Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 641/2024 de 03 de febrero del 2026

PRIMERO.-Planteamiento del recurso contencioso-administrativo. -

1.- En el presente recurso se impugna la resolución de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, adoptada por delegación del Ministro de Justicia (Ministerio de Justicia, hoy de Presidencia, Justicia y relaciones con las Cortes), de 7 de marzo 2023 por la que se acuerda conceder la nacionalidad española por residencia a Rubén, con NIE NUM000 y nacional de Marruecos.

2.- Dicha resolución ha sido declarada lesiva para los intereses públicos por Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de abril de 2024 (órgano competente de conformidad con el artículo 111 de la LPAC 39/2015 - anterior Disposición Adicional Decimosexta de la LOFAE 6/1995) con fundamento en la constatación de que la concesión de nacionalidad por residencia había sido otorgada sin haberse acreditado el requisito de integración, mediante la realización de las pruebas DELE y CCSE a cargo del Instituto Cervantes, habida cuenta que se había presentado una petición de dispensa por analfabetismo.

3.- Así, con fecha 15 de noviembre de 2021 el demandante, nacional de Marruecos, presentó solicitud de adquisición de nacionalidad por residencia por vía electrónica.

4.- Calificado el expediente mediante procesos automáticos configurados para la resolución de los expedientes de nacionalidad española por residencia, se consideró que el interesado reunía los requisitos para la obtención de la nacionalidad y se le concedió por resolución de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, dictada por delegación del Ministro de Justicia, de 7 de marzo de 2023.

5.- Posteriormente, el 24 de abril de 2023 la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública puso de manifiesto la detección de errores en la tramitación de 51 expedientes de concesión de nacionalidad española al no acreditarse el requisito de integración exigido en el artículo 22.4 del Código Civil.

En concreto, en el caso de Rubén, no se había presentado certificado de haber superado las pruebas CCSE y DELE, sino una solicitud de dispensa de la realización de las mismas que no había sido resuelta.

En consecuencia, se consideró que la concesión de la nacionalidad era lesiva para los intereses públicos puesto que la acreditación de un suficiente grado de integración en la sociedad española es uno de los requisitos para la obtención de la nacionalidad española exigido por el artículo 22.4 del Código Civil y el interesado, evidentemente, no lo había acreditado.

6.- A la vista de lo expuesto, por el secretario general Técnico del Ministerio de Justicia se acordó, el 24 de noviembre de 2023, incoar procedimiento de declaración de lesividad, que se intentó notificar personalmente al interesado en la DIRECCION000, de Sevilla, con resultado "ausente", por lo que el 29 de febrero de 2024 fue notificado en el BOE, concediendo un plazo de diez días para formular alegaciones, que no fueron presentadas.

7.- Con fecha de 1 de abril de 2024 la Abogacía General del Estado emite informe en el que concluye que concurren razones jurídicas suficientes para la declaración de lesividad.

8.- A la vista de todo lo anterior, en fecha 16 de abril de 2024 el Consejo de Ministros acordó declarar lesiva la citada resolución de 7 de marzo de 2023, de concesión de la nacionalidad española a Rubén.

9.- La resolución recurrida ha sido suspendida en su ejecución por auto de esta Sala y Sección de 5 de diciembre de 2024, confirmada por Auto de 15 de enero de 2025.

SEGUNDO.- Contestación a la demanda-

1.- Aduce Rubén que aportó la documentación necesaria para la adquisición de la Nacionalidad española sin que se le hubiera formulado requerimiento alguno para que aportara la documentación relativa a las pruebas CCSE y DELE.

Que ha prestado juramento de Nacionalidad con fecha de 7 de julio de 2023.

Aporta Informe de Vida Laboral que acredita que ha estado cotizando más de cinco años.

Que con fecha de 23/05/2023 adquirió vivienda en propiedad en la que vive con su esposa y su hija, quien ha adquirido igualmente la nacionalidad al ser su padre ciudadano español. Que está empadronado en España des de 2003 y que carece de antecedentes penales, por lo que su integración en la sociedad española queda acreditada.

Dicho lo anterior denuncia que la Administración no ha realizado las gestiones necesarias para notificar la resolución de la declaración de lesividad.

2.- Por todo ello solicita que se dicte sentencia por la que se desestime la demanda.

TERCERO.- Declaración de lesividad. -

1.- Por lo que respecta al fondo del asunto, ha de examinarse si la resolución cuya anulación se pretende es lesiva para el interés público e incurre en causa de anulabilidad conforme el artículo 48 de la LPAC 39/2015, incurrir en cualquier infracción del ordenamiento jurídico.

El recurso de lesividad es un recurso excepcional ( S. TS 27/09/1988) y especial, el medio de que dispone la Administración autora de un acto declarativo de derechos para obtener su anulación en provecho propio frente a la persona a favor de la cual fueron reconocidos los derechos ( S. TS. 13/07/1984), en el que la previa declaración de lesividad para los intereses públicos constituye un presupuesto procesal habilitante ( S. TS. 24/09/1993), de modo que si no existe esta declaración previa de lesividad o la misma adoleciese de algún vicio, constituiría causa de inadmisibilidad ( S. TS. 16/09/1988) y cuya falta es insubsanable como se desprende del tenor literal del artículo 107.1 de la LPAC 39/2015, cuando utiliza la expresión "previa su declaración de lesividad para el interés público".

2.- Acudiendo al artículo 107.2 de la LPAC (anterior art. 103 de la LRJ-PAC 30/92), dicha declaración de lesividad habrá de dictarse en el plazo de cuatro años y con audiencia de cuantos puedan estar interesados, y el procedimiento debe desenvolverse en un plazo de caducidad de seis meses. La LJCA de 1998 lo contempla dentro del proceso tipo con una parca regulación (arts. 43, 45.4 y 46.5). Estos requisitos se dan en este caso, conforme resulta del expediente.

La revisión vía recurso de lesividad parte de que estemos en presencia de un acto declarativo de derechos. Solo en el plano teórico es fácil la distinción entre uno y otro tipo de actos contraponiendo acto declarativo de derechos a acto de gravamen y entendiendo por actos declarativos los actos que producen un efecto favorable para el administrado, favoreciéndolo con la ampliación de su patrimonio jurídico, otorgándole o reconociéndole un derecho, una facultad o incluso liberándole de un deber, frente a los actos de gravamen que son los que restringen su patrimonio jurídico anterior imponiendo una obligación o una carga.

CUARTO.- Resolución del caso: concesión de la nacionalidad española por residencia sin cumplir los requisitos legales-.

1.- En el supuesto de autos es indudable que el acto cuya revisión se pretende entraña un acto favorable para el demandado en cuanto le concede la nacionalidad española, acto que puede afectar negativamente al interés público dado el contenido de derechos políticos que entraña.

El procedimiento se inició en el plazo de cuatro años desde la concesión de la nacionalidad y se tramitó en el plazo de caducidad.

2.- La resolución de inicio del expediente de lesividad fue notificada al recurrente en el último domicilio que aparecía en el expediente de nacionalidad, concretamente en el recogido en el informe emitido por la Dirección General de la Policía, en el que también se le notificó la resolución de concesión de la nacionalidad.

Así las cosas, la actuación de la Administración notificando el acuerdo de incoación del expediente de nacionalidad en dicho domicilio, y posteriormente, ante su resultado infructuoso, en el BOE, fue conforme a derecho, sin que el posterior cambio de domicilio del sr. Rubén, que resulta del certificado histórico individual del padrón municipal de habitantes de Sevilla que ha aportado con su escrito de contestación a la demanda, desvirtúe esta conclusión.

3.- Dicho lo anterior, la resolución del recurso requiere considerar que los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

En el presente caso la cuestión se centra en la falta del requisito de la integración.

4.- Como recuerda el TS en su sentencia de 22/11/2001 (rec. casación núm. 7947/1997) no nos encontramos ante un simple supuesto de limitación en el ejercicio de un derecho, no cabe en modo alguno afirmar que la obtención de la nacionalidad por residencia sea un derecho subjetivo, estamos más ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al artículo 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. Dentro de este marco - el otorgamiento de la nacionalidad española en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, - la sentencia mencionada concluye: "...al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuencia del «plus» que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española."

5.- El cumplimiento del requisito de la integración que exige el artículo 22.4 CC, en la forma en que ha sido legalmente objetivado, demanda acreditar, por quién tiene la carga de ello, que se habían superado las pruebas DELE y CCSE en el Instituto Cervantes antes de solicitar la nacionalidad (este requisito debe estar cumplido a la fecha de la solicitud por lo que no cabe hacer solicitudes por anticipado en la eventualidad de que durante la tramitación administrativa se vayan alcanzando los requisitos necesarios para la obtención de la nacionalidad y sin perjuicio de que pueda resultar válida para posteriores solicitudes), de acuerdo con el artículo 6 del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia; o bien solicitar la dispensa con carácter previo a la solicitud de nacionalidad (Orden JUS/1018/2022, de 24 de octubre).

6.- La integración pasa por acreditar tener un conocimiento, aun mínimo y básico, del idioma y de la realidad del país del que se quiere ser nacional y ello, en principio, no se ha producido en el caso de autos.

El demandado no puede desconocer la existencia de este requisito y que no podía iniciarse solicitud de nacionalidad española por residencia mientras no se hubiera solicitado y obtenido los certificados CCSE y DELE, en orden a justificar el requisito de integración social suficiente, sin el que no cabe la concesión de la nacionalidad española por residencia.

Por todo ello, la resolución de concesión de la nacionalidad por residencia recurrida infringía el artículo 22.4 del Civil cuando reconoció el derecho a la adquisición la nacionalidad española, al no concurrir al tiempo de la solicitud, debidamente acreditado, el requisito de integración, y, de ahí, la procedencia de la lesividad reclamada.

7.- Por tanto, el recurso ha de estimarse, anulando la resolución recurrida.

8.- Del resultado del expediente se desprende que el demandado cumplió las formalidades del artículo 23 del CC (juramento/promesa, renuncia a la nacionalidad anterior, e inscripción), por lo que procederá poner tal circunstancia en conocimiento de la Administración, a fin de que pueda oficiar al Registro Civil correspondiente para la anotación de esta resolución y realizar las actuaciones que sean consecuencia de la declaración de nulidad.

QUINTO.- Costas -

De conformidad con el artículo 139-1 de la LRJCA de 13 de julio de 1998, en materia de costas rige el principio del vencimiento de tal manera que las costas se impondrán a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones.