Sentencia Contencioso-Administrativo 78/2022 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Logroño nº 2, Rec. 16/2021 de 19 de abril del 2022

PRIMERO.- -RESOLUCIÓN OBJETO DEL RECURSO Y PRETENSIONES DE LAS PARTES-

I. En el presente procedimiento se discute la legalidad de dos resoluciones:

1) Acuerdo del CONSEJERO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL GOBIERNO DE LA RIOJA de 19/11/2020 por el que decreta el cese de Dª Celsa como funcionaria interina en el puesto de Conservadora de Museo que venía ocupando como consecuencia de la amortización de la plaza por publicación en el B.O.R. de la Modificación de la Plantilla de la Administración General de la CC.AA. de LA RIOJA para el año 2020.

2) Acuerdo del CONSEJERO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL GOBIERNO DE LA RIOJA de 19/11/2020 por el que decreta el cese de D. Melchor como funcionario interino en el puesto de Conservador de Museo que venía ocupando como consecuencia de la amortización de la plaza por publicación en el B.O.R. de la Modificación de la Plantilla de la Administración General de la CC.AA. de LA RIOJA para el año 2020.

II. Los recurrentes se alzan contra tales resoluciones solicitando su nulidad o anulabilidad y su derecho a ser repuestos en los puestos de Conservadores de Museo que venía ocupando con las mismas condiciones laborales, administrativas y económicas y el abono de las cantidades dejadas de percibir desde su cese hasta su inmediata reposición.

Los recurrentes prestaron primero sus servicios como personal laboral temporal con la categoría de Técnico Superior en el Museo de LA RIOJA, dependiente de la Consejería de Educación, Cultura y Turismo, en virtud de contrato de trabajo de duración determinada a tiempo completo por obra o servicios, iniciándose tal relación el 30/05/2006 y cesando por Resolución de 17/10/2013 por fin de obra o servicio que fue objeto de reclamación previa que fue estimada, dando lugar a su readmisión y siendo nombrados por Resolución de 23/01/2014 del DIRECTOR GENERAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA funcionarios interinos por vacante del Cuerpo Facultativo Superior de la Administración Especial (Conservador) hasta que se produjo su cese por las Resoluciones aquí combatidas de 19/11/2020.

Afirman que desde enero de 2019 la relación de 8 trabajadores del Museo, entre los cuales se encuentran los actores, con Dª Justa, que había sido nombrada el pasado día 04/10/2017 por el procedimiento de libre designación como Jefa de Servicio de Museos y Exposiciones, devino insostenible motivo por el cual, por una parte, denunciaron el 21/03/2019 graves irregularidades y solicitaron amparo a la Secretaría General Técnica que en fecha 01/04/2019 desestimó sus pretensiones y, por otra parte, formalizaron solicitud de inicio del Procedimiento de Actuaciones para casos de conflicto interpersonal en la Administración Pública de la CC.AA. de LA RIOJA que también fue rechazado por parte de la Jefa de Servicio de Prevención de Riesgos Laborales en fecha 19/04/2019 por considerar que debían establecerse medidas desde el punto de vista de gestión de personal. Con posterioridad, el 03/05/2019 formalizaron nueva solicitud a la Secretaría General Técnica interesando que se incoara expediente disciplinario contra la Jefa de Servicio de Museos y Exposiciones y, ante la falta de respuesta, presentaron nueva solicitud incoando la administración un trámite de información reservada en fecha 07/06/2019 haciéndoles saber, igualmente, que tres días después de su solicitud de 03/05/2019 la Jefa de Servicios y Exposiciones también había presentado solicitud de investigación de presuntas infracciones disciplinarias por parte de 8 trabajadores del Museo. Entienden que este trámite no sirvió para nada y por ello el 07/10/2019 y el 20/11/2019 presentaron nuevos escritos que no fueron contestados. Finalmente, el 29/05/2020 formalizaron recurso contencioso administrativo contra la inactividad de la administración para que ésta incoara expediente disciplinario contra Dª Justa cuyo conocimiento correspondió a este Juzgado -PA 44/2020- que, sin embargo, se encuentra suspendido por prejudicialidad penal porque el Ministerio Fiscal presentó denuncia en agosto de 2020 que dio lugar a las DPA 527/2020 que se siguen en el Juzgado de Instrucción nº 1 de LOGROÑO. Precisan que en fecha 25/09/2020 solicitaron la suspensión por prejudicialidad y que la defensa de la codemandada, SRA. Justa, se opuso por escrito de 29/09/2020 porque ni ella ni la administración sabían que ostentaba la circunstancia de investigada en un procedimiento penal y, casualmente, dos meses después, fueron cesados en sus respectivos puestos por amortización de la plaza, pese a que por Decreto 9/2020, de 25 de febrero (B.O.R. de 26/02/2020) y Decreto de septiembre de 2020 los puestos que ocupaban habían sido incluidos en la Relación de Puestos de Trabajos y pese a que las dos plazas de Conservador/a de Mueso se habían incluido en el Anexo IV dentro del proceso de estabilización de empleo temporal incluido en la Oferta de Empleo Público de 2018 aprobada por Decreto 139/2019, de 27 de diciembre (B.O.R. 153, de 27 de diciembre).

Sobre la base de los hechos y acontecimientos expuestos, considera que el cese de los actores como funcionarios interinos es disconforme a derecho por los siguientes motivos: 1) Desviación de poder por haber ejercitado sus potestades de autoorganización amortizando dos plazas de su organigrama con una finalidad diferente habiendo acreditado la estrecha relación de la Jefa de Servicio de Museos y Exposiciones con la administración al haber sido designada por el procedimiento de libre designación y haber propuesto como testigos a destacados cargos en la administración, la pésima relación personal y laboral de tal Jefa con los actores, la falta de imparcialidad de la administración en el conflicto surgido manteniendo una actitud pasiva así como la voluntad de la administración de mantener las plazas de Conservador de Museos en el ámbito de la CC.AA. y el hecho de que el cese se ordenase, precisamente, después de tener conocimiento del ejercicio de acciones penales. 2) Vulneración del Decreto 134/2019, de 27 de diciembre, por el que se aprueba la oferta de empleo público para el año 2019, oferta de empleo público de estabilización de empleo temporal para personal docente no universitario y para personal estatutario del Servicio Riojano de Salud correspondiente a la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 2017, y oferta de estabilización de empleo temporal para personal de administración y servicios generales correspondiente a la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 desconociendo que en el Anexo IV (" OEP 2019 de Estabilización del Personal de administración y servicios generales") se recogían, entre otras muchas, las plazas que ocupaban los actores como dos de las que tenían que ser objeto de estabilización: " C.F.S.A.E. (CONSERVADOR)", siendo obvio que el Acuerdo de Gobierno por el que aprueba la 3ªmodificación de plantilla de la Administración General de la Comunidad Autónoma de La Rioja para el año 2020 es una medida no conforme a derecho; 3) Vulneración del art. 38.10 del TREBEP por no garantizar el cumplimiento del acuerdo alcanzado en la Mesa de Negociación sobre plazas a convocar en las distintas ofertas de empleo público sin que concurra causa excepcional ni causa grave de interés público derivada de una alteración sustancial de las circunstancias económicas. 4) impugnación indirecta del Acuerdo de Gobierno por el que se acuerda la 3ª modificación de plantilla de la Administración General de la CC.AA. DE LA RIOJA (documento nº 31) y subsiguiente modificación de la Relación de puestos de trabajo actualmente vigentes los ceses de los actores defendiendo que son sendos instrumentos con rango de disposición de carácter general que no son conformes a derecho en lo que a las plazas/puestos de los actores se refiere porque las amortizaciones son medidas ad hoc para eliminar a los actores aunque prima facie se les haya revestido de una apariencia de legalidad.

III. La administración demandada interesan la confirmación de las resoluciones recurridas en base a sus propios hechos y fundamentos dando por reproducidas sus respectivos escritos de contestación en aras a razones de economía procesal.

SEGUNDO.- -SOLUCIÓN CASO CONCRETO-

I. Expuesto lo precedente, para la resolución del presente asunto ha de tomarse como base que el cese de los actores como funcionarios interinos en los puestos de Conservador/a del Museo, Cuerpo Funcionarios Servicios de las Administración Especial (Conservador), Grupo/Subgrupo A1 que venían desempeñando desde enero de 2014 en tal condición y desde el 2006 en virtud de contrato laboral, se debió a la amortización de las plazas como consecuencia de la aprobación de la tercera modificación de Plantilla de la Administración General, fijando como fecha de efectos la publicación en el B.O.R. de la citada modificación.

En efecto, por Resolución 457/2020, de 18 de noviembre, de la Secretaría General Técnica de Hacienda y Administración Pública, se dispuso la publicación del Acuerdo del Consejo de Gobierno por el que se aprobaba la 3ª modificación de plantilla de la Administración General de la CC.AA. de LA RIOJA para el año 2020 (B.O.R. nº 156 de 20/11/2020) y por Decreto 98/2020, de 18 de noviembre, se aprobaron las relaciones de puestos de trabajo correspondientes a los funcionarios y al personal laboral de la Administración General de la CC.AA. de LA RIOJA (B.O.R. nº 156 de 20/11/2020). Como consecuencia de la 3ª modificación de la plantilla y de la nueva relación de puestos de trabajo aprobadas las plazas del Cuerpo Funcionarios Servicios de las Administración Especial (Conservador) que ocupaban interinamente los actores en el Museo fueron amortizadas creándose en su lugar dos puestos de Gestión de Administración General adscritos al Museo.

Como se ve, la 3ª Modificación de la Plantilla y la Nueva Relación de Puestos de Trabajos fueron publicados en el B.O.R. el 20/11/2020, es decir, al día siguiente de dictarse los acuerdos de cese aquí recurridos. Tales instrumentos, sin embargo, no fueron objeto de recurso contencioso administrativo directo, son actos firmes y consentidos y no es posible su impugnación indirecta en este procedimiento porque constituye criterio jurisprudencial reiterado que tanto las RPT como las plantillas orgánicas no son disposiciones de carácter general que puedan ser objeto de impugnación indirecta en el recurso contra el acto de aplicación que aquí es el cese.

En efecto, el TS, en Sentencia de 5 de febrero de 2014 (ECLI:ES:TS:2014:902 ) alterando el criterio con respecto a su doctrina anterior precisó que las relaciones de puestos de trabajo no tenían la consideración de disposiciones de carácter general a efectos de su posible impugnación indirecta. Se argumenta:

"Es criterio asentado en la doctrina y en la jurisprudencia, para la distinción entre el acto y la norma, el que se centra en la consideración de si el acto de que se trate innova o no el ordenamiento jurídico, integrándose en él, con carácter general y abstracto, y siendo susceptible de ulteriores y sucesivas aplicaciones; o si se trata de un acto ordenado que no innova el ordenamiento, sino que es un acto aplicativo del mismo, en cuya aplicación se agota la eficacia del acto.

Sobre esa base conceptual, y en línea con la doctrina de las sentencias que se acaban de citar, entendemos que la RPT no es un acto ordenador, sino un acto ordenado, mediante el que la Administración se autoorganiza, ordenando un elemento de su estructura como es el del personal integrado en ella.

Tal es el sentido que se deriva de lo dispuesto en el art. 15 Ley 30/1984 , en cuanto "instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal" . (Nos referimos al art. 15 de la Ley 30/1984 para contraernos a la normativa vigente en el momento de la RPT sobre la que se debate en el actual proceso, si bien las mismas consideraciones son referibles, y con mayor razón, al art. 74 Ley 7/2007 )

(...)

El hecho de que la RPT en cuanto acto pueda incidir en situaciones futuras, no es por lo demás algo insólito en el ámbito propio de la eficacia de los actos jurídicos.

Cada acto opera de por sí un cambio en el ámbito de las realidades en que se produce, y sus efectos son susceptibles de subsistir en el tiempo, acotando un ámbito de la realidad circundante, y en ella cada acto puede operar como presupuesto fáctico o jurídico de otros ulteriores, sin que por tal efecto pueda pensarse que dicho acto asuma un contenido normativo o una vocación normativa (expresiones usadas en la jurisprudencia que estamos reconsiderando) respecto a las situaciones jurídicas sobre las que tenga influencia. Pues bien, puede entenderse que tal modo de concatenación jurídica es la que se da cabalmente entre los efectos de la RPT, en cuanto acto de la Administración de autoorganización de su personal, y la incidencia de la misma en determinados contenidos de estatuto funcionarial, por el hecho de situarse los funcionarios que sirven cada puesto en el supuesto de hecho de la aplicación de las normas externas y distintas a la RPT, que rigen la situación estatutaria del funcionario.

Sobre la base de la concepción de la RPT como acto administrativo, será ya esa caracterización jurídica la que determinará la aplicación de la normativa administrativa rectora de los actos administrativos, y la singular del acto de que se trata, la que debe aplicarse en cuanto a la dinámica de su producción, validez y eficacia, impugnabilidad, procedimiento y requisitos para la impugnación, en vía administrativa y ulterior procesal, etc., y no la que corresponde a la dinámica de las disposiciones generales, a cuyas dificultades ante hicimos referencia.

Hemos así de conducir, rectificando expresamente nuestra jurisprudencia precedente, que la RPT debe considerarse a todos los efectos como acto administrativo, y que no procede para lo sucesivo distinguir entre plano sustantivo y procesal."

La posterior Sentencia TS de 15 de septiembre de 2014 (ECLI:ES:TS:2014:3761 ) aclaró que ello afectaba no solo a las relaciones de puestos de trabajo de los organismos estatales sino también a las de entes autonómicos y locales. Y sentencias posteriores han confirmado que el criterio afecta por igual a análogos instrumentos de ordenación del personal, como las plantillas orgánicas.

La reciente Sentencia del TSJ Castilla y León, de 12 de noviembre de 2021 incide en esta cuestión y recoge la evolución en la consideración de la naturaleza jurídica de las RPTs indicando "Sobre la naturaleza jurídica de las Relaciones de Puestos de Trabajo . Como advierte la sentencia del TSJ de Madrid de 1 de diciembre de 2017 ( rec. 1007/2016 ( EDJ 2017/307173) ) remitiéndose a otras de esa Sala (Sección Séptima) de 4 y 24 de mayo de 2017 ( recursos 963/2015 y 29/2016 ) el tratamiento de las Relaciones de Puestos de Trabajo por parte de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo ha seguido una evolución que fluctuó desde negar su carácter reglamentario, calificándolas como actos administrativos plurales o plúrimos con destinatarios indeterminados que se dictan en aplicación de las normas legales, de forma tal que no innovan el ordenamiento jurídico sino que se limitan a aplicarlo a un supuesto determinado, hasta declarar su carácter normativo, "atendido su carácter ordinamental y las notas de generalidad, abstracción y permanencia que en ellas concurren, diferenciadas de los actos con destinatario plural e indeterminado pero carentes de contenido normativo". Ciertamente la doctrina del Tribunal Supremo hasta épocas recientes había matizado jurídicamente su postura y declarado que las Relaciones de Puestos de Trabajo tenían carácter de disposición general pero a los solos y exclusivos efectos procesales, propiciando así la posibilidad de que pueda existir una revisión Jurisdiccional en casación ante el Tribunal Supremo. Sin embargo, en los últimos tiempos ha declarado que no tienen naturaleza de Disposición General, y así el Tribunal Supremo en Sentencia de fecha 5 de Febrero de 2014 dictada en el Rec. Nº 2986/2012 , seguida por la de fecha 15 de Septiembre de 2014, y otras posteriores, modificando razonadamente la característica de la naturaleza dual de la RPT que había venido manteniendo reiteradamente, ha declarado que a todos los efectos la RPT es un acto administrativo general, y que por tanto, está sometido al régimen de recursos y plazos de todos los actos sin que quepa su impugnación indirecta .

Consecuentemente, la nueva línea jurisprudencial entiende que la Relación de Puestos de Trabajo no es un acto ordenador que innove el ordenamiento jurídico, integrándose en él, con carácter general y abstracto, y susceptible de ulteriores y sucesivas aplicaciones, características predicables de una disposición general. Por el contrario, se trata de un acto ordenado que no innova el ordenamiento jurídico, sino que es un acto aplicativo del mismo, mediante el que la Administración se autoorganiza, ordenando un elemento de su estructura como es el del personal integrado en ella y en cuya aplicación se agota la eficacia del acto..."

II. Proyectando lo expuesto al supuesto sometido a consideración de esta juzgadora, la conclusión que se extrae es que, dado que el acuerdo de cese de los actores como funcionarios interinos en los puestos que ocupaban como Conservadores del Museo deriva de la amortización de las plazas que desempeñaban en virtud de la 3ª Modificación de la Plantilla y de la nueva Relación de Puestos de Trabajo resultante y tales actos son firmes y consentidos y no pueden ser objeto de revisión con ocasión del recurso contencioso administrativo interpuesto contra el acto de aplicación, el presente recurso no puede prosperar.

El cese de los actores es consecuencia directa de la amortización de las plazas que ocupaban y la amortización propiamente dicha debe entenderse que constituye una causa legítima de extinción de la relación funcionarial interina por haber desaparecido la causa que dio lugar a su nombramiento conforme al art. 10.3 TREBEP en la redacción que estaba vigente en el momento de los hechos.

III. El notable esfuerzo argumental realizado por la defensa de los actores para tratar de rebatir que en su cese hubo desviación de poder resulta estéril.

Por lo que, a la desviación de poder respecta, ya el Tribunal Supremo en su Sentencia de 15 de Junio de 2005 determinó las notas caracterizadoras de la desviación de poder:

"a) El ejercicio de potestades administrativas abarca subjetivamente toda la diversidad de órganos de la Administración Pública, en la extensión que confiere la ley a este concepto; ( art. 1.2 LJ ).

b) La actividad administrativa tanto puede consistir en un hacer activo como en la deliberada pasividad cuando concurre en el órgano administrativo competente una obligación específica de actuación positiva; ( SSTS. 5ª, 5-10-83 y 3-2-84 ).

c) Aunque el terreno más apropiado para su prolífico desarrollo es el de la llamada actividad discrecional de la Administración, no existe obstáculo que impida, apriorísticamente, su aplicación a la actividad reglada, pues "si el vicio de desviación de poder es más difícil aislarlo en el uso de las potestades o facultades regladas, no lo es menos que nada se opone a la eventual coexistencia de vicios -infracción del ordenamiento jurídico o ilegalidad genérica en los elementos reglados del acto- producido precisamente para encubrir una desviación del fin público específico asignado por la norma..."; ( STS. 5ª, 8-11-78 ).

d) La desviación de poder puede concurrir con otros vicios de nulidad del acto, pues si la doctrina jurisprudencial ha tendido a adoptar la posición "que sostiene que las infracciones legales tienen un trato preferente y deben resolverse en primer término para restablecer por el cauce del recurso jurisdiccional al derecho vulnerado", ( STS. 5ª, 10-11-83 ), lo cierto es que "la existencia de otras infracciones en el acto administrativo no excluye, antes bien posibilita y es medio para lograrla, la desviación de poder"; ( STS. 5ª, 30-11-81 )

e) En cuanto a la prueba de los hechos que definen la desviación de poder, "siendo generalmente grave la dificultad de una prueba directa, resulta perfectamente viable acudir a las presunciones, que exigen unos datos completamente acreditados - artículo 1249 del Código Civil - de los que con un enlace preciso y directo según las reglas del criterio humano - artículo 1253 CC - deriva en la persecución de un fin distinto del previsto en la norma"; ( STS. 4ª, 10-10-87 ).

f) La prueba de los hechos que forma el soporte de la desviación de poder, corresponde a quien ejercita la pretensión de reconocimiento del defecto invalidatorio del acto; sin olvidar que, como señala la STS. 4ª de 23 de junio de 1987 , la regla general deducida del artículo 1214 del Código Civil "puede intensificarse o alterarse, según los casos, aplicando el criterio de la facilidad, en virtud del principio de la buena fe en su vertiente procesal: hay datos de hechos fáciles de probar para una de las partes que sin embargo pueden resultar de difícil acreditamiento para la otra"; (FD. 4º).

g) Finalmente, es necesaria la constatación de que en la génesis del acto administrativo se ha detectado la concurrencia de una causa ilícita reflejada en la disfunción entre el fin objetivo que emana de su naturaleza y de su integración en el ordenamiento jurídico y el fin subjetivo instrumental propuesto por el órgano decisorio, a cuyo tenor "es difícil, en no pocas ocasiones, determinar el vicio de "desviación de poder" (aunque) ello no debe significar obstáculo para afrontar en cada caso concreto el análisis de las sentencias en las que se precise la existencia de dicho vicio" STS. 3ª. 4ª, de 28-4-92 ). Y esta disfunción es igualmente apreciable tanto si el órgano administrativo persigue con su actuación un fin privado, ajeno por completo a los intereses generales, como si la finalidad que pretende obtener, aunque de naturaleza pública, es distinta de la prevista en la norma habilitante, por estimable que sea aquella" ( STS. 5ª, 24-5-86 y STS. 3ª 11-10-93 )".

La aplicación de la jurisprudencia precedente al caso examinado no permite constatar que, en la cuestión que nos ocupa, los acuerdos de cese sean generadores de tal vulneración. Es innegable que existe una sospechosa concatenación temporal entre el previo conflicto laboral y personal de los actores y otros compañeros suyos con quien entonces era Jefa de Servicio de Museo y Exposiciones y el cese de los Conservadores de Museo que habían venido desempeñando sus funciones ininterrumpidamente desde el año 2006, cese que, casualmente, coincide con el conocimiento por parte de la administración de las Diligencias Penales instruidas contra la Jefa. Ahora bien, tal desviación no puede erigirse como causa que prevalezca frente al ejercicio legítimo de las potestades de autoorganización que fructificaron en la 3ª Modificación de la Plantilla y en la nueva Relación de Puestos de Trabajos. Ya se ha dicho que estos dos instrumentos de organización del personal, publicados en el B.O.R., no fueron recurridos y, como acreditó la administración documentalmente en el acto de la vista, fueron precedidos de los trámites legales oportunos. El cese, que es lo que aquí se recurre, es la consecuencia lógica, directa e ineludible de tales actuaciones firmes y si los actores entendían que la amortización de sus plazas no estaba justificada y que la actuación de la administración respondía a finalidades diferentes a las que fueron plasmadas en la correspondiente Plantilla y RPT lo que debieron hacer fue recurrir no sólo su cese sino también los actos administrativos de ordenación de personal ante el órgano jurisdiccional competente -la Sala-. Son estos actos y no los ceses propiamente dichos los que, a la postre, suprimieron las plazas que ocupaban y los que, en su caso, pudieron incurrir en alguna irregularidad determinante de nulidad.

IV. La circunstancia puesta de manifiesto de que sus dos plazas de Conservador/a de Museo estaban incluidas en el Anexo IV en el proceso de estabilización de empleo temporal correspondiente a la Oferta de Empleo Público de 2018 aprobada por Decreto 139/2019, de 27 de diciembre (B.O.R. 153, de 27 de diciembre) no obsta a la conclusión antedicha. Las dos plazas fueron objeto de amortización ulterior y la oferta de estabilización de empleo temporal para personal de administración y servicios generales correspondientes a la Ley 6/2018 no había sido ejecutada a través de los correspondientes procesos selectivos por lo que el incumplimiento de lo dispuesto en la oferta no produce efectos en este procedimiento.

Conforme a lo razonado, se desestima el recurso interpuesto confirmando las resoluciones recurridas.

TERCERO.- -COSTAS-

El art. 139 de la LEY 29/98, de 13 de julio, reguladora de la JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA dispone que "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho". En el supuesto de autos, pese a la desestimación del recurso, no se hace especial pronunciamiento sobre las costas procesales causadas.

CUARTO.- -RECURSO-

De conformidad con lo dispuesto en el art. 81,1 de la LJCA contra la presente sentencia cabe interponer recurso de apelación.

Vistos los preceptos y fundamentos legales expuestos, y demás de general y pertinente aplicación,