Sentencia Contencioso-Administrativo 212/2022 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Logroño nº 2, Rec. 202/2022 de 25 de noviembre del 2022

PRIMERO.- -RESOLUCIÓN OBJETO DEL RECURSO Y PRETENSIONES DE LAS PARTES-

I. En el presente procedimiento se discute la legalidad de la Resolución del PRESIDENTE DE LA ADER de 30/05/2022 por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto por D. Jose Antonio contra Resolución del Gerente de 04/04/2022 por la que se acordaba declarar el incumplimiento de los requisitos y obligaciones establecidas en las Bases Reguladoras, y, ordenar el inicio del procedimiento de reintegro por la cuantía que se abonó en concepto de reintegro más los intereses correspondientes de la subvención solicitada al amparo del Programa del Plan de Solvencia COVID-19, convocatoria aprobada por Resolución del Gerente de la ADER de 17/06/2022 (B.O.R. nº 118, de 18/06/2022).

II. El recurrente se alza contra tales resoluciones pidiendo, de forma principal, la anulación de la resolución recurrida y del procedimiento de reintegro, declarando cumplido el requisito de justificación del pago en plazo de las facturas por importe de 23.414,06 euros. Y, subsidiariamente, que se reconozca el pago de la cantidad de 9.377,97 euros, referidas al préstamo ICIO, cantidad que no habría que devolver.

El recurrente, a quien por Resolución de 13/09/2021 le fue reconocida y abonada de forma anticipada subvención por importe total de 24.414,06 euros al amparo del Programa COVID-19, cuya convocatoria había sido aprobada por Resolución del Gerente de la ADER de 17/06/2021, tras presentar el día 09/12/2021 justificantes bancarios equivalentes a la Base Imponible de cada una de las facturas y el día 01/02/2021 justificante de pago parcial del I.V.A. efectuado el día 25/01/2022, se le abrió un procedimiento de incumplimiento de las condiciones impuestas por falta de pago en el plazo de tres meses estipulado en la resolución de concesión y de reintegro de la subvención con el cual no está conforme por los siguientes motivos.

Entiende que la ayuda ha ido destinada al pago de la deuda con proveedores y otros acreedores así como a la amortización del principal de la deuda bancaria incluida en la convocatoria y que ni la Base Reguladora Quinta ni la Decimocuarta indican que el pago de la deuda debe ser total, es decir, incluido el pago de los impuestos indirectos, estableciendo expresamente la Base Reguladora Quinta en su apartado 2º que no son subvencionables los impuestos indirectos susceptibles de recuperación.

Señala que la razón por la cual se pagó con posterioridad el I.V.A. fue la ausencia de fondos para hacer frente al pago y que la interpretación de la norma debe atender al espíritu de la convocatoria cuyo objetivo principal era proteger empesas más vulnerables y facilitar la solvencia y liquidez evitando el sobreendeudamiento.

Dado que pagó el principal a los acreedores y el préstamo completo en CAJA RURAL DE SORIA y el pago del I.V.A. lo realizó después para no sobreendeudarse, concluye que cumplió con la norma y las ayudas, debiendo anularse la Resolución de la ADER de 30/05/2022 y declarar el cumplimiento correcto de las ayudas aprobadas, anulando el procedimiento de reintegro.

Denuncia vulneración del art. 9.3 de la CE del principio de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos porque la norma era susceptible de generar interpretaciones diversas, porque es la ADER la que ha realizado una interpretación contraria al espíritu de la Ley y porque ante esta doble interpretación debió haber abierto un plazo de subsanación.

Y, proclama la aplicación del principio de proprocionalidad establecida en la página 3 de la Resolución de concesión de 13/09/2021 que recoge la posibilidad de un incumplimiento parcial justificando una cantidad inferior a la concedida y reconociendo el derecho del beneficiario de la ayuda a no tener que devolver el total de la ayuda. Precisa que el cumplimiento del actor se acerca al cumplimiento total y no supone un incumplimiento grave mencionando diversas sentencias que avalan su posición. Y, en último término, señala que la amortización del préstamo ICIO con CAJA RURAL DE SORIA mediante sendos pagos el 07/12/2021 de 9.359,54 euros y 18,43 euros no llevaba aparejada la aplicación del I.V.A. por lo que no procede la devolución de la ayuda por importe de 9.377,97 euros.

III. La administración demandada interesa la desestimación del recurso y la confirmación de la resolución recurrida en base a sus propios hechos y fundamentos.

Mantiene que dentro de los tres meses desde que le fue reconocida la subvención la parte actora sólo justificó la satisfacción de la Base Imponible de las facturas y no del I.V.A. cuyo pago realizó el 25/01/2022 y justificó en febrero de 2022, que ello supuso un incumplimiento de lo dispuesto en la Base Decimocuarta punto 1 y que la consecuencia está prevista en la Base Decimoquinta y en la resolución de concesión.

Dice que el beneficiario de la ayuda está obligado a pagar la totalidad de la deuda en plazo, que tal obligación incluye el I.V.A. porque su abono es preceptivo para dar por extinguida la obligación dineraria contraída y contemplada en la subvención, tal y como resulta de la convocatoria y del art. 31 de la Ley General de Subvenciones. Precisa que, conforme a la normativa en materia de I.V.A. y el R.D. 1619/2012, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación, la emisión de las facturas, incluyendo la base imponible, el tipo impositivo, y, la cuota triburaria correspondiente, es esencial y su falta de pago supone la falta de pago de la deuda al proveedor. Concluye diciendo que el impago o pago extemporáneo del I.V.A. implica un incumplimiento de pago del total de lo adeudado e impone la obligación de reintegrar la subvención percibida con los intereses legales.

SEGUNDO.- -SOBRE EL INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS Y CONSECUENCIAS DERIVADAS DE ELLO-

I. La cuestión litigiosa principal se centra en determinar si la falta de pago en el plazo de tres meses desde la notificación de la resolución de concesión del I.V.A. correspondiente a las facturas a cuyo pago iba destinado el importe de la subvención supone el incumplimiento de los requisitos establecidos en la Base Quinta y Decimcuarta, punto 1, y, si el actor está obligado al reintegro total o parcial de lo percibido.

II. Tal y como señala el TS en su Sentencia de 19/05/2014, Recurso de Casación 2048/2011 "Resulta pertinente recordar que la subvención se configura tradicionalmente en nuestro Derecho público como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que esté sometida al principio de legalidad, de modo que la Administración convocante debe respetar las directrices y bases procedimentales establecidas en la convocatoria, no gozando por ello de potestades discrecionales para alterar arbitrariamente el procedimiento de concesión de subvenciones, por cuanto supondría una vulneración del principio de seguridad jurídica.

En este sentido, cabe significar que según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 ( RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 ( RC 3481/2000), de 17 de octubre de 2005 ( RC 158/2000 ) y de 20 de mayo de 2008 ( RC 5005/2005 ), la naturaleza de la medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan:

En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 «ad exemplum»).

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste".

III. Sobre la base de estas premisas básicas, la aplicación de las Bases de la Convocatoria efectuada por la administración ha de ser confirmada en vía jurisdiccional, rechazando la interpretación posultada por la parte recurrente.

La Convovatoria de las Ayudas COVID-19, a la que se acogió el actor, se realizó en un régimen excepcional de concesión directa y no de concurrencia competitiva.

Tal convocatoria se rige por la Resolución 790/2021, de 16 de junio, de la Secretaria General Técnica de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, por la que se dispone la publicación del Acuerdo de Gobierno por el que se aprueban las bases reguladoras, el gasto y la convocatoria de las subvenciones de la Línea Covid de ayudas directas a autónomos (empresarios y profesionales) y empresas sitos en el territorio de la Comunidad Autónoma de La Rioja, para el apoyo a la solvencia y reducción de endeudamiento del sector privado, creada por Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo, financiada por el Gobierno de España (B.O.R. Nº 117, de 17/06/2021) y por la Resolución de 17 de junio de 2021, de la Agencia de Desarrollo Económico de La Rioja, por la que se dispone la publicación del extracto de convocatoria de las subvenciones de la Línea Covid de ayudas directas a autónomos (empresarios y profesionales) y empresas, sitos en el territorio de la Comunidad Autónoma de La Rioja, para el apoyo a la solvencia y reducción del endeudamiento del sector privado, creada por Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo, y financiada por el Gobierno de España, aprobada por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 16 de junio de 2021 (extracto publicado en el B.O.R. Nº 118, de 18/06/2022).

Tales Resoluciones derivan, como se ha dicho, del Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo, de medidas extraordinarias de apoyo a la solvencia empresarial en respuesta a la pandemia de la COVID-19, cuyo Título I dispone la creación de la "Línea Covid de ayudas directas a autónomos y empresas" con objeto de apoyar la solvencia y reducción del endeudamiento en el sector privado.

Los requisitos para la concesión de las ayudas de esta línea eran: a) que los solicitantes fuesen trabajadores autónomos y empresas de determinados sectores de la actividad; b) que tuvieran su sede social en la CC.AA.; c) que el volumen de operaciones anual del ejercicio 2020 hubiese disminuido un mínimo del 30% respecto de ejercicio 2019, en caso de régimen de estimación directa; d) deudas con proveedores, acreedores financieros y no financieros, y deudas relativas a costes fijos, siempre y cuando estas obligaciones se hubiesen generado entre el 1 de marzo de 2019 y el 31 de mayo de 2021 y procedieran de contratos anteriores a la fecha de entrada en vigor del R.D. Ley.

A los efectos que aquí interesan la Base Quinta establecía:

"1. Estas ayudas directas tienen carácter finalista y deberán aplicarse:

a) A la satisfacción de la deuda y pagos a proveedores y otros acreedores, financieros y no financieros, así como los costes fijos incurridos siempre y cuando éstos se hayan devengado entre el 1 de marzo de 2020 y el 31 de mayo de 2021 y procedan de contratos anteriores al día 13 de marzo de 2021, fecha de entrada en vigor del Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo.

Se entenderán como deudas o pagos pendientes aquellos que aún no han sido satisfechos, independientemente de que los mismos se encuentren dentro del plazo de pago acordado entre las partes o que se consideren impagados por haber superado dicho plazo. Se admitirán pagos a partir del día de la publicación de estas bases reguladoras en el Boletín Oficial de La Rioja.

b) A la amortización del principal de deuda bancaria, proveniente de operaciones formalizadas entre el 1 de marzo de 2020 y el 12 de marzo de 2021.

2. En ningún caso se considerarán subvencionables los impuestos indirectos cuando sean susceptibles de recuperación.

3. En primer lugar, se satisfarán los pagos a proveedores, por orden de antigüedad, y. si procede, se reducirá el nominal de la deuda bancaria, primando la reducción del nominal de la deduda con aval público.

El orden de antigüedad vendrá determinado por la fecha de emisión de las facturas".

La Base Decimocuarta disponía en su apartado 1:

"1. El beneficiario deberá justificar, en el plazo máximo de tres meses a contar desde la notificación de la correspondiente resolución de concesión y abono de la subvención, la aplicación de ésta a satisfacer la deuda y a realizar los pagos a proveedorees y otros acreedores financieros y no financieros, así como los costes fijos incurridos, que resulten subvencionables de acuerdo con la base Quinta".

Y, la Base 15ª regulaba la consecuencia del incumplimiento del siguiente modo:

"1. Los incumplimientos de los requisitos y obligaciones establecidos en estas bases reguladoras y en las demás normas aplicables, darán lugar a la obligación de devolver la ayuda percibida más los intereses de demora correspondientes, previa tramitación del oportuno procedimiento de reintegro, conforme a lo previsto en la Ley General de Subvenciones y demás de aplicación.

2.- En el caso de que el beneficiario acredite la aplicación del importe de la ayuda a deudas por una cantidad inferior a la cuantía concedida y abonada, dará lugar al reintegro parcialñ de la misma, respondiendo al principio de proprocionalidad en el caso de que proceda de acuerdo a las bases reguladoras".

IV. Dicho esto, debe tenerse en cuenta que por Resolución del Gerente de 13/09/2021, notificada el día 13/09/2021, se concedió al actor y se le abonó una subvención de 24.414,06 euros. Conforme a la Base Decimocuarta, apartado 1, tenía 3 meses para satisfacer la deuda y realizar los pagos a proveedores y otros acreedores financieros y no financieros así como los costes fijos en los que hubiera incurrido que fuera subvencionables. El día 09/12/2021 presentó justificantes bancarios acreditativos del pago de la base imponible de cada una de las facturas. El día 25/01/2022 pagó a sus proveedores el I.V.A. soportado en cada una de las facturas presentando los justificantes oportunos a la ADER el día 01/02/2022.

El actor no justificó en el plazo de los tres meses siguientes a la notificación de la resolución de concesión el pago de la totalidad de la deuda a la cual debía ir destinada la ayuda recibida porque antes del 13/12/2021 satisfizo sólo la base imponible de cada una de las facturas sin justificar el pago del I.V.A. que no abonó a sus proveedores hasta el mes de enero de 2022.

La tesis que defiende la parte actora de que la ayuda ha ido destinada a su finalidad, que la Base Quinta ni Decimoquinta no indican que el pago de la deuda deba ser total, con impuestos indirectos incluidos, y, que conforme a la Base Reguladora Quinta, apartado 2, en relación con el art.36.4 de la Ley General de Subvenciones, los impuestos indirectos que sean susceptibles de recuperación no son subvencionables, no resulta concluyente.

La diferencia que hace la parte actora entre Base Imponible e I.V.A. es artificiosa porque la ayuda debe ir destinada a satisfacer la deuda y pagar a sus proveedores y acreedores y este pago incluye, de forma lógica, la totalidad de los conceptos incluidos en la factura. Sólo con el pago íntegro de la factura el deudor queda liberado por completo de sus obligaciones, sin que sea necesario que las Bases de la Convocatoria realicen la especificación propuesta. Las Bases se refieren expresamente "a satisfacción de la deuda y pagos a proveedores y otros acreedores", expresión esta en la cual se entiende comprendida, sin distinción, el abono de la totalidad del precio facturado que, a fin de cuentas, constituye la contraprestación que debe satisfacer el deudor por las mercaderías suministradas por la otra parte de la relación contractual.

El hecho de que los impuestos indirectos que sean susceptibles de recuperación no sean subvencionables no obsta a la conclusión anterior porque esta previsión opera en un plano diferente y no le exime de cumplir sus obligaciones.

Es un hecho incontrovertido que el actor incumplió la obligación exigida en las bases de la convocatoria de abonar y justificar en el plazo estipulado el pago de las deudas que constituían el presupuesto y la causa de la subvención otorgada, sin que se le pueda atribuir la facultad de pagar únicamente la base imponible de la factura por el mero hecho de que el impuesto indirecto, por mor de su carácter recuperable, no resulte subvencionable.

En definitiva, la aplicación que ha efectuado la administración demandada de las Bases de la Convocatoria es correcta, la conclusión resulta razonable y deriva de una interpretación que no se presenta como contraria a la finalidad a la que van destinadas las ayudas -garantizar la solvencia y reducir el endeudamiento del sector privado- puesto que ello se consigue con el pago total de lo adeudado a acreedores y proveedores..

V. El hecho de que el actor haya pagado la totalidad de la base imponible de las facturas que le fueron giradas y a cuyo pago iba destinado el importe de la ayuda percibida en régimen de concesión directa no significa que pueda aplicarse la cláusula de proporcionalidad establecida en en el apartado segundo de la Cláusula Decimoquinta de las Bases. Como se ha dicho más arriba en ella se establecía que si el beneficiario acreditaba la aplicación del importe de la ayuda a deudas por una cantidad inferior a la cuantía concedida y abonada, daría lugar al reintegro parcial de la misma, respondiendo al principio de proprocionalidad en el caso de que procediese de acuerdo a las bases reguladoras. Esta cláusula no está pensada para el supuesto planteado por la parte actora que no atendió en plazo una parte del importe de cada una de las facturas sino para supuestos en que no se hubiera afrontado el pago total de alguna o algunas de las facturas a cuyo pago iba dirigada la ayuda, lo cual supondría, como es lógica, que la ayuda se vería reducida proporcionalmente, excluyendo la/s no pagada/s y manteniendo el resto.

VI. Finalmente, la pretensión subsidiaria de mantenimiento de la ayuda que fue dirigida a abonar el pasado día 07/12/2021 el crédito ICIO que mantenía con con CAJA RURAL DE SORIA por importe de 9.359,54 euros y 18,43 euros, no puede prosperar.

La Resolución 790/2021, de 16 de junio en su Base Quinta, apartado 3 establecía que " En primer lugar, se satisfarán los pagos a proveedores, por orden de antigüedad, y si procede, se reducirá el nominal de la deuda bancaria, primando la reducción de nominal de la deuda con aval público."

En este caso, no se ha satisfizo por completo la deuda de los proveedores que tenía carácter preferente. Al no haber respetado el orden de prelación establecido en las Bases no puede mantenerse la ayuda para el pago del crédito ICIO a la entidad bancaria porque existió un incumplimiento previo de abono de unas deudas que tenían prioridad.

VII. En atención a lo expuesto, el recurso contencioso administrativo interpuesto debe ser desestimado confirmando las resoluciones recurridas.

TERCERO.- -COSTAS-

El art. 139 de la LEY 29/98, de 13 de julio, reguladora de la JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA dispone que "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho". Pese la desestimación del recurso, no se hace especial pronunciamiento sobre las cosas procesales causadas en atención a las especiales circunstancias de hecho concurrentes.

CUARTO.- -RECURSO-

De conformidad con lo dispuesto en el art. 81,1.a) de la LJCA contra la presente sentencia no cabe interponer recurso de apelación.