Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 2101/2019 de 11 de diciembre del 2024

PRIMERO.-Se impugna la resolución del Ministerio de Justicia de 10-2-2021, que denegó la concesión de la nacionalidad española a la hoy parte actora con base en lo siguiente: < Código Civil exige, ya que según se desprende del informe preceptivo del Centro Nacional de Inteligencia que obra en el expediente, el interesado no acredita dicho requisito debido a motivos de seguridad nacional: "No se recomienda la concesión de la nacionalidad española por razones de seguridad nacional, debido a que la persona solicitante ha colaborado con Servicios de Inteligencia Extranjeros". --- tampoco del resto de la documentación que obra en el presente expediente administrativo se deducen elementos positivos suficientes para desvirtuar esta conclusión>>.

La demanda termina con la súplica que es de ver en autos.

SEGUNDO.-Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación. Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa. Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5- y 21-12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión "stricto sensu" sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

Ya en este punto interesa traer a colación ciertos apuntes jurisprudenciales a propósito de la denegación de la nacionalidad española por motivos de orden público o interés nacional. Y así, la sentencia del Tribunal Supremo de 19-6-1999 dijo lo siguiente: "El orden público y el interés nacional, como admite el propio Abogado del Estado, son conceptos jurídicos indeterminados, en cuya apreciación resulta excluida, en contra de lo que aquél opina, la discrecionalidad de la Administración, porque, según doctrina jurisprudencial consolidada ( Sentencias de 22 de junio de 1982, 13 de julio de 1984, 9 de diciembre de 1986, 24 de abril, 18 de mayo, 10 de julio y 8 de noviembre de 1993, 19 de diciembre de 1995, 2 de enero de 1996, 14 de abril, 12 de mayo y 21 de diciembre de 1998 y 24 de abril de 1999), la inclusión de un concepto indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados. En consecuencia, según hemos expresado en nuestras Sentencias de 26 de julio de 1997 y 5 de junio de 1999, el reconocimiento de la nacionalidad española por residencia no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos, salvo que por fundadas razones de orden público o interés nacional proceda denegarla, para lo cual la Administración ha de expresar los hechos en los que se basa la denegación a fin de que la Jurisdicción pueda comprobar si efectivamente aquéllos afectan al orden público o al interés nacional, lo que en este caso ha omitido la Administración, y por ello el Tribunal «a quo» ha anulado las decisiones impugnadas y ha declarado el derecho del peticionario a la adquisición de la nacionalidad española por residencia, que le garantiza el artículo 21.2 del Código Civil, al reunir las condiciones establecidas en el artículo 22 del mismo Código, por lo que este único motivo de casación esgrimido debe ser desestimado".

La sentencia del alto Tribunal de 5-5-2000 se expresó de este modo: "Las razones de orden público o de interés nacional, a que se refiere el artículo 22 del Código Civil como causa de denegación de la nacionalidad española por residencia, no justifican una actuación discrecional de la Administración para denegar aquélla cuando el extranjero que la solicite reúna las condiciones objetivas previstas por dicha norma, sino que será la auténtica y verdadera concurrencia de tales motivos de orden público o de interés nacional la que determinará su denegación, motivos que deben ser expresados claramente, aunque la literalidad del precepto no lo exigiese como ahora lo impone el artículo 21 del propio Código Civil, según redacción dada por la Ley 18/1990, de 17 de diciembre, pues, no se está ante una facultad discrecional de la Administración sino en presencia de conceptos jurídicos indeterminados (orden público o interés nacional) que obligan a la única interpretación acorde con la finalidad de la norma, atendidas las circunstancias reales del caso, como consecuencia de la valoración de pruebas practicadas en el proceso, ya que, según la jurisprudencia de esta Sala (Sentencias, entre otras, de 10 de julio de 1993, 8 de noviembre de 1993, 21 de mayo de 1994, 20 de diciembre de 1994 y 19 de diciembre de 1995 apelación 3166/1992, fundamento jurídico tercero-), la simple inclusión de un concepto indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la única solución justa del caso, sino que aquélla viene obligada a la decisión correcta a la vista de los hechos acreditados. Tampoco el que la actuación administrativa esté al servicio de los intereses generales, como dispone el artículo 103 de la Constitución justifica cualquier decisión de la misma cuando se acredita que no se ajustó a derecho, porque la presunción «iuris tantum» de legalidad de los actos de la Administración no lo exonera de basar sus decisiones en circunstancias ciertas y reales".

Por último, la sentencia del Tribunal Supremo de 12-9-2011 recogió la siguiente doctrina: "SEGUNDO.- Como hemos visto, la Administración denegó la nacionalidad española por una razón concreta, a saber, por razones de orden público o interés nacional, aplicando a tal efecto el artículo 21.2 del Código Civil , en el que se establece que " la nacionalidad española también se adquiere por residencia en España, en las condiciones que señala el artículo siguiente y mediante la concesión otorgada por el Ministro de Justicia, que podrá denegarla por motivos razonados de orden público o interés nacional". Pues bien, como hemos dicho a propósito de un caso similar a este en nuestra reciente sentencia de 20 de junio de 2011 , nadie (no desde luego el Tribunal de instancia, ni tampoco nosotros) ha pedido a la Administración que proporcione detalles exhaustivos sobre las actividades de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que puedan comprometer el resultado de sus investigaciones en curso; simplemente, se trata de dar un mínimo de datos sobre las razones determinantes de la decisión, que permitan al recurrente articular su defensa frente a las mismas, y a esta Sala conocer dichas razones y verificar que las mismas se ajustan a la legalidad y a la racionalidad que ha de guiar el ejercicio de las potestades administrativas. Y eso es lo que se echa en falta en este caso, pues, insistimos, en ningún momento ha dado la Administración ningún dato que permita simplemente saber qué concreto aspecto de la trayectoria vital del solicitante (ahora recurrido en casación) es el que se revela incompatible con esa cláusula de orden público o interés nacional. TERCERO.- Tampoco este segundo motivo puede ser estimado. A una alegación similar hemos respondido en nuestras sentencias de 21 de enero, 30 de junio y 19 de julio de 2004 , razonando que si la Administración creyó que debía denegar la concesión de la nacionalidad española solicitada tomando como fundamento para ello el informe que clasificado como "reservado" obraba en su poder debió dar a conocer las razones por las que creía que concurrían esos motivos razonados de orden público o interés nacional, sin que por ello experimentasen daño alguno o se pusiera en riesgo la seguridad del Estado o se comprometiesen los intereses fundamentales de la Nación en materia referente a la defensa nacional, la paz exterior o el orden constitucional. Para justificar esa decisión de denegación no era suficiente acogerse al círculo de relaciones y a las actividades de la persona peticionaria como hizo el Acuerdo sino que con las oportunas reservas para no perjudicar otros intereses era preciso concretar en que consistían éstas y aquéllas para de ese modo facilitar a los recurrentes fundar el recurso que estaban legitimados para ejercitar y al Tribunal examinar su actividad control al que está sujeta de conformidad con el mandato constitucional establecido en el artículo 106.1 de la Constitución. En definitiva, como hemos dicho en sentencia de 17 de enero de 2006, no resulta fundada y justificada una resolución denegatoria como la que es objeto de este proceso, que ha de ser razonada según el art. 21.2 del Código Civil , invocando informes que no constan en su contenido y no pueden valorarse por el interesado ni ser objeto del correspondiente control judicial, impidiendo la tutela judicial que garantiza con carácter general el art. 24 de la Constitución".

TERCERO.-El demandante es palestino, nace en Siria el NUM000-1980, por resolución de 16-7-2013 del Ministerio del Interior obtuvo en España la condición de refugiado, está casado y tiene dos hijos (la esposa y los hijos han adquirido la nacionalidad española), figura inscrito en el padrón municipal de habitantes del Ayuntamiento de Getafe, según certificación del Registro Central de Penados de 29-8-2018 carece de antecedentes penales en España, conforme a información policial que figura en el expediente "no constan antecedentes", y ha aportado -entre otra documentación- el correspondiente informe de vida laboral y la declaración de IRPF de 2020.

La solicitud de nacionalidad origen de la litis se presentó el 29-8-2018.

La denegación de la nacionalidad combatida se fundó en los términos que vimos más arriba.

La demanda rectora del proceso expone las circunstancias del caso, niega que el recurrente haya realizado actividad alguna contraria a la seguridad nacional, censura que la resolución recurrida no haya concretado los motivos de orden público o interés nacional a que alude, por lo que aduce que la misma adolece de un defecto de motivación que le ha generado una situación de indefensión, de donde que, y tras afirmar que concurre el requisito de buena conducta cívica y la cita de la normativa y la jurisprudencia que considera de interés, termine impetrando la anulación de la resolución recurrida y la concesión de la nacionalidad española, a cuya pretensión se ha opuesto el abogado del Estado en los términos que son de ver en su contestación a la demanda.

Pues bien, en contemplación de cuanto antecede podemos anunciar ya la suerte estimatoria del presente recurso. Repetimos hic et nunc lo que ya ha dicho la jurisprudencia: las nociones de orden público e interés nacional son conceptos jurídicos indeterminados, que en cuanto tales excluyen la discrecionalidad, permitiendo una única solución justa, recayendo sobre la Administración la carga de expresar los hechos en que se basa a fin de permitir el necesario control judicial que ha de verificarse al demandarse por el interesado la tutela judicial efectiva.

En el supuesto contemplado el informe del CNI en que se funda la resolución impugnada se limita a señalar que "no se recomienda la concesión de la nacionalidad española por razones de seguridad nacional, debido a que la persona solicitante ha colaborado con Servicios de Inteligencia Extranjeros", cuyo carácter genérico incumple el requisito de los "motivos razonados de orden público o interés nacional" a que se refiere el artículo 21.2 del Código Civil.

En definitiva, dada la acreditada trayectoria vital del demandante en España y la concurrencia del requisito de la buena conducta cívica así como los elementos de juicio de que disponemos en relación con las razones de orden público e interés nacional esgrimidas por la Administración demandada para denegar la nacionalidad, así como la carga que sobre esta última pesaba para justificar tales razones, hemos de concluir en la suerte estimatoria del recurso que nos ocupa ante la insuficiencia de aquellas razones basadas en la seguridad nacional por colaboración del interesado con servicios de inteligencia extranjeros, cuya genérica afirmación supone una motivación insuficiente de la resolución recurrida tanto para el ejercicio del derecho de defensa como para el oportuno control judicial, por lo que procede el acogimiento de la pretensión actora.

CUARTO.-Al estimarse el recurso procede la imposición de las costas a la parte demandada, que la Sala en virtud de las facultades conferidas legalmente y atendiendo a las circunstancias del caso establece por todos los conceptos en la cantidad máxima de 1.500 € ( artículo 139.1 y 4 de la LJ).