Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 872/2025 de 13 de noviembre del 2025

PRIMERO.- Declaración de lesividad: presupuesto procesal. Notificación.

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas contempla la declaración de lesividad de los actos anulables como un procedimiento previo y necesario a su impugnación por la propia Administración ante esta Jurisdicción contencioso-administrativa, frente a la posibilidad que tiene la propia Administración de declarar de oficio la nulidad de los actos y disposiciones nulos de pleno derecho; el artículo 107 de la ley 39/2015 dispone que "1. Las Administraciones Públicas podrán impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 48, previa su declaración de lesividad para el interés público",configurando la declaración de lesividad como un "presupuesto procesal de admisibilidad de la acción en el proceso judicial correspondiente", en línea con lo establecido en el artículo 43 de la LJCA.

Dicha norma dispone que "Cuando la propia Administración autora de algún acto pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa deberá, previamente, declararlo lesivo para el interés público",y el 45.4 que "el recurso de lesividad se iniciará por demanda formulada con arreglo al artículo 56.1, que fijará con precisión la persona o personas demandadas y su sede o domicilio si constara. A esta demanda se acompañarán en todo caso la declaración de lesividad, el expediente administrativo y, si procede, los documentos de las letras a) y d) del apartado 2 de este artículo".

Por su parte, el artículo 107 de la Ley 39/2015 preceptúa que:" 2. La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo, en los términos establecidos por el artículo 82.

Sin perjuicio de su examen como presupuesto procesal de admisibilidad de la acción en el proceso judicial correspondiente, la declaración de lesividad no será susceptible de recurso, si bien podrá notificarse a los interesados a los meros efectos informativos.

3. Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad, se producirá la caducidad del mismo".

El Tribunal Supremo en sentencias de 18 y 25 de febrero de 2008 refiere que el Recurso de Lesividad es "un recurso excepcional ( STS 27-9-1988) y especial, el medio de que dispone la Administración autora de un acto declarativo de derechos para obtener su anulación en provecho propio frente a la persona a favor de la cual fueron reconocidos los derechos ( STS 13-7-1984 ), en el que la previa declaración de lesividad para los intereses públicos constituye un presupuesto procesal habilitante ( STS 24-9-1993), de modo que si no existe esta declaración previa de lesividad o la misma adoleciese de algún vicio, constituiría causa de inadmisibilidad ( STS 16-9-1988) y cuya falta es insubsanable como se desprende del tenor literal del art. 43 de la LJCA al utilizar la expresión "deberá, previamente".

El primer óbice que opone la demandada hace referencia a la notificación que se hizo de la incoación del procedimiento de lesividad, tramite esencial encaminado a posibilitar que el interesado pueda hacer alegaciones en defensa del acto que le confiere algún derecho o en este caso, le reconoce el derecho a la nacionalidad española.

Esta notificación se hizo según el certificado de 4-2-2025 expedido por Correos (Gestión de entrega por la Unidad: NUM000 BARCELONA SUC 1 PLAZA LETAMENDI) de la siguiente forma: 1er Intento de entrega el 15/01/2025 11:22:34 y 2º Intento de entrega el 20/01/2025 16:48:44, en la DIRECCION000 Barcelona; domicilio que consta en la instancia normalizada de petición de la nacionalidad y en el certificado del padrón que aportó el interesado en el procedimiento de nacionalidad. Se indica en el certificado que "Ha resultado: Finalizado plazo retirada, Devolución por finalización del plazo de retirada, el día 28-1-2025 a las 08:07:03", lo que significa que se dejó aviso en el buzón.

Por tanto, tras dos intentos infructuosos de notificación en el domicilio que obraba en el procedimiento administrativo (en dos días distintos, en horas diferentes, dejando un aviso en el buzón para poder acudir a las oficinas de Correos), se procedió a publicar edictos en el BOE, lo que se ajusta a las normas legales de los artículos 42.2 Ley 39/2015 de 1 de octubre PACAP y 44, que dispone que "Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o bien, intentada ésta, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el «Boletín Oficial del Estado".

La Administración se atuvo al domicilio conocido del interesado, donde había practicado otras notificaciones, intentó dos notificaciones en distintas horas, conforme impone el artículo 42.2 Ley 39/2015, dejando aviso en el buzón en la segunda ocasión (como preceptúa el artículo 42.2 RD 1829/1999 de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de prestación de los servicios postales, en desarrollo de la Ley 24/1998 de 13 de julio, del servicio postal universal) .

Tras este intento con "aviso en el buzón", publicó edictos, produciendo la notificación todos sus efectos (véase en este sentido la doctrina sentada en la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 2ª, Sentencia 1322/2022 de 18 octubre 2022, Rec. 5517/2020).

Tal modo de proceder se ajusta a las previsiones legales y a la Jurisprudencia ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 21 julio 2011, Rec. 3096/2010; Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 2ª, Sentencia de 22 noviembre 2012, Rec. 2125/2011; Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 2ª, Sentencia 1322/2022 de 18 octubre 2022, Rec. 5517/2020), razón por la que no procede entender que la notificación no fue realizada, como afirma la parte demandada, puesto que se cumplieron las formalidades legales, intentando la notificación y practicando la notificación edictal (ficción legal de notificación), que surtió efectos.

SEGUNDO.- Buena conducta cívica: antecedentes penales en Francia.

La Administración alega, como motivo de anulabilidad de la resolución impugnada, la infracción del artículo 22.4. del Código Civil, que exige a los solicitantes de la nacionalidad española por residencia acreditar buena conducta cívica, entre otros requisitos, lo que no concurría en el caso enjuiciado ya que el solicitante había sido condenado por un Tribunal francés a pena de prisión de un año y prohibición de entrada durante diez años en sentencia de 2017, según destaca el informe de Sirene incorporado al expediente (2017-2028).

Hemos de establecer si, con estos antecedentes, era procedente o no otorgar la nacionalidad, a tenor de las normas legales; y, en caso afirmativo, verificar si concurren los requisitos legales para declarar la anulabilidad.

Desde el punto de vista formal, constatamos que la declaración de lesividad ha sido adoptada dentro del plazo de cuatro años establecido, respetando el plazo de caducidad y confiriendo audiencia del interesado, conforme resulta del expediente.

La condena que ha propiciado la declaración de lesividad se proyecta sobre hechos no conocidos en el momento de la concesión de la nacionalidad, ya que en el expediente no existen evidencias de antecedentes en el informe de la DGPGC de fecha 24 de diciembre de 2023, que precedió a la resolución administrativa impugnada.

Los hechos que han generado la condena hubieran impedido la concesión de la nacionalidad. En efecto, la existencia de estos antecedentes penales por hechos que son graves, como son los delitos referentes al tráfico de drogas, impide considerar la buena conducta cívica que es requisito para la concesión de la nacionalidad, por lo que ha de entenderse que la resolución impugnada infringe el artículo 22.4. del Código Civil y la jurisprudencia que lo interpreta.

Esta impide apreciar la existencia de buena conducta en quien ha sido condenado en fechas recientes (2017) o coetáneas a la solicitud de 4 de julio de 2023 de nacionalidad, por un delito de tráfico de drogas, o bien por hechos que debemos considerar graves. Este hecho resulta de una importancia decisiva para excluir la concurrencia de este requisito para obtener la nacionalidad española por residencia y, de haber sido conocido por el órgano autor del acto, hubiese determinado el rechazo de la petición.

TERCERO.- Resolución del caso: Ausencia de requisitos legales para la obtención de la nacionalidad.

El artículo 22.4 del Código Civil establece que los que deseen obtener la nacionalidad española han de justificar buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española, en el expediente seguido al efecto conforme a las normas reguladoras del Registro Civil.

En relación con este requisito, el Tribunal Supremo ha declarado en sus sentencias de 26 de Julio de 1997 y 24 de Abril y 5 de Junio de 1999, que "...el requisito de la buena conducta cívica, como concepto jurídico indeterminado, no habilita a la Administración para actuar con discrecionalidad, ya que ha de optar, al decidir, por la única solución justa, lo que, por consiguiente, es controlable y revisable por la Jurisdicción"; además, ese concepto de la buena conducta cívica ha de ponerse en relación "...con su proyección en el ámbito constitucional sobre comportamientos de ausencia de vulneración del ordenamiento jurídico, especialmente en relación con el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes prevenidos en el Título I de la Constitución (artículos 14 a 52), en conexión con el artículo 10.2 y los derechos y deberes reconocidos en los textos internacionales: Convenio Europeo de Derechos Humanos (1950) y Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Políticos y Económicos y Culturales (1966), así como la jurisprudencia interpretativa del Tribunal Europeo de Derechos Humanos" ( STS de 12 de Mayo de 1997 y 2 de Junio de 1998), por lo que la simple existencia o inexistencia de antecedentes penales no es suficiente para estimar la concurrencia o no de este requisito, salvo que se refiera a infracciones que 'per se' revelen la existencia de mala conducta, ya que "lo que el artículo 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no solo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles" (por todas, st. TS de 16 de Marzo de 1999, que cita la Sentencia 114/87, del Tribunal Constitucional).

De forma más rotunda y resumiendo la jurisprudencia anterior, la sentencia de 19 de Diciembre de 2011, declara que "Nada tiene que ver pues el concepto jurídico indeterminado "buena conducta cívica" a que se refiere el artículo 22.4 del Código Civil, con la carencia de antecedentes penales, ya que la "buena conducta cívica" (además de suficiente grado de integración en la sociedad española)( artículo 22.4 del Código Civil, constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo periodo de tiempo de permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales".

En el caso examinado no era procedente conceder la nacionalidad, toda vez que los delitos por los que el demandado fue encausado son hechos graves que expresan un comportamiento ilícito, contrario al estándar medio de conducta cívica.

CUARTO.- Desestimación de los motivos de oposición.

La parte demandada entiende que no es procedente acceder a la pretensión de la Administración demandante, porque contaba con una tarjeta de residencia como familiar comunitario, y porque la sentencia penal pronunciada por el Tribunal de Instancia de Mulhouse no aparece legalizada.

Olvida el demandado que esta sentencia y su traducción fue remitida mediante el sistema de intercambio de información SIRENE. Se trata de un mecanismo de cooperación en el marco del Convenio Schengen que tiene lugar directamente entre autoridades policiales: parte del principio de que cada una de las Partes Contratantes creará un «Servicio Nacional Sirene» con el fin de poner a disposición de las demás Partes un punto de contacto único y de acceso permanente. Así, "las autoridades informadoras son las responsables de la exactitud, actualidad y licitud de la introducción de los datos en el Sistema de Información de Schengen (art. 105 del Convenio) y la única eventual responsable de los errores de hecho o de derecho en que pudiera haber incurrido (art. 116 del Convenio)" ( Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 7ª, Sentencia 462/2013 de 12 abril 2013, Rec. 1454/2012). Por lo tanto, en ese intercambio de información ( o remisión de información complementaria) huelga la legalización a la que se refiere el demandado, puesto que el SIS II se basa en la confianza de la verificación de la calidad de los datos e información complementaria ( Reglamento (CE) nº 1987/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, relativo al establecimiento, funcionamiento y utilización del Sistema de Información de Schengen de segunda generación (SIS II)), que por cierto tampoco se han combatido.

Pese a las alegaciones referentes a la concesión de una autorización de residencia, en la que habrían cotejado antecedentes penales, se ha de incidir en el hecho de que el demandado no consta como residente hasta 2020, siendo sus antecedentes anteriores.

La doctrina de los actos propios, tiene su origen en el derecho privado, y significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad - generalmente de carácter tácito - al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio. Encuentra su fundamento último en la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe, que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos objetivos ( S.T.C. de 21 de abril de 1988, nº 73/1988). Sin embargo, cuando se trata de " materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el sólo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos que sean realmente declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley ( arts. 109 y 110 d e la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992, modificada porLey 4/1999), y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos"( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 6 octubre 2009, Rec. 1221/2007, y las que en ella se citan).

Por lo tanto, la previa concesión de la nacionalidad obviando los requisitos legales no puede amparar la permanencia en el tiempo de un acto que no se atiene a la legalidad, y por ello el ordenamiento jurídico ha previsto los cauces legales con objeto de declarar anulables los actos que sean contrarios al ordenamiento jurídico. Puesto que la Administración actúa de acuerdo con los principios de legalidad y objetividad ( artículo 103.1 y 106.1 CE) , una vez que tiene constancia de un acto que no es conforme a derecho, tiene la obligación de adaptarlo al orden jurídico a través de los procedimientos de revisión establecidos a tal fin ( artículo 106 y 107 Ley 39/2015).

QUINTO.- Costas.

Por todas las razones anteriores procede estimar el recurso, y en aplicación del artículo 139.1. de la Ley de esta Jurisdicción, se han de imponer las costas a la parte demandada al haber sido desestimadas todas sus pretensiones, con el límite de 1.500 euros de acuerdo con la facultad moderadora que prevé el artículo 139.4 LJCA.