Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 1938/2021 de 17 de septiembre del 2025

PRIMERO.-Se impugna la resolución de 9-8-2021 del Ministerio de Justicia, que denegó la solicitud de concesión de la nacionalidad española a la hoy parte actora por motivos de orden público o interés nacional sobre la base de un informe del CNI que reza así: " Alonso difunde una ideología islamista radical que promueve la supremacía de la ley islámica (sharia) sobre la legislación vigente establecida dentro del marco jurídico constitucional, y la no integración de los musulmanes en la sociedad en contra de la convivencia interreligiosa. Es muy activo en redes sociales, destacando el mensaje negativo que transmite de otras religiones, comparándolas y rechazándolas frente al Corán. Además, en varias publicaciones habla de la mujer, calificando como pecado cualquier forma de taparse el cabello que no sea con el nikab o hijab".

La demanda termina con la súplica que es de ver en autos.

SEGUNDO.-Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación. Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa. Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5- y 21-12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión "stricto sensu" sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

Ya en este punto interesa traer a colación ciertos apuntes jurisprudenciales a propósito de la denegación de la nacionalidad española por motivos de orden público o interés nacional. Y así, la sentencia del Tribunal Supremo de 19-6-1999 dijo lo siguiente: "El orden público y el interés nacional, como admite el propio Abogado del Estado, son conceptos jurídicos indeterminados, en cuya apreciación resulta excluida, en contra de lo que aquél opina, la discrecionalidad de la Administración, porque, según doctrina jurisprudencial consolidada ( Sentencias de 22 de junio de 1982, 13 de julio de 1984, 9 de diciembre de 1986, 24 de abril, 18 de mayo, 10 de julio y 8 de noviembre de 1993, 19 de diciembre de 1995, 2 de enero de 1996, 14 de abril, 12 de mayo y 21 de diciembre de 1998 y 24 de abril de 1999), la inclusión de un concepto indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados. En consecuencia, según hemos expresado en nuestras Sentencias de 26 de julio de 1997 y 5 de junio de 1999, el reconocimiento de la nacionalidad española por residencia no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos, salvo que por fundadas razones de orden público o interés nacional proceda denegarla, para lo cual la Administración ha de expresar los hechos en los que se basa la denegación a fin de que la Jurisdicción pueda comprobar si efectivamente aquéllos afectan al orden público o al interés nacional, lo que en este caso ha omitido la Administración, y por ello el Tribunal «a quo» ha anulado las decisiones impugnadas y ha declarado el derecho del peticionario a la adquisición de la nacionalidad española por residencia, que le garantiza el artículo 21.2 del Código Civil, al reunir las condiciones establecidas en el artículo 22 del mismo Código, por lo que este único motivo de casación esgrimido debe ser desestimado".

La sentencia del alto Tribunal de 5-5-2000 se expresó de este modo: "Las razones de orden público o de interés nacional, a que se refiere el artículo 22 del Código Civil como causa de denegación de la nacionalidad española por residencia, no justifican una actuación discrecional de la Administración para denegar aquélla cuando el extranjero que la solicite reúna las condiciones objetivas previstas por dicha norma, sino que será la auténtica y verdadera concurrencia de tales motivos de orden público o de interés nacional la que determinará su denegación, motivos que deben ser expresados claramente, aunque la literalidad del precepto no lo exigiese como ahora lo impone el artículo 21 del propio Código Civil, según redacción dada por la Ley 18/1990, de 17 de diciembre , pues, no se está ante una facultad discrecional de la Administración sino en presencia de conceptos jurídicos indeterminados (orden público o interés nacional) que obligan a la única interpretación acorde con la finalidad de la norma, atendidas las circunstancias reales del caso, como consecuencia de la valoración de pruebas practicadas en el proceso, ya que, según la jurisprudencia de esta Sala (Sentencias, entre otras, de 10 de julio de 1993 , 8 de noviembre de 1993 , 21 de mayo de 1994, 20 de diciembre de 1994 y 19 de diciembre de 1995 -apelación 3166/1992, fundamento jurídico tercero-), la simple inclusión de un concepto indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la única solución justa del caso, sino que aquélla viene obligada a la decisión correcta a la vista de los hechos acreditados. Tampoco el que la actuación administrativa esté al servicio de los intereses generales, como dispone el artículo 103 de la Constitución justifica cualquier decisión de la misma cuando se acredita que no se ajustó a derecho, porque la presunción «iuris tantum» de legalidad de los actos de la Administración no lo exonera de basar sus decisiones en circunstancias ciertas y reales".

Por último, la sentencia del Tribunal Supremo de 12-9-2011 recogió la siguiente doctrina: "SEGUNDO.- Como hemos visto, la Administración denegó la nacionalidad española por una razón concreta, a saber, por razones de orden público o interés nacional, aplicando a tal efecto el artículo 21.2 del Código Civil , en el que se establece que " la nacionalidad española también se adquiere por residencia en España, en las condiciones que señala el artículo siguiente y mediante la concesión otorgada por el Ministro de Justicia, que podrá denegarla por motivos razonados de orden público o interés nacional ". Pues bien, como hemos dicho a propósito de un caso similar a este en nuestra reciente sentencia de 20 de junio de 2011 , nadie (no desde luego el Tribunal de instancia, ni tampoco nosotros) ha pedido a la Administración que proporcione detalles exhaustivos sobre las actividades de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que puedan comprometer el resultado de sus investigaciones en curso; simplemente, se trata de dar un mínimo de datos sobre las razones determinantes de la decisión, que permitan al recurrente articular su defensa frente a las mismas, y a esta Sala conocer dichas razones y verificar que las mismas se ajustan a la legalidad y a la racionalidad que ha de guiar el ejercicio de las potestades administrativas. Y eso es lo que se echa en falta en este caso, pues, insistimos, en ningún momento ha dado la Administración ningún dato que permita simplemente saber qué concreto aspecto de la trayectoria vital del solicitante (ahora recurrido en casación) es el que se revela incompatible con esa cláusula de orden público o interés nacional. TERCERO.- Tampoco este segundo motivo puede ser estimado. A una alegación similar hemos respondido en nuestras sentencias de 21 de enero, 30 de junio y 19 de julio de 2004 , razonando que si la Administración creyó que debía denegar la concesión de la nacionalidad española solicitada tomando como fundamento para ello el informe que clasificado como "reservado" obraba en su poder debió dar a conocer las razones por las que creía que concurrían esos motivos razonados de orden público o interés nacional, sin que por ello experimentasen daño alguno o se pusiera en riesgo la seguridad del Estado o se comprometiesen los intereses fundamentales de la Nación en materia referente a la defensa nacional, la paz exterior o el orden constitucional. Para justificar esa decisión de denegación no era suficiente acogerse al círculo de relaciones y a las actividades de la persona peticionaria como hizo el Acuerdo sino que con las oportunas reservas para no perjudicar otros intereses era preciso concretar en que consistían éstas y aquéllas para de ese modo facilitar a los recurrentes fundar el recurso que estaban legitimados para ejercitar y al Tribunal examinar su actividad control al que está sujeta de conformidad con el mandato constitucional establecido en el artículo 106.1 de la Constitución . En definitiva, como hemos dicho en sentencia de 17 de enero de 2006 , no resulta fundada y justificada una resolución denegatoria como la que es objeto de este proceso, que ha de ser razonada según el art. 21.2 del Código Civil, invocando informes que no constan en su contenido y no pueden valorarse por el interesado ni ser objeto del correspondiente control judicial, impidiendo la tutela judicial que garantiza con carácter general el art. 24 de la Constitución".

TERCERO.-El demandante es natural de Pakistán, nace el NUM000-2000, reside legalmente en España desde el 24-4-2007, figura inscrito en el padrón municipal de habitantes del Ayuntamiento de L'Hospitalet, y ha aportado un título de graduado en la ESO.

La solicitud de nacionalidad origen de la litis se presentó el 4-6-2020.

La resolución denegatoria tiene como fundamento el informe del Centro Nacional de Inteligencia (CNI) que transcribimos más arriba.

La demanda rectora del proceso expone las circunstancias del caso, aduce que el recurrente reúne todos los requisitos necesarios para la adquisición de la nacionalidad española, sin que a ello se opongan motivos de orden público o interés nacional pues se limita a ejercer su libertad religiosa, cita la normativa que considera de interés y termina impetrando la concesión de la nacionalidad española.

El abogado del Estado se ha opuesto a la pretensión de la parte actora en los términos que son de ver en su contestación a la demanda.

Pues bien, visto cuanto antecede podemos prenunciar en este punto la suerte desestimatoria del recurso al no resultar plausibles los motivos articulados en la demanda.

En el caso el informe del CNI que ha servido de base a la resolución recurrida tiene una motivación suficiente, siendo de recordar el valor probatorio de los informes del CNI que se desprende del artículo 319 de la Ley rituaria civil, siendo de añadir que aquella motivación cumple las exigencias legales y ha permitido a la parte actora articular su defensa en la forma que ha tenido por conveniente y a este Tribunal cumplir su función de control de la legalidad. Precisamente en ejercicio de esta labor de control de legalidad se constata que el perfil del recurrente que se desprende del informe del CNI es compatible con el margen de apreciación que tiene la Administración demandada para aplicar los motivos de orden público o interés nacional que han servido de fundamento de la resolución recurrida, que así aparece conforme a Derecho, sin que frente a todo lo anterior pueda invocarse con éxito el derecho a la libertad religiosa del recurrente.

En atención a lo precedentemente expuesto, se impone la desestimación del actual recurso.

CUARTO.-Al desestimarse el recurso procede la imposición de las costas a la parte actora, que la Sala en virtud de las facultades conferidas legalmente y atendiendo a las circunstancias del caso establece por todos los conceptos en la cantidad máxima de 1.500 € ( artículo 139.1 y 4 de la LJ).