.archive. org/web/20110718184920/http://www.icav.es/ yhttp://web.archive. org/web/20110902030116/http://icav.es/paginas.php?idpag=131
En la página web del ICAV se incluía igualmente un enlace directo al portal antes mencionado Lextools ("Portada" > "Servicios" > "Honorarios" > "Baremos deHonorarios") https://web.archive .org/web/20120620192438/http://es.icav.es/ver/119/comision-honorarios.html .
La herramienta informática seguía activa en la página web del ICAV en mayo de 2016; es decir, hasta un mes antes de iniciarse el procedimiento sancionador de la CNMC contra el ICAV y los restantes Colegios Sancionados.
Finalmente, resulta acreditado que el ICAV ha aplicado los Baremos del Precios de forma mecánica y sin atender a las particularidades del caso concreto al emitir sus dictámenes sobre costas.
Constan hasta 198 dictámenes (folios 5626 a 6134, 7759 a 8089, 8239 a 8268 y 8317 a 8463) en los que el ICAV, a la hora de elaborar un dictamen sobre el importe de las costas a requerimiento judicial, aplicó de forma mecánica los Baremos del ICAV. El ICAV utiliza los criterios que aprobó en sesión de 17 de Diciembre de 2.014, en los 198 dictámenes emitidos entre octubre de 2015 y julio de 2016 en impugnaciones realizadas por Bankia en el marco de la OPS 2011. De estos 198 dictámenes, el Colegio tan solo corrige a la baja la propuesta de tasación de costas de 5 de ellos, en los que la minuta tasada por el Letrado tiene algún error aritmético sobre el resultado del dictamen del ICAV, que, aplicando los criterios, obtiene un resultado que representa una diferencia cuantitativa respecto del propuesto por el minutante (foliosconfidenciales5677,5828,5832,6064,6084y6115).
En los otros 193 dictámenes, el Colegio mantiene la cuantía, basando su argumentación en la adecuación a los criterios aprobados en 2014. A modo de ejemplo, en el dictamen n° 242/2016 de ICAV (folios 7802 a 7803) se indica: "s in que esta Junta de Gobierno considere admisibles las alegaciones de la parte impugnante, por cuanto la minuta ha sido formulada por un importe calculado en estricta aplicación de los criterios de honorarios vigentes para tasaciones de costas".
De hecho, el propio ICAV ha reconocido en su contestación de 3 de agosto de 2016 al requerimiento de información de la CNMC que de 2010 a 2014 aplicó en sus dictámenes sobre costas los Baremos del Consejo Valenciano, y que de 2014 hasta, al menos, el año 2016, aplicó los Baremos del ICAV (folio 5560).
NOVENO.-A partir de estos hechos debemos recordar que en la sentencia de 22 de julio de 2021, rec. 515/2016 referida al Colegio de Abogados de Madrid dijimos que el legislador autoriza la fijación de criterios orientativos de honorarios, no baremos de precios, a los exclusivos efectos de la tasación de costas y de la jura de cuentas de los abogados.
Como recuerda la sentencia del Tribunal Supremo de 1 de julio de 2019, rec. 4232/2018, el ejercicio de las profesiones colegiadas se ha de realizar en régimen de libre competencia y sujeto, en cuanto a la oferta de servicios y a la fijación de su remuneración, a las previsiones de la Ley de Defensa de la Competencia, de modo que los acuerdos, decisiones y recomendaciones de los Colegios con transcendencia económica, han de observar los límites del artículo 1 de la Ley de Defensa de la Competencia.
En el Estatuto General de la Abogacía de 2001, art. 44.1 se decía que " La cuantía de los honorarios será libremente convenida entre el cliente y el abogado, con respeto a las normas deontológicas y sobre competencia desleal. A falta de pacto expreso en contrario, para la fijación de los honorarios se podrán tener en cuenta, como referencia, los baremos orientadores del Colegio en cuyo ámbito actúe, aplicados conforme a las reglas, usos y costumbres del mismo, normas que, en todo caso, tendrán carácter supletorio de lo convenido y que se aplicarán en los casos de condena en costas a la parte contraria".
El problema es que la referencia a los baremos orientadores se hacía a las cuantías que estos fijaban de ahí la precisión de la Disposición Adicional Cuarta de la Ley de Colegios Profesionales de facultar a los colegios solo a elaborar criterios orientativos a los exclusivos efectos de la tasación de costas y de la jura de cuentas de los abogados.
Por esa razón, el art. 26 del nuevo Estatuto General de la Abogacía de 2021, no aplicable entonces precisa ahora que "La cuantía de los honorarios será libremente convenida entre el cliente y el profesional de la Abogacía con respeto a las normas deontológicas y sobre defensa de la competencia y competencia desleal."
La existencia de baremos, es decir, listados de precios para cada actuación de los abogados, les permite asignar un precio en euros a cada actuación concreta y tiende a homogenizar los honorarios cobrados por ellos a la hora de tasar las costas excluyendo la divergencia de precios que resultaría de un sistema libre en el que cada profesional cobra en función de su esfuerzo, capacidad o experiencia. Se trata de una conducta prohibida en el artículo 1 de la LDC que implica una restricción de la competencia por el objeto en la medida en que tiene aptitud para lograr el objetivo perseguido de falseamiento de la libre concurrencia en el mercado. Es decir, se sanciona por el objeto y no por los efectos de tal manera que, al margen del mayor o menor grado de coactividad para materializarse esa recomendación de precios, lo cierto es que la conducta colusoria existe desde el momento en el que por sí misma, dada su naturaleza, tiene capacidad para alterar la competencia
Por esa razón, coincidimos con la resolución recurrida en que estamos ante una recomendación colectiva de precios porque el baremo enjuiciado presenta aptitud suficiente para poder incidir en el mercado de los servicios profesionales de la abogacía prestados por abogados, aunque no se consiga dicho efecto necesariamente y sin que el principio de colegiación única altere esta conclusión más allá de su mera invocación por el colegio recurrente. Y ello porque los criterios del ICAV analizados posibilitan que los abogados coordinen sus honorarios al poder anticipar el comportamiento de sus competidores limitando las posibilidades de elección de los usuarios de sus servicios. Paralelamente los colegiados carecen de incentivos para actuar tanto a precios más bajos de los resultantes de aplicar los criterios colegiales -que siempre serán avalados por el informe colegial en caso de impugnación- como a precios superiores para mejorar los servicios ofrecidos por la posible impugnación de la tasación de costas por excesivas. De esta forma, los criterios actuarían como elemento disuasorio de la libre competencia en el mercado de los servicios profesionales prestados por abogados.
Este criterio fue confirmado por la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de diciembre de 2022, rec. 8404/2021 que respondió a la cuestión de interés casacional de qué debe entenderse como "criterios orientativos a los exclusivos efectos de la tasación de costas y de la jura de cuentas de los abogados, si el conjunto de elementos que han de tenerse en cuenta para la tasación de costas y de la jura de cuentas de los abogados, o si también es admisible el resultado cuantitativo de aplicar dichos criterios en cada caso concreto, que sería un listado de precios que han de ser aplicados de modo automático según diferentes escalas de cuantía, y sí los mismos deben ser o no de conocimiento público y abierto."
El Tribunal Supremo respondió que:
"Una interpretación sistemática y finalista de lo establecido concordadamente en el artículo 14 y la disposición adicional cuarta de la Ley 2/1997, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales (redacción dada a ambos preceptos por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre) lleva a considerar que la prohibición establecida en el citado artículo 14 constituye una regla de alcance general, incluyéndose en la prohibición tanto el establecimiento de baremos, catálogos o indicaciones concretas que conduzcan directamente a la cuantificación de los honorarios de los abogados como la formulación de recomendaciones más amplias, directrices o criterios orientativos que no alcancen tal grado de concreción; en tanto que la excepción que se contempla en la disposición adicional cuarta de la Ley sobre Colegios Profesionales viene formulada y debe ser entendida en términos significativamente más estrechos, no solo por su limitado ámbito de aplicación ("...a los exclusivos efectos de la tasación de costas y de la jura de cuentas de los abogados", y, por extensión, a la tasación de costas en asistencia jurídica gratuita) sino también porque lo que allí se permite por vía de excepción no es que el Colegio profesional establezca a esos limitados efectos cualquier clase de normas, reglas o recomendaciones, incluidos los baremos o indicaciones concretas de honorarios, sino, únicamente, la elaboración de "criterios orientativos"; expresión ésta que alude a la formulación de pautas o directrices con algún grado de generalidad, lo que excluye el establecimiento de reglas específicas y pormenorizadas referidas a actuaciones profesionales concretas y que conduzcan directamente a una determinada cuantificación de los honorarios.
Una interpretación de las normas citadas que permitiera a los colegios de abogados el establecimiento y difusión de baremos, listados de precios o reglas precisas directamente encaminados a fijar la cuantía de los honorarios para las distintas clases de actuaciones profesionales, aunque se digan aprobados a los exclusivos efectos de la tasación de costas y de la jura de cuentas, resultaría contraria a la finalidad de las normas a las que nos venimos refiriendo - artículo 14 y disposición adicional cuarta de la Ley sobre Colegios Profesionales - y vulneraría la Ley de Defensa de la Competencia, que prohíbe todo acuerdo, decisión o recomendación colectiva que tenga por objeto, produzca o pueda producir el efecto de impedir, restringir o falsear la competencia en todo o parte del mercado nacional, en este caso mediante la fijación, de forma directa o indirecta, de precios o de otras condiciones comerciales o de servicio ( artículo 1.1.a/ de la Ley de Defensa de la Competencia )."
No resulta por ello de aplicación la excepción legal del art. 4 de la Ley 15/2007 a lo que debe añadirse que la satisfacción del interés público al que pretende acogerse el ICAV para justificar su conducta se limita al establecimiento de criterios y nunca baremos de precios como aquí sucede.
DÉCIMO.-En cuanto al cálculo de la sanción, el ICAV denuncia la errónea determinación de la duración de las conductas, errónea determinación de los efectos, el ICAV no tiene conciencia de la ilicitud de la conducta. Ninguna justificación se ofrece en la resolución en la que se razone objetivamente la extensión de la multa de 135.000 euros que debe considerarse desproporcionada.
La resolución sancionadora castiga desde el 27 de diciembre de 2009 hasta, al menos, el 21 de julio de 2016. Esta última fecha se corresponde con la incorporación por la DC al expediente de los criterios que la DC obtuvo de internet y que incorporó al expediente el 21 de julio de 2016 (folios 4301 a 4328). La DC los encontró en el siguiente enlace http://procuradores-alicante.com/baremo °/020honorarios°/020abogados°/0201CAV.pdf.
Como se ha expuesto, los Criterios aprobados en 2014 coinciden sustancialmente con el Baremo aprobado en 2008. Contienen una relación de actividades profesionales ante las diferentes jurisdicciones a las que se les asignan unos precios en euros (folios 5575 a 5616 y 6948 a 6963). Ambos regulan con carácter general la misma escala baremo en función de la cuantía del procedimiento, y coinciden en las cantidades en euros (folios 5620 y 6943).
La Ley Ómnibus entró en vigor el 27 de diciembre de 2009 y los "Criterios Orientadores" fueron incorporados al expediente el 21 de julio de 2016, de manera que:
El ICAV utilizó su "Baremo de Honorarios Profesionales", aprobados en febrero de 2008, hasta el 17 de diciembre de 2014, fecha en la que aprobó sus "Criterios de Honorarios Profesionales del Abogado, a los exclusivos efectos de tasaciones de costas",por tanto, la duración de su conducta se estima desde el 27 de diciembre de 2009 hasta, al menos, el 21 de julio de 2016. (78 meses). Por lo tanto, la duración de la conducta es correcta.
Por otra parte, la conducta del ICAV como recomendación de precios constituye una práctica restrictiva de la competencia por objeto que no requiere probar sus efectos anticompetitivos.
Se trata de una conducta dolosa y cuando menos negligente porque desde la entrada en vigor de la Ley 25/2009 quedaba clara la prohibición de establecimiento de baremos, catálogos o indicaciones concretas que conduzcan directamente a la cuantificación de los honorarios de los abogados y los criterios de interpretación que adoptó el ICAV no amparaban el mantenimiento del baremo de honorarios que seguía fijando precios concretos para actuaciones judiciales y no judiciales.
Finalmente, en cuanto a la fijación de la sanción, la resolución sancionadora ha tenido en cuenta los criterios del art. 64 de la Ley 15/2007 pero, como dijimos en la sentencia de 25 de septiembre de 2023, rec.256/2018 referida al Colegio de Abogados de Santa Cruz de Tenerife, "he mos de convenir con la parte recurrente en la sanción impuesta no debió ser determinada conforme a lo dispuesto en los artículos 63.1.c ) y 64 de la LDC por cuanto que los Colegios de Abogados no tienen volumen de negocios.
Dicho lo anterior, recordemos que el artículo 63.3 de la citada Disposición establece lo siguiente:
" En caso de que no sea posible delimitar el volumen de negocios a que se refiere el apartado 1 del presente artículo, las infracciones tipificadas en la presente Ley serán sancionadas en los términos siguientes: c) las infracciones muy graves con multa de más de 10 millones de euros".
Así las cosas, dado que la aplicación del citado precepto habría determinado una multa muy superior a la que finalmente ha sido impuesta, en aplicación del principio que prohíbe la reformatio in pejus, mantenemos la multa en la cuantía que le ha sido impuesta."
En consecuencia, debemos rechazar también este último motivo por lo que procede la desestimación del recurso y la confirmación de la resolución recurrida en lo que afecta al Colegio de Abogados de Valencia.
DÉCIMOPRIMERO.-Dada la desestimación del recurso procede imponer las costas, de conformidad con el art. 139.1 a la parte recurrente.
Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,
