Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 789/2020 de 05 de febrero del 2025

PRIMERO.-Es objeto de impugnación en este proceso la resolución dictada con fecha 10 de marzo de 2020 por el Consejo de Universidades, desestimatoria de la reclamación formulada contra la de 19 de julio de 2019, del mismo órgano, por la cual se acordó no renovar la acreditación para impartir el Máster Universitario de Formación del Profesorado en Educación Secundaria Obligatoria y Bachillerato, Formación Profesional y Enseñanza de Idiomas.

Como pone de manifiesto la Universidad recurrente, mediante escrito de 15 de noviembre de 2018 solicitó la renovación de la acreditación del plan de estudios del referido Máster, renovación que fue denegada tras los trámites que recoge el expediente administrativo, significadamente el informe definitivo de 31 de mayo de 2019 emitido por la Agencia Valenciana de Evaluación y Prospectiva (AVAP) de la Generalitat Valenciana en sentido desfavorable a la acreditación.

También consta en el expediente la resolución de 3 de julio de 2019, del Secretario General de Universidades, que denegó la emisión de certificación acreditativa del silencio positivo solicitada por la Universidad de Elche; la reclamación formulada por dicha Universidad; la nota informativa del Conejo de Universidades de 1 de octubre de 2019; el acta de la Comisión de Reclamaciones de Verificación y Acreditación de Planes de Estudio, de 9 de octubre de 2019; el acta de la reunión de la Comisión de Garantías de la AVAP de 19 de noviembre de 2019, y el informe que la precedió; así como el acta de la sesión de 19 de diciembre de 2019, de la Comisión de Reclamaciones de Verificación y Acreditación de Planes de Estudio del Consejo de Universidades; y la resolución de 10 de marzo de 2020, del Presidente del Consejo de Universidades, desestimatoria de la reclamación formulada por la Universidad de Elche.

Sobre la base de tales antecedentes, la Universidad actora sostiene en su demanda que la resolución recurrida es nula por resultar contraria al efecto que debe atribuirse al silencio administrativo, en este caso positivo, que a su juicio se habría consumado al transcurrir en exceso el plazo fijado para resolver sobre la solicitud de acreditación.

Y afirma además que la resolución resulta anulable al apartarse del criterio mantenido por la AVAP, órgano al que corresponde la valoración, sin que se hubieran motivado suficientemente las razones que pudieran justificar un criterio contrario.

Motivos que rechaza el Abogado del Estado en atención a las consideraciones que recoge en la contestación a la demanda.

SEGUNDO.- Por lo que se refiere, en primer lugar, a la posibilidad de que hubiera de entenderse concedida la acreditación por silencio positivo, sobre esta misma cuestión nos hemos pronunciado, entre otras, en sentencia de fecha, recurso núm. en la que hemos dicho lo siguiente:

"Centrado el objeto de debate iniciamos el análisis por el primero de los motivos impugnatorios que se suscitan aquí, referido al incumplimiento del plazo previsto en el artículo 27.bis, nº 6, del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre y a la aceptación de la renovación del título universitario oficial de Graduado en Educación Primaria por efecto del silencio positivo.

No se discute por las partes que la solicitud de renovación del título universitario se presentó por la Universidad Internacional Isabel I de Castilla el 15 de diciembre de 2017 en el registro electrónico administrativo del Ministerio de Educación y que la resolución del Consejo de Universidades se dictó en fecha 23 de julio de 2018, notificada el 30 de julio de 2018; es decir, en ese período han transcurridos siete meses y medio.

El artículo 27.bis del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre , por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, dispone que:

"1. La renovación de la acreditación de los títulos universitarios oficiales se producirá en los términos y plazos previstos en el artículo 24.2, cuando estos obtengan la correspondiente resolución del Consejo de Universidades, previo informe favorable emitido por ANECA o por los órganos de evaluación que la ley de las comunidades autónomas determine. Dicho informe tendrá el carácter preceptivo y determinante, e interrumpirá el plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento en los términos previstos en el artículo 42.5.c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común .

2. A tal fin, la universidad efectuara la correspondiente solicitud de acuerdo con el procedimiento y plazos que las comunidades autónomas establezcan para sus respectivos ámbitos competenciales.

3. El órgano competente de la comunidad autónoma remitirá a ANECA o al correspondiente órgano de evaluación la solicitud de informe, a fin de comprobar que el plan de estudios se está llevando a cabo de acuerdo con su proyecto inicial, mediante una evaluación que ha de incluir, en todo caso, una visita de expertos externos a la universidad.

4. El órgano de evaluación correspondiente elaborará una propuesta de informe que se expresara, de forma motivada, en términos favorables a la renovación de la acreditación o, en su caso, indicando los aspectos que necesariamente deben ser modificados a fin de obtener un informe favorable. Este informe será enviado por ANECA o por el correspondiente órgano de evaluación a la universidad para que pueda presentar alegaciones en el plazo de 20 días hábiles.

5. Una vez concluido el plazo y valoradas, en su caso, las alegaciones, ANECA o el órgano de evaluación correspondiente elaborará el informe de evaluación, que podrá ser favorable o desfavorable, y lo remitirá a la universidad solicitante, al Consejo de Universidades, al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte y a la comunidad autónoma o comunidades autónomas correspondientes.

6. Recibido el informe, el Consejo de Universidades dictara en el plazo de un mes y en todo caso antes de seis meses desde la solicitud de la universidad a que se refiere el apartado 2 la correspondiente resolución, que comunicara al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, a la comunidad o comunidades autónomas, y a la universidad solicitante. La falta de resolución expresa en el citado plazo permitirá considerar estimada la solicitud".

La pretensión formulada por la universidad recurrente no puede prosperar. Resulta acreditado que la solicitud de renovación de la titulación se presentó por la universidad recurrente en fecha 15 de diciembre de 2017.

Y esa solicitud que se remitió a la agencia evaluadora para emisión de informe en fecha 22 de diciembre de 2017, lo que determina, según el apartado 1 del artículo 27 bis del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre , de conformidad con lo establecido en el artículo 22.1.d) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , del Procedimiento Común de la Administración Pública, la suspensión del plazo máximo para resolver.

El 22 de marzo de 2018, transcurrido el plazo máximo de suspensión sin que ACSUCYL hubiera emitido informe, y de conformidad con el artículo 21.3.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y 27 bis . 6 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, la Junta de Castilla y León reanudó el plazo máximo de resolución previsto para este procedimiento.

El informe de la ACSUCYL se produjo finalmente en fecha 6 de julio de 2018, dictándose la resolución por el Consejo de Universidades el 23 de julio de 2018, notificándose la resolución el 30 de julio de 2018.

Por lo tanto, la resolución del Consejo de Universidades fue dictada antes del transcurso de un mes desde la fecha de notificación del informe por la agencia evaluadora y, si bien es cierto que entre la fecha de solicitud por parte de la universidad y la de resolución por parte del Consejo de Universidades se sobrepasó el plazo de 6 meses, no obstante, hay que añadir a dicho plazo el periodo de suspensión de tres meses por la solicitud de informe a ACSUCYL, por lo que la resolución fue emitida en plazo y no se produjo la renovación de la acreditación del título cuestionado por silencio positivo.

Criterio este que se ha seguido por esta misma Sección en las sentencias dictadas con fecha 24 de noviembre de 2020 , 28 de junio de 2021 y 16 de junio de 2022 en los Procedimientos Ordinarios núm. 325/2019 , 323/2019 y 320/2019 , respectivamente, seguidos por la misma Universidad ahora recurrente contra las resoluciones de igual fecha -23 de julio de 2018- que acordaron, en esos casos, no admitir las solicitudes presentadas también en fecha 15 de diciembre de 2017 en relación con la renovación de la acreditación del título universitario oficial de Graduado o Graduada en Nutrición Humana y Dietética, del título universitario oficial de Graduado o Graduada en Ciencias de la Actividad Física y del Deporte y del título universitario oficial de Graduado o Graduada en Educación Infantil, respectivamente, declarando, asimismo, la extinción de los correspondientes planes de estudios".

En el supuesto que enjuiciamos ahora, el expediente se inició el 19 de noviembre de 2018, por lo que el plazo de seis meses concluiría el 19 de mayo de 2019, como destaca la Universidad recurrente, siendo así que la resolución desestimatoria se dictó el 19 de julio de 2019.

Sin embargo, dicho plazo se interrumpió conforme a lo previsto en el artículo 27.bis.1 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre (derogado por el Real Decreto 822/2021, de 28 de septiembre, pero aplicable a este caso ratione temporae)al solicitarse el informe de la AVAP; y el Consejo de Universidades dictó y notificó la resolución denegatoria antes del transcurso de un mes desde la recepción del citado informe, por lo que no se produjo el silencio positivo previsto en el apartado 6 del mismo precepto.

Téngase en cuenta que, como resulta del expediente administrativo, el 12 de marzo de 2019 se notificó a la Universidad Miguel Hernández de Elche la aplicación de la referida suspensión por ese motivo. Así, al folio 13 del expediente obra la correspondiente comunicación, en la que literalmente se indica lo siguiente:

"Con fecha 19 de noviembre de 2018 tuvo entrada en el registro de esta Consellería de Educación, Investigación, Cultura y Deportes su solicitud de renovación de la acreditación de los planes de estudio correspondientes a los títulos oficiales adjuntos en el anexo. Con fecha 27 de noviembre de 2018 se solicitó a la AVAP la emisión del informe a que se refieren los apartados 1 y 4 del artículo 27 bis del Real decreto 1393/2007 de 29 de octubre por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias docentes oficiales, fecha a partir de la cual se suspendió el plazo máximo para resolver por 3 meses. Transcurrido el plazo máximo de suspensión, el 27 de febrero de 2019, y que la AVAP no ha emitido el informe correspondiente, le comunico que se reanuda el plazo máximo de resolución de 6 meses previsto para este procedimiento. Todo ello de conformidad con el artículo 21 y 22 de la ley 39/2015 de 1 de octubre , del procedimiento común de las Administraciones Públicas, y 27 bis 6 del Real Decreto 1393/2007 de 29 de octubre".

En cuanto a la derogación del régimen fijado por el Real Decreto 1393/2007 como consecuencia de la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, que invoca la entidad actora remitiéndose al artículo 22.1.c) de esta última, consideramos que dicha derogación no se ha producido. Al margen de que la suspensión se prevé en el apartado d), no en el c) de dicho precepto, en el mismo se dispone que "El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos:(...) d) Cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses. En caso de no recibirse el informe en el plazo indicado, proseguirá el procedimiento...".

No apreciamos el cambio sustancial que advierte la recurrente respecto de la previsión del artículo 42.5.c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, pues en todo caso se mantiene la posibilidad de suspensión para el caso de solicitarse informes preceptivos, como aquí sucedía.

Y, en cuanto a la exigencia de notificar el acuerdo de suspensión que resultaría de la doctrina fijada por el Tribunal Supremo en sentencia de 4 de octubre de 2021, núm. 1198/21, que asimismo invoca la actora, nos remitimos a la comunicación realizada con fecha 12 de marzo de 2019, folio 13 del expediente, que hemos transcrito antes, y que sin duda cumple las exigencias que impone el Tribunal Supremo en la sentencia citada, donde declara que "... hay que considerar que la suspensión es una excepción al plazo máximo para resolver; aspecto éste que tiene su sentido en tanto que garantía del interesado. Por lo tanto, considerando la cuestión desde la perspectiva subjetiva del interesado, el principio de seguridad jurídica impone una decisión específica sobre la suspensión del plazo y las circunstancias de la misma, así como la comunicación de esta situación al afectado a efectos de mantenerlo informado en lo que le afecta. Dicho en otras palabras, si la Administración está formalmente obligada a comunicar inicialmente al afectado el plazo máximo de duración del procedimiento - artículo 42.4 de la Ley 30/1992 [ art. 21.4 Ley 39/2015 ]-, también lo está cuando modifique tal plazo.".

Por tanto, la comunicación sirvió al fin al que, conforme a esa doctrina, debía garantizar, cual es que la parte interesada estuviera informada de la suspensión y de sus efectos sobre la duración máxima del procedimiento.

TERCERO.- Rechazada, en atención a lo expuesto, la pretendida eficacia positiva del silencio, procede abordar el motivo de la demanda que denuncia la anulabilidad del acuerdo de denegación de la acreditación "... por separase del criterio fijado por la AVAP, órgano al que corresponde la valoración",lo que evidenciaría la ausencia de motivación.

Sin embargo, el acta de la Comisión de Garantías de la AVAP de 19 de noviembre de 2019, a la que se remite la recurrente, en modo alguno se muestra favorable a la acreditación. Antes al contrario, respecto del Criterio 1, Organización y Desarrollo,manifiesta, tras las consideraciones que recoge el mismo acta, que "... la Comisión de Garantías considera que el criterio debe obtener la valoración de "No se alcanza" ...".Y concluye señalando que "Recapitulando lo manifestado hasta el momento, cabe considerar que la principal dificultad para que prospere la reclamación efectuada por la Universidad reside en la valoración del criterio 1, Organización y Desarrollo, entendiendo esta Comisión de Garantías, por lo supra argumentado, que el criterio debe mantener la valoración "No se alcanza". En este sentido se detectan numerosos aspectos que deben mejorarse y que serán objeto de seguimiento especial por parte de AVAP..."

A ello se suma que el informe definitivo de renovación emitido por la AVAP contiene una prolija justificación de las conclusiones con las que finaliza, conclusiones que, de los siete criterios de valoración, asumen que se alcanza tan solo uno de ellos (Criterio 5, Personal de apoyo, materiales y servicios); se alcanzan parcialmente cuatro criterios (Criterio 2, Información y transparencia; Criterio 3, Sistema de garantía interno de calidad; Criterio 6, Resultados de aprendizaje; y Criterio 7, Indicadores de Satisfacción y Rendimiento); y no se alcanzan dos criterios (Criterio 1, Organización y Desarrollo; y Criterio 4, Personal académico).

Todo lo cual determinó que la valoración global fuera "Desfavorable".

Es evidente entonces que la decisión del Consejo de Universidades, al denegar la acreditación, no solo no se apartó del criterio seguido por la AVAP, sino que lo asumió de manera íntegra, lo que hace decaer también este motivo de la demanda.

CUARTO.- Por último, la Universidad Miguel Hernández aduce que la resolución recurrida resulta anulable ex artículo 48 de la Ley 39/2015 "... por error en la valoración de los distintos conceptos analizados".

A continuación, cuestiona los razonamientos reflejados en el informe de la AVAP en relación a los criterios 1 y 4, que merecieron la consideración de No se alcanza,y en relación al criterio 6, respecto del cual consideró que Se alcanza parcialmente.Y rebate las conclusiones reflejadas en dicho informe proponiendo que, en relación al criterio 1, Organización y desarrollo,la valoración sea "Se alcanza" o a lo sumo sea "Se alcanza parcialmente"; en cuanto al criterio 4, Personal académico,"Se alcanza parcialmente"; y respecto del criterio 6, Resultados de aprendizaje,"Se alcanza".

Las consideraciones en que se sustenta esa valoración parten de la crítica a la resolución recurrida y a los informes que le sirven de motivación, de los que se dice "... se encuentran trufados de conceptos absolutamente vagos e imprecisos, criterios estampillados y cláusulas generales que no permiten, en relación con la petición de la UMH de renovación de la acreditación del Máster Universitario de Formación del profesorado en Educación Secundaria Obligatoria y Bachillerato, Formación Profesional y Enseñanza de Idiomas, pormenorizar la motivación de la denegación".

Sin embargo, la lectura del informe de la AVAP de 31 de mayo de 2019 pone de manifiesto que la conclusión desfavorable se apoya en razones fundadas, que se refieren a las concretas circunstancias de la Universidad en relación con los distintos criterios objeto de valoración.

En efecto, respecto de la Organización y desarrollo,criterio 1, se dice, por ejemplo, que "El título no cumple con la presencialidad que se establece en la memoria. Durante la visita lo expresado por los estudiantes y parte del profesorado corrobora que no se cumple el grado de presencialidad que se establece en la memoria de verificación. La asignatura Innovación docente e iniciación a la investigación educativadel módulo común, e Investigación e innovación educativa en la gestión del cambiodel módulo específico, ambas de 6 créditos, tienen contenidos idéntico. Igual ocurre con las asignaturas Atención al alumnado con necesidades educativas especialesdel módulo común y Educación inclusiva de atención a la diversidadtambién de 6 créditos. Aunque estas asignaturas forman parte de la misma materia, en la memoria de verificación dos asignaturas diferentes no pueden tener el mismo contenido. Los estudiantes y parte de los profesores entrevistados manifiestan que en el desarrollo del curso no reconocen las actividades formativas y metodologías docentes establecidas que se describen en la memoria de verificación y en las guías docentes...". También que "No hay constancia documental de sesiones específicas de coordinación de la comisión del máster".

No hay duda de que se trata de una motivación específica y concreta, como sucede también con la expresada en relación a los criterios 4 y 6, que incide sobre circunstancias relacionadas directamente con el criterio correspondiente que es objeto de valoración.

Las consideraciones que hace la Universidad acerca de dicha motivación en realidad solo expresan su disconformidad con la misma, pero ni privan de validez al juico emitido por el órgano técnico al que corresponde informar sobre la procedencia de la acreditación, a la vista de los criterios que han de ser objeto de valoración, ni permite sustituir dicho juicio por el de la entidad interesada, cuando es lo cierto que esta no ha acreditado que el informe incurra en ningún error, sea irrazonable o resulte insuficiente.

QUINTO.- Procede, en atención a cuanto hemos expuesto, la desestimación del recurso, por lo que las costas de esta instancia habrán de ser satisfechas por la Universidad recurrente conforme a lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley jurisdiccional.

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación

Fallo