Sentencia Contencioso-Administrativo 102/2022 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Albacete nº 1, Rec. 178/2021 de 31 de marzo del 2022

PRIMERO. - Objeto y posición de las partes.

1.1. Es objeto del presente recurso la demanda presentada por la actora, por la que, con invocación del art. 29.2 LJCA, se pretende la ejecución de la Resolución de Alcaldía nº 62, de 29 de agosto de 2017, que resuelve:

" Primero.- Ordenar el cierre de la actividad de cebadero de corderos de MANCHACOR SL con emplazamiento en la calle Prosperidad de Tiriez, por carecer de licencia de actividad.

Segundo.- Dadas las características de la explotación de cebadero de corderos, la cual cuenta con alrededor de 700 cabezas, y la complejidad que supone el cese de la actividad y su traslado a nuevas instalaciones, resuelvo conceder un plazo de ocho meses, a contar desde el día de notificación de la presente resolución, para que MANCHACOR SL proceda al cumplimiento de la misma.

Tercero.- Hacer constar que, en caso de no proceder al cierre de la actividad clandestina en dicho plazo, podrá lugar a la ejecución forzosa por parte del Ayuntamiento en los términos previstos en los artículos 99 y siguientes de la LPAC ".

La resolución fundamenta su decisión al quedar debidamente acreditado que Manchacor SL carece de licencia municipal para ejercer la actividad de cabedero de corderos, en virtud de las resoluciones de alcancía nº 5/2012, de fecha 8 de febrero, y nº 13/2012, de fecha 3 de abril, de la sentencia nº 328, de 4 de noviembre de 2013, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Albacete y de la sentencia nº 290, de fecha 5 de octubre de 2015, de la Sección 1ª de la Sala de lo CA del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha.

1.2. La parte actora solicita el dictado de una sentencia "estimando la demanda y condenando al Ayuntamiento de Lezuza a que proceda a la ejecución forzosa del acuerdo de la Alcaldía de 29 de agosto de 2017 a imponga las costas del proceso al Ayuntamiento demandado".

La parte actora razona que se está ejercitando una pretensión de ejecución forzosa de un acto firme del Ayuntamiento de Lezuza, conforme al artículo 29.2 de la Ley 29/1998.

Con ello se persigue la ejecución de la orden de cierre y cese de actividad acordados mediante la resolución de Alcaldía nº 62 de 29 de agosto de 2017, que acuerda el cierre y cese de la actividad, actividad que no es legalizable.

Está fuera de toda duda que la actividad no es legalizable, y así resulta sin lugar a duda de los oficios y acuerdos del Defensor del Pueblo a que se hace referencia en la demanda y así lo ha reconocido el propio Ayuntamiento demandado, documento nº 11 de los que se han acompañado a la demanda.

En cuanto al carácter ejecutivo de la orden de cese y cierre de actividad no cabe duda tampoco. Así lo razona detalladamente el Defensor del Pueblo en el oficio de 23 de julio de 2.019, documento nº 8 de los que se acompañan a esta demanda. En el punto 3, página 2 de este documento se indica expresamente:

"La resolución aprobada por el Ayuntamiento en la que ordenaba el cierre de la explotación es un acto ejecutivo, que el ordenamiento jurídico habilita a la Administración Urbanística a dictar con el fin de preservar las disposiciones , principios y valores contenidos en la ordenación y de promover la máxima tutela y realización practica de los derechos establecidos en los artículos 45 , 46 y 47 de la Constitución ( arts. 154 y 176 del Decreto Legislativo 1 /2010 por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Urbanismo de Castilla La Mancha , TRLU)

El carácter ejecutivo de la orden significa que, una vez tramitado el procedimiento de restauración de la ordenación territorial y urbanística previsto en el artículo 182 del TRLU y siguientes, aquella debe ser cumplida por el destinatario en el plazo que se otorgue; en caso contrario, la Administración deberá suplir la actividad del obligado mediante los medios de ejecución forzosa previstos en la legislación de procedimiento administrativo común y en la propia normativa urbanística.

Así el artículo 182.6 del TRLU señala que la no ejecución de las ordenes de restablecimiento de la realidad física dará lugar a sucesivas multas coercitivas por plazos de un mes e importe del 10% del valor de la operación o actuación clandestina o ilegal, así como el traslado del expediente de legalización (en este caso desestimación de la solicitud de legalización) al Ministerio Fiscal.

El ejercicio de estas potestades es inexcusable, conforme a lo establecido en el artículo 180 del TRLU. A tal efecto, las autoridades y los funcionarios están obligados a iniciar y tramitar, en los plazos previstos en cada caso, los procedimientos establecidos para el ejercicio de tales potestades.

Sin embargo, de la información recibida del Ayuntamiento se desprende que no ha iniciado el procedimiento de ejecución forzosa para imponer multas coercitivas tal y como exige la Ley. Ello sin perjuicio de que en caso de incumplimiento adopte otra medida más rigurosa, como la ejecución subsidiaria a costa del titular. Por lo demás en el procedimiento de ejecución se pueden adoptar medidas cautelares, de conformidad con lo dispuesto en el art.56 de la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo común de las administraciones públicas y conexos del TRLU.

En todo caso, si el Consistorio carece de medios, puede recabar el auxilio de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha con el fin de garantizar el efectivo cumplimiento de la ordenación territorial y urbanística y el respeto a los fines, valores y bienes que la inspiran (artículo 154.3 del TRLU)".

De acuerdo con lo expuesto, concluye la parte actora que nos encontramos ante una actividad ilícita no legalizable ( artículo 179 del Decreto Legislativo 1/2010 de la JCCM), existiendo una orden de cese y cierre de la actividad que declara no legalizable, que es la que se quiere que se ejecute por el presente proceso, por lo que conforme al artículo 180 la misma norma la ejecución de esa resolución de cierre es obligatoria e inexcusable para el Ayuntamiento, conforme al artículo 180 del mismo Decreto Legislativo 1/2010.

En el acto de la vista aclara que el Ayuntamiento no ha iniciado ningún expediente para imponer multas coercitivas. Lo único que ha hecho es dar de baja la explotación en el Registro, que no ha sido posible porque la Junta le ha comunicado que antes tiene que clausurar la actividad y sacar a los corderos.

Además, subraya que la resolución que se pretende ejecutar constituye un acto firme y consentido, pues no ha sido recurrida por la codemandada.

En definitiva, alega la parte actora que la orden de cese y cierre de actividad es ejecutiva conforme al artículo 98 de la Ley 39/2015, y como consta que el Ayuntamiento ya ha dado plazo a la titular de la actividad ilícita para que proceda voluntariamente al cese y cierre de la actividad, solo procede la ejecución subsidiaria a cargo del Ayuntamiento, ya que la posibilidad de imponer o seguir imponiendo multas coercitivas ha sido derogada por la Ley 1/2021.

Procede pues la ejecución de la orden de cese y cierre, acuerdo de la Alcaldía de 29 de agosto de 2.017 por la forma y medios reseñados en el artículo 102 de la Ley 39/2015.

1.3. El Ayuntamiento demandado se opone a la demanda, alegando, en síntesis, que el Ayuntamiento no ha permanecido en una actitud pasiva. Tras el dictado de la resolución que ordena el cese y cierre de la actividad, el Ayuntamiento inició un expediente de ejecución forzosa el 8 de octubre de 2019, que queda paralizado en el trámite de alegaciones.

El Ayuntamiento solicita asesoramiento al servicio de ATM de la Diputación Provincial de Albacete, que conseja dar de baja a la explotación en el Registro de Explotaciones Ganaderas, que es denegado por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. El Ayuntamiento ha recurrido la resolución que deniega la baja en el registro, estando pendiente de resolver por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Procedimiento Ordinario nº 141/21.

Alega la letrada del Ayuntamiento que no se ha encontrado otro sistema para ejecutar la resolución que ordena el cierre y clausura de la actividad que dar de baja en registro porque hay animales vivos, y señala que a pesar de que el Ayuntamiento ha iniciado el expediente de ejecución forzosa, se desconoce la forma en que puede ejecutarse subsidiariamente por las características de la explotación.

1.4. La codemandada se opone a la demanda, alegando, en síntesis, que hay que esperar a que resuelva el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha el recurso planteado por el Ayuntamiento.

SEGUNDO. - Antecedentes.

Se estima de interés, para la resolución de la cuestión, reseñar los siguientes antecedentes que resultan del examen del expediente administrativo y de los documentos obrantes en autos:

1. Las explotaciones ganaderas objeto del procedimiento fueron sometidas a expediente de legalización de la actividad de cebaderos de corderos ubicada en la calle Prosperidad de Tiriez, legalización que fue denegada mediante resolución de Alcaldía 5/2012, de 8 de febrero, por tratarse de un uso prohibido conforme Plan de Ordenación Municipal. Contra dicha resolución, se interpuso recurso de reposición por el titular de la actividad, MANCHACOR SL., que fue desestimado por resolución de Alcaldía número 13/2012, de 3 de abril. Esta resolución fue a su vez recurrida por la titular de la actividad en vía contencioso administrativo. El recurso fue desestimado mediante sentencia de este Juzgado número 328, de 4 de noviembre de 2013. Sentencia confirmada en apelación por el Tribunal Superior de Justicia, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, sentencia nº 290, de 5 de octubre de 2015 (rec. 23/2014).

2. Ante la falta de adopción de medidas para ejecutar la sentencia, Dª María Inmaculada, remite una queja al Defensor del Pueblo, que contesta por oficio de 9/6/2016 en el sentido de que el Ayuntamiento ha comprobado a través del técnico municipal que se ha retirado la pila de estiércol. El Defensor del Pueblo considera que dicha medida es insuficiente y solicita al Ayuntamiento que le informe sobre determinados extremos (procedimiento de legalización de la actividad, medidas adoptadas, etc.).

3. A instancias del Ayuntamiento, el técnico municipal informa con fecha 22/11/2016 indicando que ha comprobado que la actividad sigue ejerciéndose.

4. A instancias del Ayuntamiento, la Guardia Civil de Lezuza se emite informe el 11/5/2017 del siguiente tenor literal: "con fecha 9 de mayo de 2017 se ha realizado una inspección a la empresa arriba referenciada por parte de la fuerza de la Guardia civil para la comprobación de lo solicitado y obtiene de la inspección lo siguiente: se observa que la situación actual de la actividad sigue desarrollándose con normalidad estando las instalaciones de las naves en calle Prosperidad de Tiriez (Albacete) con un total de 700 cabezas de ganado ovino dedicado a la actividad de cebaderos de corderos, solicitando documentación pertinente para la verificación de dicha carencia de licencia, el propietario de la empresa don Saturnino a día de hoy no presenta ningún documento que acredite dicha actividad".

5. Por Providencia de fecha 31/7/2017 se solicita a la Secretaría del Ayuntamiento que emita informe sobre la legislación aplicable y procedimiento a seguir en relación con el cese y clausura de la actividad de cebaderos de corderos con emplazamiento en la calle Prosperidad de Tiriez. El informe de Secretaría se emite ese mismo día, y ese mismo día se dicta Resolución nº 54/2017, acordando iniciar expediente de cese y clausura de la actividad clandestina.

Por resolución nº 62, de 29 de agosto de 2017, se acuerda ordenar el cierre de la actividad de cebaderos de corderos de Manchacor SL y otorgar un plazo de 8 meses a contar desde la notificación de la presente resolución para que Manchacor SL proceda el cumplimiento de la misma atendiendo a las características de la explotación de cebaderos de corderos la cual cuenta con alrededor de 700 cabezas, con la complejidad que supone el cese de la actividad y su traslado nuevas instalaciones.

Esta resolución fue notificada a Manchacor SL el 13 de septiembre de 2017 no constando que la misma haya sido recurrida, constituyendo, por tanto, un acto firme y consentido y ejecutivo.

6. El plazo concedido a Manchacor SL finalizaba el 13 de mayo de 2018.

7. El Defensor del Pueblo a través de oficio de 29/9/2017 informa lo siguiente:

"En relación con su queja arriba indicada, se le comunica que se ha recibido escrito del Ayuntamiento de Lezuza, que informa lo siguiente:

Las explotaciones ganaderas objeto de queja fueron sometidas a expediente de legalización de la actividad de cebaderos de corderos ubicada en la calle Prosperidad de Tiriez, legalización que fue denegada mediante resolución de alcaldía 5/2012, de 8 de febrero, por tratarse de un uso prohibido conforme Plan de Ordenación Municipal. Contra dicha resolución, se interpuso recurso de reposición por el titular de la actividad, MANCHACOR SL., que fue desestimado por resolución de alcaldía número 13/2012, de 3 de abril. Esta resolución fue a su vez recurrida por la titular de la actividad en vía contencioso administrativo. El recurso sido desestimado mediante sentencia número 328, de 4 de noviembre de 2013, del Juzgado de lo contencioso administrativo número uno de Albacete . Igualmente, el recurso de apelación fue desestimado por el TSJ de Castilla-La Mancha (sentencia número 290, de 5 de octubre de 2015 ).

Una vez firme la sentencia del Juzgado de lo contencioso administrativo, el ayuntamiento, previa comprobación por la guardia civil de Lezuza que la actividad sigue desarrollándose, ha incoado expediente de se clausura de la actividad el cual se encuentra en trámite de audiencia el interesado (notificado el 31 de julio de 2017).

A la vista de lo anterior, y antes de dar por finalizada las actuaciones, el Defensor del Pueblo ha solicitado al Ayuntamiento de Lezuza que remita una copia de la resolución dictada del procedimiento de cese clausura de la actividad irregular e indique si ha sido cumplida por el titular de la actividad y esta se encuentra definitivamente clausurada; o, en caso contrario, que informe de las medidas provisionales y de ejecución forzosa de la resolución adoptada para obligar al titular a cumplirla.

Tan pronto se reciba la respuesta, se le dará cuenta de su contenido, así como de las actuaciones, que, en su caso, procedan".

8. Con fecha 19/12/2017 el Defensor del Pueblo archiva la queja al remitir el Ayuntamiento la resolución dictada el 29 de agosto de 2017, que ordena el cierre de la actividad, otorgando un plazo para la clausura de ocho meses, que expira el 13 de mayo de 2018, puntualizando el Defensor del Pueblo que " No obstante, esta institución entiende que el plazo otorgado al titular de la instalación para proceder a la cláusulas un plazo máximo que no tiene porque-ni debe- agotarse, habida cuenta de la situación irregular en que se encuentra la actividad y de las molestias que genera los vecinos. Por este motivo, esta institución ha indicado al Ayuntamiento que confía en que existe al titular de la instalación la clausura de la actividad a la mayor brevedad y supervise que la instalación se ocupa por el tiempo mínimo imprescindible para el traslado del ganado, de manera que la actividad no se prolongue necesariamente y se siga desarrollando como si, de facto, fuere una actividad legalizada y, sin embargo, aún molesta".

9. Desde el 13 de mayo de 2018, que finalizaba el plazo para el cierre y clausura de la actividad hasta octubre de 2019, no consta que el Ayuntamiento realizase actuación alguna para ejecutar la resolución nº 62, de 29/8/2017.

10. El Defensor del Pueblo con fecha 5/6/2019 requiere al Ayuntamiento para que remita la información solicitada. Y en el oficio del Defensor del Pueblo de fecha 23/7/2019 se indica lo siguiente:

"En relación con la queja arriba indicada, el Ayuntamiento de Lezuza informado, en síntesis, lo siguiente:

Transcurrido el plazo otorgado en la resolución de alcaldía número 62, de 29/08/2017, por la que se ordenaba la clausura de la actividad de cebaderos de corderos, por MANCHACOR SL, esta no ha procedido al cese de la actividad, la cual continúa desarrollándose.

Indica el Consistorio que ha estudiado las posibles vías de ejecución forzosa para hacer efectiva la clausura, y considera que la más efectiva en la ejecución subsidiaria a costa del responsable. No obstante, dada la envergadura de la actividad, los costes son del todo modo inasumibles para el Ayuntamiento (instalaciones para traslado y depósito de animales vivos, seguro de responsabilidad civil, etc.). Ante esta situación, se están estudiando otras vías para solucionar el problema, como la retirada a la explotación ilegal del número de registro sanitario por parte de la Dirección Provincial de Agricultura.

Hasta aquí lo informado por el Ayuntamiento de Lezuza al que, esta Institución ha dirigido, con esta misma fecha las siguientes consideraciones:

1. El Consistorio confirma que la instalación de cebaderos de corderos no ha cumplido la resolución de la Alcaldía por la que se ordenaba el cese de la actividad. La resolución se fundaba en la ausencia de licencia de la actividad para la crianza y engorde de corderos, prevista en el RAMINP, y en la incompatibilidad de la actividad con el POM de Lezuza. Además, la instalación está situada a menos de 500 m del casco urbano lo cual impide aplicar medidas correctoras eficaces. Todo ello imposibilita la legalización de la actividad por lo que la entidad local, en su momento, desestimó la solicitud presentada por el titular de la explotación con esa finalidad. Debe hacerse constar que se han dictado dos sentencias judiciales que confirman la resolución del consistorio desestimando la solicitud de licencia.

2. Para cumplir la orden de clausura, el Ayuntamiento otorgó un plazo de 8 meses desde la notificación de la resolución que vencía, según se ha informado, en mayo del 2018.

A este respecto, lo primero que debe señalarse es que esta Institución retornó las actuaciones en el mes de junio del 2018, tras recibir el escrito que usted remitió, en el que se denunciaba que la orden dada por el Ayuntamiento se había incumplido y la explotación continuaba en funcionamiento. El Consistorio ha tardado un año en informar a esta Institución sobre las actuaciones adoptadas para restaurar la legalidad urbanística y ambiental y garantizar la clausura de la instalación; y además lo hace de manera manifiestamente insuficiente, todo lo cual revela falta de diligencia en el ejercicio de las potestades que el ordenamiento jurídico le atribuye para garantizar el cumplimiento de sus resoluciones. Con ello, la Corporación Municipal tolera el ejercicio de una actividad que es contraria al planeamiento urbanístico que provoca graves molestias a los vecinos por olores, insectos y vertidos líquidos.

3. La resolución aprobada por el Ayuntamiento en la que ordenaba el cierre de la explotación es un acto ejecutivo, que el ordenamiento jurídico habilita a la Administración urbanística dictar con el fin de preservar las disposiciones, principios y valores contenidos en la ordenación y de promover la máxima tutela y realización práctica de los derechos establecidos en los artículos 45 , 46 y 47 de la Constitución (artículo 154 y 176 del TRLOTAU).

El carácter ejecutivo de la orden significa que, una vez tramitado el procedimiento de restauración de la ordenación territorial y urbanístico previsto en el artículo 182 del TRLU y siguientes, aquella debe ser cumplida por destinatario en el plazo que se otorgue; en caso contrario, la Administración deberá suplir la actividad del obligado mediante los medios de ejecución forzosa previstos en la legislación de procedimiento administrativo común y en la propia normativa urbanística.

Así el artículo 182.6 del TRLU señala que la no ejecución de las órdenes de restablecimiento de la realidad física dará lugar a sucesivas multas coercitivas por plazos de un mes e importe del 10% del valor de la operación o actuación clandestina o ilegal, así como el traslado del expediente de legalización (en este caso de desestimación de la solicitud de legalización) al Ministerio Fiscal.

El ejercicio de estas potestades es inexcusable, conforme a lo establecido en el artículo 180 del TRLU. A tal efecto, las autoridades y los funcionarios están obligados a iniciar y tramitar, en los plazos previstos en cada caso, los procedimientos establecidos para el ejercicio de tales potestades.

Sin embargo, de la información recibida del Ayuntamiento se desprende que no ha iniciado el procedimiento de ejecución forzosa para imponer multas coercitivas tal y como exige la ley. Ello sin perjuicio de que en caso de incumplimiento adopte otra medida más rigurosa, como la ejecución subsidiaria consta del titular. Por lo demás en el procedimiento de ejecución se pueden adoptar medidas cautelares, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 56 de la LPAC y conexos del TRLU.

En todo caso, si el Consistorio carece de medios, puede recabar el auxilio de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha con el fin de garantizar el efectivo cumplimiento de la ordenación territorial y urbanística y el respeto a los fines, valores y bienes que la inspiran (artículo 154.3 del TRLU).

Por lo anterior, de conformidad con los artículos 28 y 30 de la LO 3/1981, de 6 de abril, el Defensor del Pueblo ha resuelto dirigir al ayuntamiento de Lezuza la siguiente:

SUGERENCIA

Iniciar el procedimiento de ejecución forzosa contra el titular de la explotación ganadera para exigir el cumplimiento de la orden de cierre de la actividad y dar traslado al Ministerio Fiscal del expediente. Todo ello de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 176.2 y 182.6 del TRLOTAU.

De la respuesta que tal resolución se reciba, será usted informada, así como de las actuaciones que procedan".

11. Por resolución nº 133, de fecha 8 de octubre de 2019, se acuerda iniciar expediente de ejecución forzosa de la orden de cierre de la actividad clandestina no legalizada de cebaderos de corderos mediante la imposición de multas coercitivas y dar traslado del expediente de legalización al ministerio fiscal.

Durante el trámite de audiencia de 10 días otorgado a Manchacor SL en relación con el inicio del expediente de ejecución forzosa se formula alegaciones por la citada mercantil, alegando, en síntesis, que se trata de una situación consolidada y excepcional, pretendiendo abrir un debate que ya fue zanjado por sentencia judicial firme.

12. Con fecha 9 de octubre de 2019 se remite el expediente al Ministerio Fiscal, que, a su vez, remite Decreto del Fiscal Jefe, de 18 octubre de 2019 del siguiente tenor literal:

"Primero. Por el Ayuntamiento de Lezuza se dará traslado del expediente de cese clausura de actividad de cebaderos de corderos en la localidad de Tiriez. Consta resolución de alcaldía de 29 de agosto de 2017 acordando el cierre de la actividad, concediendo un plazo de 8 meses para la ejecución y apercibiendo de ejecución forzosa. Resolución notificada por correo certificado. Por resolución de 8 de octubre se acuerda iniciar expediente de ejecución forzosa y dar traslado al Ministerio Fiscal. No constan requerimiento y apercibimiento alguno.

Segundo. La existencia del delito de desobediencia requiere una actuación obstativa de las órdenes de la autoridad. Debe costar el conocimiento claro de la orden, el apercibimiento de la obligación de su cumplimiento y de la responsabilidad penal en que se puede incurrir en caso de no hacerlo. Nada de ello consta en la documentación remitida, que se ha limitado el envío en aplicación automática de una norma legal, sin más actuación administrativa concreta para la ejecución forzosa que se haya visto obstaculizada. No concurren los requisitos de la desobediencia del artículo 556 del Código Penal , y procede el archivo de lo actuado.

En virtud de lo expuesto, procédase al archivo de las presentes diligencias de investigación penal al considerar que los hechos denunciados no revisten carácter delictivo, notificándose el presente decreto al denunciante, con indicación de que puede reproducir su denuncia ante el juzgado de instrucción comunicándolo a esta fiscalía, y dejando nota del archivo en el libro correspondiente".

13. Con fecha 15 de octubre de 2020 se dirige oficio a la Delegación Provincial de Agricultura solicitando la baja en el REGA del cebadero de corderos con emplazamiento en la calle Prosperidad de Tiriez y titularidad de Manchacor SL.

La Delegación Provincial contesta con fecha de octubre de 2020 que el Registro de Explotaciones Ganaderas tiene carácter administrativo y su objeto es el control de las condiciones de sanidad y bienestar de los animales. En este caso, dicha explotación se inscribió en el registro en el año 1998, con los requisitos que entonces exigían ya los solos se puede dar de baja por las causas estipuladas en el artículo 13 del Decreto 69/2018 por el que se establecen las normas para la ordenación y registro de explotaciones ganaderas y núcleos zoológicos en Castilla-La Mancha. En el caso de que su Ayuntamiento procediese a la clausura de la actividad, se daría una situación de inactividad de los contemplados en dicho Decreto.

14. El Ayuntamiento, con fecha 11 de noviembre de 2020, presenta de nuevo ante la Delegación Provincial de Agricultura, solicitud para la baja en el REGA, y que la respuesta se dé a través de un acto administrativo formal (resolución del órgano competente) que otorgue al Ayuntamiento la vía de recurso que corresponda, al efecto de que, en caso de estimarse oportuno, ejercer las acciones legales procedentes.

La Jefa de Servicio de Agricultura y Ganadería contesta que se procederá a la clausura, cuando el Ayuntamiento comunique que se ha hecho efectiva la resolución de esa alcaldía de fecha 29 de agosto de 2017, es decir, cuando no haya animales en dicha explotación, ni posibilidad de que los haya, se procederá a tramitar la baja administrativa en dicho registro.

15. El Ayuntamiento remite a la Delegación Provincial de la Consejería de Agricultura, con fecha 20 de noviembre del 2020, requerimiento del artículo 44 de la L.J.C.A., para que previamente a interponer recurso contencioso administrativo, procedan a dejar sin efecto jurídico alguno el escrito de la Jefa de Servicio de Agricultura y Ganadería de esa Delegación Provincial, y, en su lugar, se dicte la pertinente resolución suscrita por el Delegado como órgano competente, dando de baja la explotación ganadera de forma inmediata por incumplir dicha explotación lo preceptuado en el Decreto 69/2018 al tratarse de una actividad clandestina carente de licencias e imposibilidad de su legalización, a fin de evitar que se sigan produciendo perjuicios sobre la salud a los vecinos del municipio.

16. A través de la documental aportada por el Ayuntamiento ha quedado acreditado que el Ayuntamiento interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución de fecha 12 de noviembre de 2020 dictada por la Consejería de Agricultura, Agua y Desarrollo Rural, sobre Medio Ambiente. Recurso que ha sido admitido por Decreto de la Letrada de la Administración de Justicia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, de fecha 23 de febrero de 2021, Procedimiento Ordinario nº 141/2021.

TERCERO. - Sobre el ámbito objetivo de la vía procesal regulada en el artículo 29.2 de la L.J.C.A.

Conviene antes de entrar en el fondo, reflexionar brevemente sobre el ámbito objetivo de la vía procesal regulada en el art. 29.2 LJCA

En el proceso a que remite dicho precepto no es dado discutir, en principio, la acomodación a Derecho del acto firme cuya ejecución se pide. Vemos porqué:

Se trata de un proceso cuyo fin es resolver la pretensión de que la Administración ejecute las decisiones que ha tomado con carácter firme y esa finalidad debe acotar el ámbito de enjuiciamiento.

La Administración tiene la obligación de ejecutar sus actos firmes y tal obligación sigue en pie mientras dichos actos no desaparezcan del ordenamiento por una decisión administrativa o judicial tomada tras el procedimiento que marque la Ley en cada caso.

En la vía administrativa los actos firmes pueden anularse por los cauces que marcan los arts. 102 y 103 de la Ley 30/92 (en la redacción dada por la Ley 4/99): revisión de oficio de actos y disposiciones nulos de pleno derecho y declaración de lesividad y posterior impugnación jurisdiccional, en el caso de los actos anulables; y debe sostenerse que la vía judicial que abre el art. 29.2 LJCA no puede sustituir a tales cauces procedimentales.

Como ya queda dicho, tal precepto de la Ley procesal abre una puerta para la eficaz defensa de las personas frente a una de las más graves formas de inactividad material de la Administración: la inejecución de sus propios actos firmes; y, por ello, no puede aceptarse que la Administración pueda contrarrestar esa vía trayendo al proceso la ilegalidad del acto firme inejecutado o las posibilidad de futuras actuaciones que dejen sin efecto dicho acto firme o determinen su revocación; lo contrario sería tanto como gravar al interesado perjudicado por la inejecución administrativa con un debate que la propia Administración le ha hurtado, al no proceder a revisar el acto por los cauces legales; si bien se mira, se comprueba que permitir ese debate conllevaría permitir que la Administración utilice, para justificar la inactividad consistente en la inejecución del acto, otra inactividad, la consistente en no haber revisado dicho acto por los cauces legales. La ley 29/98 tiene como principal objetivo permitir el control pleno y eficaz de la inactividad administrativa en todas sus formas, a través de procedimientos ágiles, y dicho objetivo se frustraría si se permite que el proceso al que remite el 29.2 de dicha ley se abra a la discusión sobre la legalidad del acto administrativo o la posibilidad futura de pérdida de efectos. El acto firme se convierte en un título constitutivo de una relación jurídica que debe respetarse.

El ámbito del referido proceso, entonces, debe restringirse a la comprobación de la existencia de acto firme, a la verificación de la posible concurrencia de circunstancias sobrevenidas reales y actuales (y no eventuales y futuras) que hagan material o jurídicamente imposible la ejecución y, en su caso, a la fijación de los términos de la obligación administrativa de ejecución. Este sería el ámbito definidor y ordinario; pero cabría admitir la posibilidad de extenderlo a los vicios del acto firme que sean notorios e impliquen infracciones graves del Derecho.

CUARTO. - Examen y decisión del asunto.

A continuación, procederemos a examinar en conjunto los antecedentes expuestos en el fundamento jurídico segundo de esta sentencia al objeto de comprobar si el Ayuntamiento ha tenido una actitud diligente y activa en la ejecución de la resolución nº 62, de 29 de agosto de 2017, que ordena el cierre y clausura de la actividad.

Del examen de las actuaciones comprobamos que tras dictarse sentencia judicial (firme por Diligencia de Ordenación de la Letrada de la Administración de Justicia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Albacete de fecha 18 de noviembre de 2015), que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Manchacor SL, declarando conforme a derecho la resolución de Alcaldía que denegaba la legalización de la actividad, no consta actuación alguna por parte del Ayuntamiento con la finalidad de cerrar y clausurar una actividad ilegal hasta que no es conminado para ello por el Defensor del Pueblo. Y así, a instancias del Defensor del Pueblo (oficio de 9/6/2016), es cuando el Ayuntamiento solicita informe del técnico municipal que se emite el noviembre de 2016 para que informe sobre si la actividad continúa desarrollándose. El técnico municipal emite informe indicando que ha comprobado que la actividad sigue desarrollándose con normalidad (transcurrido el plazo de un año desde que la sentencia quedó firme). En mayo de 2017, a instancias del Ayuntamiento, se emite informe por la Guardia Civil en el mismo sentido. A raíz de estos dos informes, el Ayuntamiento si actúa con diligencia (siempre teniendo en cuenta que las actuaciones en relación con la actividad y la ejecución de la sentencia se hacen a instancias de los informes y documentación que requiere el Defensor del Pueblo), pues dicta el mismo día que la Secretaría del Ayuntamiento informa sobre el procedimiento a seguir a continuación, dicta resolución acordando iniciar expediente de cese y clausura de la actividad (31 de julio), que finaliza con la resolución nº 62, de 29 de agosto de 2017, que ordena el cierre de la actividad, concediendo al titular de la actividad un plazo de ocho meses para el cumplimiento de la misma dadas las características de la explotación.

Hasta aquí podríamos entender que la actuación del Ayuntamiento ha sido diligente, a pesar de que en cierta manera se vio obligado a actuar a instancias del Defensor del Pueblo. Sin embargo, a partir de aquí el examen de las actuaciones nos conduce a concluir que el Ayuntamiento no ha actuado con la diligencia debida para ejecutar un acto administrativo firme, consentido y ejecutivo, adoptando todas aquellas medidas necesarias para ejecutar el mismo, de acuerdo con los razonamientos que desarrollaremos a continuación.

En primer lugar, la resolución nº 62, de 29 de agosto de 2017, a pesar de que ordena el cierre de la actividad y otorga un plazo de 8 meses para que ejecución, no contiene advertencia alguna que informe al titular de la actividad de las consecuencias que conlleva el incumplimiento de la resolución en el plazo concedido a tal efecto. En concreto, no se advierte al titular de la actividad de que no hacerlo en tiempo y forma, podría la Administración ejecutarlo por sí ( artículo 99 del LPAC). Dicho dato carecería de importancia si el Ayuntamiento en mayo de 2018, una vez que finaliza para el cumplimiento voluntario, hubiera empezado con la tramitación para su ejecución forzosa. Pero no es así. De nuevo no hace nada hasta que el Defensor del Pueblo le requiere para que informe sobre el cumplimiento de la citada resolución. Es el Defensor del Pueblo el que a través de oficio de 23 de julio de 2019 le sugiere "iniciar el procedimiento de ejecución forzosa contra el titular de la explotación para exigir el cumplimiento de la orden de cierre de la actividad y dar traslado al Ministerio Fiscal del expediente. Todo ello de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 176.2 y 182.6 del TRLOTAU". El Defensor del Pueblo en este oficio destaca que el Ayuntamiento " ha tardado un año en informar a esta Institución sobre las actuaciones adoptadas para restaurar la legalidad urbanística y ambiental y garantizar la cláusula de la instalación", además, dice el oficio, " lo hace de manera manifiestamente insuficiente, todo lo cual revela falta de diligencia en el ejercicio de las potestades que el ordenamiento jurídico le atribuye para garantizar el cumplimiento de sus resoluciones. Con ello, la Corporación Municipal tolera el ejercicio de una actividad que es contraria al planeamiento urbanístico que provoca graves molestias a los vecinos por olores, insectos y vertidos líquidos". El Defensor del Pueblo destaca el carácter ejecutivo de la orden, y que aquella debe ser cumplida por el destinatario en el plazo que se otorgue; "en caso contrario, la Administración deberá suplir la actividad del obligado mediante los medios de ejecución forzosa previstos en la legislación de procedimiento administrativo común y en la propia normativa urbanística. Así el artículo 182.6 del TRLU señala que la no ejecución de las órdenes de restablecimiento de la realidad física dará lugar a sucesivas multas coercitivas por plazos de un mes e importe del 10% del valor de la operación o actuación clandestina o ilegal, así como el traslado del expediente de legalización (en este caso de desestimación de la solicitud de legalización) al Ministerio Fiscal.

El ejercicio de estas potestades es inexcusable, conforme a lo establecido en el artículo 180 del TRLU. A tal efecto, las autoridades y los funcionarios están obligados a iniciar y tramitar, en los plazos previstos en cada caso, los procedimientos establecidos para el ejercicio de tales potestades.

Sin embargo, de la información recibida del Ayuntamiento se desprende que no ha iniciado el procedimiento de ejecución forzosa para imponer multas coercitivas tal y como exige la ley. Ello sin perjuicio de que en caso de incumplimiento adopte otra medida más rigurosa, como la ejecución subsidiaria consta del titular. Por lo demás en el procedimiento de ejecución se pueden adoptar medidas cautelares, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 56 de la LPAC y conexos del TRLU.

En todo caso, si el Consistorio carece de medios, puede recabar el auxilio de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha con el fin de garantizar el efectivo cumplimiento de la ordenación territorial y urbanística y el respeto a los fines, valores y bienes que la inspiran (artículo 154.3 del TRLU)".

El Defensor del Pueblo no solo sugiere al Ayuntamiento el inicio del expediente de ejecución forzosa, sino que, además, le indica que puede adoptar medidas cautelares, imponer multas coercitivas, y en el caso de que carezca de medios para la ejecución subsidiaria, recabar el auxilio de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Esto se dice por el Defensor del Pueblo el 23 de julio de 2019.

A continuación, analizaremos qué hace el Ayuntamiento tras la remisión del oficio del Defensor del Pueblo. El Ayuntamiento siguiendo la sugerencia del Defensor del Pueblo acuerda por resolución nº 133, de 8 de octubre de 2019, iniciar expediente de ejecución forzosa, mediante la imposición de multas coercitivas y dar traslado al Ministerio Fiscal. El Ministerio Fiscal deja constancia, a través de Decreto del Fiscal Jefe de 18 de octubre de 2019, que en las actuaciones no consta requerimiento ni apercibimiento alguno al titular de la explotación. Es decir, desde mayo de 2018 (que finalizaba el plazo de cumplimiento voluntario) hasta octubre de 2019, el Ayuntamiento no realiza apercibimiento alguno del titular de la actividad de la obligación de su cumplimiento y de la responsabilidad penal en la que podría incurrir, con el fin de que en caso de que el titular no proceda al cierre voluntario de la actividad, al menos tenga constancia de que el incumplimiento de una orden dictada por el Ayuntamiento, firme y ejecutiva, le pueda acarrear consecuencias, como es la ejecución subsidiaria por parte del Ayuntamiento y el incurrir en un delito de desobediencia. En casi un año y medio el Ayuntamiento no hace advertencia de ningún tipo al titular de la explotación, lo que provoca que cuando se da traslado al Ministerio Fiscal (por indicarlo así el Defensor del Pueblo), el Ministerio Fiscal manifiesta que no existe en las actuaciones elementos suficientes para apreciar un delito de desobediencia.

El Ayuntamiento no solo no hace apercibimiento alguno al titular de la actividad en el año y medio que transcurre desde mayo de 2018 hasta octubre de 2019, es que, además, desde octubre de 2019 hasta el 15 de octubre de 2020 (un año después), no consta que el Ayuntamiento haya realizado actuación alguna para ejecutar la orden de cierre. No consta apercibimiento alguno al titular de la actividad, no consta la imposición de multas coercitivas, y no consta la petición de auxilio a la Junta para ejecutar la orden de cierre teniendo en cuenta lo manifestado en el acto de la vista de que el Ayuntamiento carece de medios suficientes para la ejecución subsidiaria.

La ejecución subsidiaria procede cuando se trata de actos obligados para el particular que se resiste a cumplirlos, que por no ser personalísimos pueden ser realizados por sujetos distinto del obligado, como ocurre en este caso, con el cierre y clausura de la actividad, con la adopción de aquellas medidas necesarias para el traslado del ganado. En estos casos, la Administración lo ejecutará a costa del obligado y podrá cobrar su coste por el procedimiento de apremio.

Esta vía de ejecución forzosa "requiere siempre la previa existencia de un título de ejecución forzosa administrativa que es siempre un acto administrativo (una "decisión que sirva de fundamento jurídico" a la ejecución, artículo 923 de la Ley 30/1992) y más concretamente un acto administrativo formal, del que resulte una obligación precisa para uno o varios destinatarios distintos de la Administración autora del actor.

El acto administrativo ha de establecer, pues, una obligación ( artículo 97.1 LPAC), y esta obligación ha de resultar incumplida para que pueda imponerse su ejecución forzosa. La obligación, por tanto, debe existir y estar vendida o en descubierto, y así habrá de precisarlo un acto administrativo de procedimiento. lo cual supone que el obligado, primero, ha conocido el acto mediante su notificación formal, y, segundo, que ha dispuesto de un tiempo oportuno para el cumplimiento voluntario. Es más, el procedimiento de ejecución forzosa se inicia justamente dando una nueva oportunidad para que el obligado cumpla por sí mismo un "previo apercibimiento" ( STSJ de Madrid de 13 de noviembre de 2013, rec. 222/2012).

Como señala el Magistrado D. José Ramón Chaves "Derecho Administrativo Mínimo" (Editorial Amarante, mayo 2020), " la ejecución subsidiaria es una variante del clásico "el que la hace, la paga"". Tal y como tuvo ocasión de fijar en interés casacional la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo " además de reiterar que la ejecución subsidiaria es viable para exigir la reposición del dominio público marítimo-terrestre al estado anterior, a su ocupación sin título debemos dar también respuesta positiva a que la Administración, en los supuestos en que deba proceder a la realización de actos materiales de ejecución en lugar de la persona obligada, puede hacerlo a costa de este último" ( STS de 3 de diciembre de 2018, rec. 932/2017).

Pues bien, centrándonos en el caso que nos ocupa, dado que el titular de la actividad no ha procedido de forma voluntaria en el plazo concedido para ello a cumplir lo dispuesto en un acto administrativo firme y ejecutivo, como es la resolución que acuerda el cierre y clausura de la actividad, el Ayuntamiento debería haber iniciado los trámites para la ejecución subsidiaria. Podemos presumir que, efectivamente, el Ayuntamiento carece de medios para trasladar las cabezas de ganado, sin embargo, ello no es óbice para la ejecución subsidiaria, pues, en este caso, podría haber intentado localizar un lugar adecuado para el traslado del ganado, como puede ser otras explotaciones ganaderas legalizadas que quieran acogerlo, en cuyo caso el Ayuntamiento abonará los gastos que se ocasionen, que a su vez tiene que reclamárselos al titular de la explotación clandestina. En las actuaciones no consta que el Ayuntamiento haya realizado actuación alguna en este sentido. Tampoco consta, como ya hemos advertido, que se haya pedido auxilio a la Junta para la ejecución subsidiaria. Tampoco hay en las actuaciones un presupuesto sobre los gastos personales y materiales que son necesarios para la ejecución subsidiaria y la comunicación al titular de la actividad de que dichos gastos serán a su costa, cuyo importe, así como los de los posibles daños y perjuicios, les serán exigidos de acuerdo con las normas previstas en el procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva (artículo 97.1). Ello supone que si el Ayuntamiento no dispone de los medios personales y materiales suficientes y adecuados para llevar por si la ejecución deberá contratarlos previamente, debiendo cuantificar, como ya hemos dicho, el gasto de personal y material que la ejecución comporte, comunicándoselo al obligado para su conocimiento y efectos.

Nada de esto se ha hecho por parte del Ayuntamiento. Según el Ayuntamiento el único medio que tienen para la ejecución es que la Junta acuerde dar de baja a la explotación del REGA, entendiendo que por su parte se ha hecho todo lo necesario pues se ha pedido a la Consejería la baja de la explotación en dicho registro, y una vez denegada han recurrido la decisión ante los Tribunales. No estamos de acuerdo con este argumento. La única medida para ejecutar el acto no es conseguir la baja de la explotación en el REGA. Como hemos dicho, existen otras medidas que el Ayuntamiento ni siquiera ha considerado, como es localizar una explotación ganadera donde trasladar al ganado, en cuyo caso el Ayuntamiento abonará los gastos que se ocasionan, que a su vez tendrá que reclamárselos al obligado, y solicitar, en su caso, el auxilio de la Junta para la ejecución. No se ha intentado averiguar si existen otras explotaciones legalizadas que quieran acoger al ganado, no se ha realizado una cuantificación de gastos de personal y materiales de la ejecución subsidiaria, y no se apercibido al obligado de las consecuencias del incumplimiento de la resolución que ordena el cierre y clausura de la actividad, ni comunicado la justificación de gastos de personal y materiales, con el fin de que el obligado pueda conocer las consecuencias que su negativa le puede acarrear, como es incurrir en un delito de desobediencia, y la ejecución subsidiaria a su costa por el procedimiento de apremio.

De acuerdo con lo expuesto, procede estimar el recurso contencioso-administrativo condenando al Ayuntamiento de Lezuza a que proceda a la ejecución forzosa de la resolución de Alcaldía nº 26, de 29 de agosto de 2017.

QUINTO. - De conformidad con lo establecido en el Artículo 139.1 de la L.J.C.A., la Administración demandada y codemandada deberán abonar las costas causadas en el presente procedimiento.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,