Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 1898/2022 de 31 de marzo del 2025

PRIMERO:La primera pretensión de la parte recurrente es que se declare la existencia de una situación abusiva en el mantenimiento de la relación de empleo temporal por aplicación de la Directiva 1999/70/CE y su Acuerdo marco sobre el trabajo temporal lo que debe conllevar su nombramiento como funcionario de carrera.

En relación a la cuestión de cuándo es abusivo mantener una relación de empleo temporal, la cláusula 5 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70 no proporciona ninguna definición de cuando es abusivo mantener una relación de empleo, sino que indica que su objeto es establecer un marco para evitar los abusos de la utilización de sucesivos contratos o relaciones de duración determinada pero no define cuando la utilización de sucesivas relaciones de duración determinada es abusiva sino que impone a los Estados miembros, la adopción de por lo menos una de las medidas que enumera cuando su Derecho interno no contemple medidas legales equivalentes. Las tres medidas enumeradas se refieren a adoptar medidas que específicamente establezcan: a) las razones objetivas que justifiquen la renovación de tales contratos, b) duración máxima total de los sucesivos contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada, d) el número de sus renovaciones.

Hay que partir de que el mero hecho de haber desempeñado un puesto de trabajo como funcionario interino durante varios años continuados no es suficiente para considerar que ha habido una situación abusiva, ya que si bien puede constituir un indicio es necesario analizar el contexto particular, el motivo del nombramiento y el marco normativo aplicable para apreciar si ha existido abuso.

En este sentido la sentencia del Tribunal Supremo de 11 de febrero de 2025 (recurso de casación 7368/20219) señala:

"La mera referencia a los años de prestación de servicios como funcionario interino no resulta bastante para inferir de modo automático la situación de abuso que declara la sentencia impugnada. Esa declaración debe inferirse de una serie de circunstancias concretas y específicas que, por lo que hace al caso, exigía examinar el sistema de lista de interinos aplicable, según la expresada Orden ECD/697/2017, de 24 de julio, analizar el tipo de sucesión de los diversos nombramientos, y valorar si la prestación de servicios se hizo en uno o en varios centros. Además, debía justificarse el tipo de vacante que se estaba cubriendo, si las funciones docentes fueron o no idénticas, y, en fin, si se produjo la presentación a los procesos selectivos convocados al respecto."

Asimismo la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de mayo de 2023 (recurso 5132/2019) establece que la cuestión de cuando es abusivo mantener una relación de empleo temporal tratándose de funcionarios interinos, depende de los supuestos legales de interinidad, debiéndose aplicar la normativa vigente al tiempo de mantenerse la relación de empleo temporal y fija las pautas de lo que se considera una interinidad razonable en cada uno de los 4 supuestos en que se puede nombrar a un funcionario interino conforme al artículo 10.1 del Estatuto Básico del Empleado Público que son: a) vacante, b) sustitución, c) ejecución programas de carácter temporal y d) exceso de acumulación de tareas aplicando la redacción de ese precepto vigente al tiempo de mantenerse la relación de empleo temporal.

Por lo tanto, no se puede plantear en abstracto cuando es abusivo mantener una relación de empleo temporal de un funcionario interino de la administración de justicia sino que es necesario distinguir primero si el nombramiento es para el desempeño de una plaza vacante de plantilla cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera, la sustitución transitoria de los titulares o para atender medidas extraordinarias de refuerzo en caso de exceso o acumulación de asuntos en los órganos judiciales, (que son los supuestos conforme al artículo 2 de la orden JUS/2296/2005 de 12 de julio en que se pueden nombrar funcionarios interinos de los cuerpos al servicio de la Administración de Justicia conforme a lo establecido artículo 489 LOPJ y 527 de la Ley Orgánica del Poder Judicial) siendo de aplicación supletoria en lo que no se oponga a su régimen lo establecido en el Estatuto Básico del Empleado Público.

Respecto a los funcionarios interinos de la Administración de Justicia la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 13 de junio de 2024 (asuntos acumulados C-331/22 y 332/22) que resuelve dos cuestiones prejudiciales referida una de ellas a un funcionario interino de la Administración de Justicia en Cataluña (asunto C-332/22) concluye en el apartado 62 y 63 a la vista de la normativa española que considera aplicable el juzgado remitente y que se cita en el apartado 61 de la sentencia (artículo 10 y 70 del Estatuto básico de Empleado público antes de la reforma por la Ley 20/2021 de 28 de diciembre) que esa normativa a reserva de las comprobaciones que incumbe realizar al juzgado remitente no parece establecer una autorización general y absoluta para utilizar sucesivas relaciones de empleo de duración determinada, sino que limita la utilización de tales relaciones para satisfacer en esencia necesidades provisionales y que contienen asimismo alguna de las medidas indicadas en la cláusula 5 punto 1 del acuerdo marco. Es decir, esa normativa es apropiada para evitar la utilización abusiva de sucesivas relaciones laborales de duración determinada y la cuestión es si se aplica de forma efectiva.

Por tanto para apreciar si ha existido abuso en el caso de funcionarios interinos de la administración de justicia hay que analizar las circunstancias particulares de cada caso y evaluar si la normativa vigente al tiempo de mantenerse la relación de empleo temporal aplicable al supuesto especifico cumple con las exigencias establecidas en la cláusula quinta del acuerdo marco a la luz de la interpretación que hace de ella el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y en caso afirmativo si esas medidas se ejecutan de forma efectiva y por tanto son medidas apropiadas en el caso concreto para evitar la utilización abusiva de contratos de trabajo de duración determinada.

SEGUNDO:Para acreditar la existencia de abuso en el escrito de demanda presentado el 3 de mayo de 2023 (documento 74 expediente judicial) alega que ha venido prestando sus servicios en la Administración demandada como funcionaria temporal en su modalidad de personal interino desde el 11 de mayo de 2010 a partir de contrataciones temporales y sucesivas en el tiempo con breves y circunstanciales interrupciones. Para acreditarlo adjunta a la demanda certificado de servicios previos prestados del Ministerio de Justicia de 12 de febrero de 2021 en el que se indica que ha prestado servicios como ayudante de laboratorio desde el 11 de mayo de 2010 al 10 de marzo de 2014 y como facultativa desde el 1 de marzo de 2014 hasta el 12 de febrero de 2021. (documento 76 expediente judicial).

Ese documento si bien es válido para acreditar el tiempo de servicios como interina en la administración de justicia a efectos de méritos en un proceso selectivo o trienios no lo es para acreditar si ha existido abuso en sus nombramientos como funcionaria interina, para lo que era necesario hubiera aportado documentos en el que constara nombramiento, centro de destino y periodos de nombramiento, ya que son distintos los requisitos temporales para apreciar si ha existido o no abuso en caso de que el nombramiento fuera para el desempeño de una plaza vacante de plantilla cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera (supuesto analizado en la sentencia de 25 de marzo de 2025, recurso 1700/2023 fundamento de derecho tercero), la sustitución transitoria de los titulares (supuesto analizado en la sentencia de 17 de marzo de 2025, recurso 878/2022 fundamento de derecho cuarto) o para atender medidas extraordinarias de refuerzo en caso de exceso o acumulación de asuntos en los órganos judiciales (supuesto analizado en sentencia de 17 de marzo de 2025, recurso 718/2022 fundamento de derecho cuarto).

Ya hemos declarado en sentencias precedentes respecto a la necesidad de alegar y probar la situación abusiva, que es necesario referirse a la particularizada situación de abuso de cada funcionario interino ( SAN 16 de octubre de 2024, recurso 2059/2023, 25 de septiembre de 2024, recurso 2007/2023), lo que no hizo en este caso la parte recurrente en su solicitud presentada en vía administrativa, ni tampoco ahora en la demanda.

Aun cuando se considerara de forma hipotética que ha existido abuso las consecuencias no son las que pretende la parte recurrente consistente en la declaración de fijeza y una indemnización como sanción al abuso.

TERCERO:En cuanto a su pretensión de que se le nombre funcionario de carrera o funcionario público equiparable a los de carrera o se le reconozca una relación de empleo de carácter indefinido sujeto a las mismas causas de cese que a los funcionarios de carrera.

La medida destinada a evitar la utilización abusiva de nombramientos temporales mediante la transformación automática de una relación de servicio temporal en una relación de servicio permanente está excluida categóricamente en el Derecho español, ya que el acceso a la condición de funcionario de carrera o de personal laboral fijo sólo es posible a raíz de la superación de un proceso selectivo que garantice los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad. Así lo declara expresamente el preámbulo de la Ley 20/2021 de 8 de diciembre de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público.

"el TJUE comparte la postura, defendida por España, de que no cabe en nuestra Administración la transformación automática de una relación de servicio temporal en una relación de servicio permanente. Esta opción está excluida categóricamente en el Derecho español, ya que el acceso a la condición de funcionario de carrera o de personal laboral fijo sólo es posible a raíz de la superación de un proceso selectivo que garantice los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad".

Este es el criterio también mantenido de forma reiterada por el Tribunal Supremo hasta el punto de que se inadmiten los recursos de casación en relación con la pretensión de fijeza en el empleo como sanción ante los abusos de la temporalidad por falta de interés casacional al haber resuelto dicho Tribunal asuntos semejantes. Así en providencia de 8 de mayo de 2023 (recurso de casación 1633/2024) in admite la casación en relación con sentencia de esta sección tercera de la Sala de lo Contencioso-administrativo de 11 de diciembre de 2023 dictada en el recurso de apelación 13/2023.

"El resto de los argumentos impugnatorios contenidos en el escrito de preparación del recurso de casación se centran en la pretensión de fijeza en la relación de empleo como sanción ante los abusos de la temporalidad, cuestión ésta que ha sido ya resuelta por este Tribunal en diversas ocasiones, debiendo el recurso de casación inadmitirse en aplicación del artículo 90.4.d) LJCA . De este modo, se ha venido señalando la pérdida sobrevenida de interés casacional al haberse resuelto las cuestiones de fondo planteadas, relativas a las sanciones sobre la contratación temporal, entre otras, en las sentencias dictadas de 30 de noviembre de 2021 ( RC 6302/2018), de 1 de diciembre de 2021 ( RC 6482/2018 y 7494/2019 ), 10 de diciembre de 2021 ( RC 3989/2019 ), 15 de diciembre de 2021 (RC 5159/2019), con referencia a la STJUE de 3 de junio de 2021 C-726/2019 .

El mismo criterio se había aplicado para resolver supuestos de personal estatutario, entre otras, en las sentencias dictadas por esta Sala Tercera en fecha de 8 de febrero de 2022 ( RC 6884/2019), de 20 de diciembre de 2021 ( RC 7462/2018 , 7574/2018 , 6902/2019 y 2489/2019), de 21 de diciembre de 2021 (recurso de casación núm. 6874/2019 y 3565/2019), de 22 de diciembre de 2021 (recursos de casación núm. 6876/2019 y 3320/2019 ), por lo que ningún efecto útil se derivaría de un pronunciamiento sobre las cuestiones interesadas.....De manera reciente, la doctrina de la Sala 3ª, confirma y reitera los criterios plasmados en las anteriores resoluciones, por todas, sentencia de 8 de junio de 2023 (RC 696/2020 ) y 21 de junio de 2023 ( recurso 1435/2020 )

Sobre la obligación de suspensión por haber planteado una cuestión prejudicial sobre las mismas cuestiones, en base al planteamiento de cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo n º 17 de Barcelona, hemos de señalar que el TJUE ya ha resuelto numerosas y diversas cuestiones prejudiciales en las que se han abordado aspectos de la relación temporal de empleo similares a los que ahora nos ocupan, y precisamente las respuestas dadas por el TJUE han sido tomadas en consideración y debidamente valoradas por la Sala en nuestras recientes sentencias, habiéndose efectuado una interpretación del Acuerdo Marco incorporado a la Directiva 1999/70/CE sobre la base de la jurisprudencia del TJUE".

Por su parte el Tribunal Constitucional en auto de 11 de septiembre de 2023 inadmite el recurso de amparo 1055/2022 contra la sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo 1547/2021 en que alegaba la solicitante de amparo con la asistencia del mismo letrado que presenta este recurso contencioso-administrativo que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea habría establecido la existencia de una obligación para las autoridades de los Estados miembros de transformar en fija la relación temporal de empleo público en aquellos casos en que esta fuera declarada abusiva en caso de que derecho nacional no haya previsto una medida efectiva para sancionar el incumplimiento y que esa interpretación ha sido desconocida por dicha sentencia de forma que ha hecho una selección irrazonable y arbitraria de la norma aplicable, considerando que se ha vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva. Este argumento se rechaza por el Tribunal Constitucional que razona lo siguiente:

"En el caso que ha dado origen al presente recurso de amparo, el Tribunal Supremo ha argumentado que la falta de efecto directo de la cláusula 5.1 del acuerdo marco limita el posible pronunciamiento de los órganos judiciales nacionales a la técnica de la interpretación conforme -sin alcanzar, por lo tanto, a la inaplicación de la norma interna contraria a la europea-, interpretación que en ningún caso puede operar contra legem, planteamiento este que la demanda de amparo no discute. A partir de aquí, el Tribunal Supremo concluye que en el supuesto de autos debía aplicarse la normativa interna sobre empleo público, que no admite la interpretación conforme propuesta por la recurrente porque «nunca, y ahora tampoco, ha contemplado la adquisición de personal funcionario/estatutario si no es a través de la superación de un proceso selectivo», pues «así lo establecía el artículo 19.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública , lo fija hoy el artículo 62.1 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público [TRLEEP], y, tratándose de personal estatutario, el artículo 20 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre , del estatuto marco del personal estatutario de los servicios de salud".

La sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 13 de junio de 2024 (asuntos acumulados C-331/22 y 332/22) que resuelve la cuestión prejudicial planteada por el Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 17 de Barcelona establece que la medida para prevenir o sancionar el abuso consistente en convertir las relaciones de empleo de duración determina en relaciones de empleo por tiempo indefinido no es adecuada si es contraria al derecho nacional. Así el Tribunal de Justicia declara en el apartado 3 lo siguiente:

"La cláusula 5 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70 , a la luz del artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea , debe interpretarse en el sentido de que, a falta de medidas adecuadas en el Derecho nacional para prevenir y, en su caso, sancionar, conforme a la cláusula 5, los abusos derivados de la utilización de sucesivos contratos o relaciones de empleo de duración determinada, la conversión de esos sucesivos contratos o relaciones de empleo de duración determinada en contratos o relaciones de empleo por tiempo indefinido puede constituir tal medida, siempre que esa conversión no implique una interpretación contra legem del Derecho nacional".

El Tribunal Supremo en las sentencias de 25 de febrero de 2025 (recursos de casación 4436/2024 y 7099/2022) hace referencia expresa a esta sentencia del TJUE de 13 de junio de 2024 y señala que en la misma no se dice que la conversión en funcionario de carrera o equiparable sea una medida exigida por la cláusula quinta del Acuerdo Marco, sino que puede serlo pero siempre que no se oponga a ella el Derecho nacional, reiterando en esa sentencia que convertir al personal temporal de la Administración en funcionario de carrera o personal fijo equiparable sin que medien los procesos selectivos previstos legalmente para acceder a esa condición es una medida contraria al derecho nacional, advirtiendo que el impedimento no es de mera legalidad sino de constitucionalidad, manteniendo la jurisprudencia sentada al respecto.

"nuest ro Derecho, como hemos venido diciendo de manera constante, no permite convertir al personal temporal de la Administración en funcionario de carrera o personal fijo de la misma equiparable sin que medien los procesos selectivos previstos legalmente para acceder a esa condición. O sea, sin que se sigan, no cualesquiera formas de selección, sino procedimientos fundamentados en los principios constitucionales de mérito y capacidad e igualdad, convocados al efecto y resueltos con todas las garantías por órganos caracterizados por la objetividad en el desempeño de su función".

Por tanto, la afirmación del órgano judicial remitente (Ju zgado de lo contencioso-administrativo nº 17 de Barcelona) recogida en el apartado 112 de la sentencia TJUE de 13 de junio de 2024 (asuntos acumulados C-331/22 y 332/22) que considera que esa medida no implicaría una interpretación contra legem, no se corresponde con el régimen normativo español teniendo en cuenta la normativa nacional vigente y la jurisprudencia del Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional.

Respecto a este punto es relevante señalar que el TJUE realiza un análisis de la cuestión prejudicial planteada por el juez nacional (España) considerando el contexto fáctico y régimen normativo fijado por el juez nacional y cuya exactitud no corresponde verificar al Tribunal de Justicia y así lo precisa en el apartado 127 de la STJUE de 19 de marzo de 2020 (asunto C-103-18 y C-429/18) al señalar lo siguiente:

"Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las cuestiones sobre la interpretación del Derecho de la Unión planteadas por el juez nacional en el marco fáctico y normativo definido bajo su responsabilidad, y cuya exactitud no corresponde verificar al Tribunal de Justicia, disfrutan de una presunción de pertinencia".(127)

CUARTO:En cuanto a que se le abone una indemnización como compensación/sanción al abuso en el tiempo de su contratación temporal.

Como señala el Tribunal Supremo la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea admite que las sanciones e indemnizaciones pueden ser una medida equivalente para alcanzar el efecto disuasorio contemplado en la cláusula 5 del Acuerdo Marco; pero en ningún momento ha dicho que sea una consecuencia necesaria e ineludible. Es una posibilidad para lograr la finalidad impuesta, no un medio obligatorio. Por lo tanto, la potestad de imponer sanciones y el deber de la administración de indemnizar habrá de tener alguna clase de cobertura en el ordenamiento interno del Estado miembro, dado que no surge de manera forzosa y directa del Acuerdo Marco.

Partiendo de estas consideraciones el Tribunal Supremo ( sentencia del Tribunal Supremo de 21 de junio de 2023, recurso 1435/2020 que se remite a su vez a las de 30 de noviembre de 2021 (recurso 6302/2018) y a las de 26 de septiembre de 2018 (recurso 785/2017 y 1305/2017) señala lo siguiente:

1. Una indemnización de naturaleza sancionadora como respuesta a una situación de abuso en el empleo temporal contraria a lo establecido en la cláusula 5 del acuerdo Marco, no tiene ninguna base en el ordenamiento jurídico español y no viene impuesta por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que ha afirmado que esta cláusula no es incondicional ni suficientemente precisa para que un particular pueda invocarla ante un juez nacional.

2. Dado que no puede ser el cese ajustado a derecho lo que ocasione un daño susceptible de indemnización, esta solo tendría su fundamento si mientras duró la situación de interinidad y como consecuencia de esta se produjo una lesión física o moral.

3. El hecho de que haya habido una situación objetivamente abusiva no implica automáticamente que el personal interino haya sufrido un daño efectivo e identificado. Por tanto, no cabe reconocer un derecho a indemnización por esa sola circunstancia

4. Cabe reclamar por aquellos daños materiales o morales por una disminución patrimonial o perdida de oportunidad que el empleado público interino no tuviera el deber jurídico de soportar siempre que hubiera acreditado por cualquiera de los medios de prueba admitidos en derecho, la realidad de tales daños y/o perjuicios, de suerte que sólo pudiera quedar para ejecución de sentencia la fijación o determinación del quantum de la indemnización debida. En este caso estos daños no constan acreditados.

5. Nada impide al legislador, si lo considera oportuno, establecer alguna clase de compensación para situaciones de abuso de empleo temporal y eso es lo que hace el Real Decreto-Ley 14/2021, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo que modifica el artículo 10 del Estatuto Básico del Empleado Público, pero solo es aplicable a nombramientos posteriores al 8 de julio de 2021 ( disposición transitoria segunda Real Decreto Ley 14/2021).

QUINTO:Conforme a lo razonado procede desestimar el recurso. Las costas se imponen a la parte recurrente, conforme a la norma general del vencimiento establecida en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.