Sentencia Contencioso-Administrativo 50/2022 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Salamanca nº 2, Rec. 390/2021 de 11 de marzo del 2022

PRIMERO.- La parte actora fundamenta su demanda en los siguientes hechos: que ha sido sancionado por la presunta comisión de una infracción de carácter leve contemplada en el Decreto-ley 7/2020, de 23 de julio, por el que se establece el régimen sancionador específico por el incumplimiento de las medidas de prevención y contención sanitarias para afrontar la situación de crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19 en la Comunidad de Castilla y León, consistente en "el incumplimiento de la limitación de la libertad de circulación de las personas en horario nocturno, en cuanto incumplimiento por acción u omisión de la normativa aprobada, o de las medidas, órdenes, resoluciones o actos acordados para hacer frente a la crisis sanitaria siempre que produzcan un riesgo o un daño leve para la salud de la población", al entender que dicha circunstancia acaeció el 21 de marzo de 2021 a las 01:40 horas en la Calle Monleón de Salamanca.

En cuanto al fondo, se invoca: pérdida de eficacia por decaimiento del estado de alarma a la fecha de incoación del expediente, vulneración del principio de legalidad y tipicidad y falta de proporcionalidad.

La parte demandada se opone a la estimación de la demanda alegando, en síntesis, que la STC 183/2021 declara expresamente la constitucionalidad del art. 5.1 del RD 926/2020, que es el que establece la limitación de circulación nocturna entre las 23.00 horas y las 06.00 horas, por lo que es claro que durante este periodo estaba vigente el toque de queda. El Tribunal Constitucional no anuló la prórroga establecida mediante el RD 956/2020. De hecho, al referirse a la constitucionalidad del artículo 5.1 deja claro que extiende su vigencia a la prórroga. Además, el artículo 1del RD 956/2020, que es el que sanciona la prórroga no fue declarado inconstitucional. Solo se declararon inconstitucionales determinados artículos de dicho RD, lo que es una evidencia de que la prórroga no se anuló. Entre los preceptos que se anularon se encuentra el inciso primero del art. 2, que era el que establecía un plazo determinado de duración de la prórroga, y se anula por entender que no estaba justificada que la prórroga debiera tener una duración acotada, pero ello no quiere decir que se anulara la prórroga. El art. 1 es el que establece la prórroga. De ahí que el correcto entendimiento es que la prórroga se produjo sin plazo determinado de vigencia, mientras resultara necesario hasta restablecer la normalidad, es decir, hasta que el ejecutivo levantó la prórroga, que fue el 9 de mayo de 2021.

Por lo tanto, el 21 de marzo de 2021 estaba vigente el estado de alarma y la limitación de circulación nocturna entre las 23 y las 6 horas.

Finalmente, sostiene que no se ha vulnerado el principio de tipicidad porque la infracción cometida es la prevista en el art. 5.1 del RD 926/2020; como tampoco considera exista vulneración del principio de proporcionalidad.

SEGUNDO.- Examinada la resolución impugnada, el recurrente ha sido sancionado de conformidad con lo establecido en el Artículo 5.1 del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, que establece la limitación de la libertad de circulación de las personas en horario nocturno: 1. Durante el periodo comprendido entre las 23:00 y las 6:00 horas, las personas únicamente podrán circular por las vías o espacios de uso público para la realización de las siguientes actividades: (...)

La sentencia TC (Pleno) de 14 de julio de 2021, declara la inconstitucionalidad de las medidas previstas en los apartados 1, 3 y 5 del art. 7 del Real Decreto, que vulneran el derecho fundamental a circular libremente por todo el territorio nacional, el derecho a elegir libremente residencia ( art. 19 CE) y el derecho de reunión pacífica y sin armas ( art. 21.1 CE). El Tribunal se limita a constatar que las constricciones extraordinarias a la libertad de circulación, residencia y reunión, que impuso el art. 7, aún orientadas a la protección de valores e intereses constitucionalmente relevantes y ajustadas a las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud, exceden el alcance que al estado de alarma reconocen la Constitución y la Ley Orgánica a la que remite su art. 116.1.

Concretamente el fallo acuerda: Estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19; y, en consecuencia, declarar inconstitucionales y nulos, con el alcance indicado en el fundamento jurídico 2, letra d), y con los efectos señalados en los apartados a), b) y c) del fundamento jurídico 11: a) Los apartados 1, 3 y 5 del artículo 7. b) Los términos "modificar, ampliar o" del apartado 6 del artículo 10, en la redacción resultante del artículo único, apartado 2, del Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo.

En su segunda sentencia, la 183/2021 de 27 de octubre de 2021, el Pleno del TC declara inconstitucional la prórroga de los seis meses y el nombramiento de autoridades competentes delegadas fijada en el Real Decreto 926/2020 del segundo estado de alarma, la parte dispositiva de dicha sentencia acuerda: Estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad y, en su virtud, declarar inconstitucionales y nulos los siguientes preceptos o incisos de preceptos:

A) Del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que el Gobierno declaró el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-Cov-2: a) Los apartados 2 y 3 del art. 2. b) El apartado 2 del art. 5. c) El inciso "delegada que corresponda" del apartado 2 del art. 6. d) El apartado 2 del art. 7. e) El inciso "delegada correspondiente" del art. 8. f) Los apartados 1 (salvo el inciso inicial de su párrafo segundo) y 2 (salvo su párrafo primero) del art. 9. g) El art. 10. h) El art. 11.

El apartado 2 del referido Art. 5 establecía: " La autoridad competente delegada correspondiente podrá determinar, en su ámbito territorial, que la hora de comienzo de la limitación prevista en este artículo sea entre las 22:00 y las 00:00 horas y la hora de finalización de dicha limitación sea entre las 5:00 y las 7:00 horas".

B) Del Acuerdo del Pleno del Congreso de los Diputados de 29 de octubre de 2020, por el que se autorizó la prórroga del estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre: a) El apartado segundo. b) El apartado cuarto, en cuanto dio nueva redacción a los arts. 9 (salvo en lo relativo al inciso primero de su párrafo segundo), 10 y 14 del Real Decreto 926/2020. Respecto a los dos primeros párrafos de este último precepto, la declaración de inconstitucionalidad afecta exclusivamente a los incisos "cada dos meses" (párrafo primero) y "con periodicidad mensual" (párrafo segundo). c) El apartado quinto.

C) Del Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, por el que se prorrogó, en virtud del anterior Acuerdo parlamentario, el estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre: a) El inciso primero del art. 2.: "La prórroga establecida en este real decreto se extenderá desde las 00:00 horas del día 9 de noviembre de 2020 hasta las 00:00 del día 9 de mayo de 2021". b) La disposición transitoria única. c) Los apartados uno y dos de la disposición final primera, en cuanto dieron nueva redacción a los arts. 9 y 10 del Real Decreto 926/2020. Se exceptúa de esta declaración el inciso primero del párrafo segundo del art. 9. d) El apartado tres de la disposición final primera, en cuanto dio nueva redacción al art. 14 del Real Decreto 926/2020. Respecto de los dos primeros párrafos de este art. 14, la declaración de inconstitucionalidad afecta exclusivamente a los incisos "cada dos meses" (párrafo primero) y "con periodicidad mensual" (párrafo segundo).

En cuanto al alcance de este pronunciamiento, la propia resolución señala: Resulta de todo lo anteriormente expuesto la inconstitucionalidad y nulidad del apartado segundo del acuerdo del Congreso de los Diputados de 29 de octubre de 2020, en cuanto determinó la duración de la prórroga del estado de alarma, así como del inciso primero del art. 2 del Real Decreto 956/2020 , que declaró, en correspondencia con ello, la extensión temporal de esa misma prórroga. El inciso es el siguiente: «La prórroga establecida en este real decreto se extenderá desde las 00:00 horas del día 9 de noviembre de 2020 hasta las 00:00 horas del día 9 de mayo de 2021».

La anterior declaración de inconstitucionalidad y nulidad lleva aparejada, también, por conexión a las mismas ( art. 39.1 LOTC ) las reglas o fragmentos de reglas del art. 14 del Real Decreto 926/2020 [en la redacción modificada por mandato del mismo acuerdo del Congreso (apartado cuarto), mediante el Real Decreto 956/2020 (apartado tres de su disposición final primera )], que estableció, para aquel período de la prórroga del estado de alarma y, en correspondencia con los seis meses de duración de la misma, diferentes plazos en los que deberían comparecer el presidente del Gobierno y el ministro de Sanidad para la «rendición de cuentas» del Ejecutivo al Congreso. Asimismo, debemos declarar la inconstitucionalidad y nulidad del párrafo tercero de aquel art. 14, que preveía el momento de vigencia de la prórroga en que la conferencia de presidentes autonómicos, en su calidad de autoridades competentes delegadas, pudieran formular al Gobierno una propuesta de levantamiento del estado de alarma.

En consecuencia, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad se extiende:

a) Al inciso «cada dos meses» del párrafo primero de dicho art. 14, relativo a la solicitud de comparecencia del presidente del Gobierno ante el Pleno del Congreso de los Diputados.

b) Al inciso «con periodicidad mensual» del párrafo segundo del mismo artículo, relativo a la solicitud de comparecencia del ministro de Sanidad ante la Comisión de Sanidad y Consumo del Congreso de los Diputados.

c) Al párrafo tercero del art. 14, en el que se previó que «[a]simismo, transcurridos cuatro meses de vigencia de esta prórroga, la conferencia de presidentes autonómicos podrá formular al Gobierno una propuesta de levantamiento del estado de alarma, previo acuerdo favorable del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud a la vista de los indicadores sanitarios, epidemiológicos, sociales y económicos». La inconstitucionalidad y nulidad han de extenderse, en este caso, a la integridad de este párrafo, cuyo sentido de conjunto es inseparable de lo establecido en su inciso inicial.

Esta declaración de inconstitucionalidad, en relación a las sanciones impuestas, determina la nulidad de pleno derecho de los preceptos e incisos indicados en el fallo, y, si bien es efectiva desde la publicación de la sentencia en el BOE, supone la expulsión del precepto del ordenamiento jurídico desde la misma fecha en que se produjo su entrada en vigor.

Examinando los datos del proceso a la luz de la doctrina que se acaba de exponer se llega a la conclusión de la necesaria aplicabilidad al mismo de la doctrina de las sentencias del TC, que en ningún caso afectaría al supuesto aquí enjuiciado puesto que la declaración de inconstitucionalidad no alcanza al punto primero del Art. 5, que es el precepto en el que se fundamenta la sanción impuesta, por haber tenido lugar los hechos durante el periodo comprendido entre las 23:00 y las 6:00 horas, que establece el precepto.

En relación a dicho precepto, la sentencia del TC razona: En consecuencia, el art. 5.1 del Real Decreto 926/2020 estableció un régimen de limitación de la libertad de circulación, como así lo recoge su rúbrica y no de suspensión como han sostenido los recurrentes. Así, desde esta inicial consideración, será necesario realizar nuestro enjuiciamiento de la medida limitativa de la libertad de circulación con la aplicación del principio de proporcionalidad para determinar si la medida se ajusta o no a lo dispuesto en el art. 116.1 CE y en la LOAES. Tal aplicación del principio de proporcionalidad pasa, en consecuencia, por la realización de un juicio que discurra por las tres etapas del canon que utiliza con reiteración este tribunal, adecuación, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto:

(i) La medida adoptada fue adecuada para hacer frente a la situación de pandemia y a la evolución de la incidencia que estaba teniendo en la población española. El objetivo era establecer determinadas medidas que trataran de revertir el progreso de transmisión del virus y evitar que los servicios del sistema nacional de salud pudieran llegar a la saturación y al «colapso» asistencial, como consecuencia del número creciente de contagios de la enfermedad, de hospitalizaciones y de ingresos en la unidad de cuidados intensivos que iban siendo detectados y registrados.

Según destacaba el preámbulo del Real Decreto 926/2020 «buena parte de los encuentros de riesgo se producen en horario nocturno, de acuerdo con la información facilitada por las comunidades autónomas, lo que reduce substancialmente la eficacia de otras medidas de control implementadas». Además, determinados organismos supranacionales, como la Organización Mundial de la Salud (OMS) o el Centro Europeo para la Prevención y Control de Enfermedades (ECDC, en sus siglas en inglés) habían puesto de manifiesto que «en países o regiones subnacionales en las [sic ] cuales se ha establecido la transmisión comunitaria, o que estén en riesgo de entrar en dicha fase de la epidemia, las autoridades deben adoptar inmediatamente medidas de distanciamiento físico y restricciones de movimiento a nivel de población [,] además de otras medidas de salud pública y del sistema sanitario para reducir la exposición y contener la transmisión» del virus (documento «Actualización de la estrategia frente a la COVID-19», de la OMS, de fecha 14 de abril de 2020, pp. 3 y 10; asimismo, «Guía para la implementación de intervenciones no farmacéuticas frente al COVID-19», del ECDC, de 24 de septiembre de 2020, pp. 1, 3 y 15, entre otras).

En consecuencia, establecer una limitación de la circulación de las personas durante determinadas horas de la noche, en concreto desde las 23:00 hasta las 6:00 horas, debe reputarse como una medida adecuada para combatir aquella evolución negativa de la pandemia, toda vez que, de ese modo, se hizo frente a una situación de riesgo que había sido detectada como favorecedora de los contagios, la de los encuentros sociales producidos en aquellas horas de la noche del tiempo anterior al estado de alarma.

(ii) También debe ser considerada esta medida como necesaria. Otras, hasta aquel momento adoptadas por las autoridades para conseguir el control de la evolución de la epidemia (pruebas de detección de contagios para identificar y aislar focos de transmisión, instrucciones a la población en general para establecer medidas individuales de prevención de los contagios, servicios personales y materiales de atención sanitaria, primaria y de hospitalización, etc.), habían resultado insuficientes y no habían conseguido, tampoco, hacer frente al nivel de crecimiento, cada vez más preocupante, que estaba tomando la evolución de la epidemia en el período de tiempo inmediatamente anterior al estado de alarma.

(iii) Por último, debemos considerar, también, la medida como proporcionada a la consecución de un fin constitucionalmente legítimo y de interés general para la comunidad social como era el de la preservación de la vida ( art. 15 CE ) y de la salud pública ( art. 43.2 CE ).

Cierto es que la restricción del derecho a circular libremente fue particularmente intensa en las horas de la noche citadas anteriormente, hasta el punto de alcanzar la prohibición general, salvo excepciones tasadas en la norma, de poder utilizar las vías públicas en aquel intervalo de horas. Pero se trataba de un horario reducido en relación con el total de la jornada (siete horas).

Además, la limitación tuvo lugar en un curso horario en que, para la generalidad de la población, la vida diaria queda de ordinario atenuada en intensidad, por tratarse de un período de tiempo generalmente dedicado al descanso por la mayoría de la población. Además, se trató de evitar aquellos encuentros sociales que habían sido identificados como uno de los principales factores de riesgo de incremento de contagios. En último término, otros ordenamientos europeos de nuestro entorno adoptaron o aplicaron, también, determinaciones análogas y en fechas no muy distantes de aquellas en las que rigió el estado de alarma en España [en Italia, dependiendo de las regiones, el «toque de queda» (coprifuoco ) comenzaba a las 23:00 horas o a medianoche, y duraba hasta las 5:00 horas (https://www.governo.it/it/coronavirus-normativa); por su parte, en Francia, el toque de queda (couvre-feu) lo fue desde las 21:00 hasta las 6:00 horas (https://www.gouvernement.fr/info-coronavirus/les-actions-du-gouvernement)].

A la vista, pues, de todos los razonamientos expuestos, la medida limitativa de la libertad de circulación de las personas en horario nocturno, a que se refiere el art. 5.1 del Real Decreto 926/2020 , extendida en su vigencia a la prórroga del estado de alarma, es conforme al bloque de constitucionalidad ( art. 116 CE y LOAES). Por ello, debemos desestimar el recurso en este extremo.

Hechas estas consideraciones previas, los hechos denunciados acontecen el día 21/03/21, a las 00.40 horas, encontrándose -por ende- el recurrente, fuera del horario permitido.

TERCERO.- Se alega por la parte demandante:

. - Pérdida de eficacia por decaimiento del estado de alarma a la fecha de incoación del Expediente Sancionador. La sanción objeto del presente procedimiento carece de efecto, razón por la que no procede su imposición, pues a la fecha del acuerdo de incoación del procedimiento sancionador ya había decaído el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2, decayendo al mismo tiempo su efectividad al no ser firme la sanción a esa fecha. Vulneración principio de legalidad y tipicidad. Por otro lado, y en la misma línea, el Apartado Primero del Acuerdo 73/2020, de 23 de octubre a que alude tanto el acuerdo iniciador del procedimiento como la resolución sancionadora quedó igualmente sin efecto por el Acuerdo 74/2020, de 25 de octubre de la Junta de Castilla y León (BOCYL 25/10/2020), anterior a la fecha de incoación del procedimiento sancionador.

Se invoca lo dispuesto en el apartado tercero del art. 1 de la Ley Orgánica 4/1981 de 1 de junio de los estados de excepción, alarma y sitio, a saber: "Finalizada la vigencia de los estados de alarma, excepción y sitio decaerán en su eficacia cuantas competencias en materia sancionadora y en orden a actuaciones preventivas correspondan a las Autoridades competentes, así como las concretas medidas adoptadas en base a éstas, salvo las que consistiesen en sanciones firmes".

Interesa traer a colación lo resuelto en la sentencia de 5/02/21 del JCA nº 3 de Pontevedra, que con remisión a la STS de 27/05/88 pone de relieve la dificultad de aplicar el principio de retroactividad penal a las llamadas leyes temporales o destinadas a resolver situaciones puramente circunstanciales, y que parece implicar la voluntad de que se apliquen en todo caso a los actos cometidos dentro de los límites temporales de su vigencia. Considera el Alto Tribunal que con relación a este tipo de normas no hay razón específica para que, saltando sobre el acto definitivo en vía administrativa, haya de acudirse a la aplicación de un régimen jurídico nuevo posterior a dicha firmeza administrativa y que responde a una nueva voluntad ordenador derivada de una innovación en las circunstancias de hecho apreciada por el legislador que no implica una evolución en la permanencia del reproche ético y social de determinadas conductas.

Partiendo de esta doctrina jurisprudencial, no puede ser acogida la pretensión del recurrente puesto que puede concluirse que las infracciones previstas para supuestos como el enjuiciado se establecieron con la voluntad de que se apliquen - en todo caso- a los actos cometidos dentro de los límites temporales de su vigencia.

. - Falta de proporcionalidad en la sanción impuesta. Se impone una multa de 601 euros dentro de la horquilla de 100 y 3.000 euros, bastante por encima del mínimo, obviando que se trata de un hecho aislado, ausente de reincidencia, y que dada la hora en tuvo lugar (01:40 horas) el riesgo potencial (leve) que se trata de evitar era mínimo o inexistente.

En lo que al juicio de proporcionalidad se refiere, nos recuerda la jurisprudencia reiteradamente -sobre el principio de responsabilidad- su vertiente aplicativa ha servido en la jurisprudencia como un importante mecanismo de control por parte de los Tribunales del ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, cuando la norma establece para una infracción varias sanciones posibles o señala un margen cuantitativo para la fijación de la sanción pecuniaria; y, así, se viene insistiendo en que el mencionado principio de proporcionalidad o de la individualización de la sanción para adaptarla a la gravedad del hecho, hacen de la determinación de la sanción una actividad reglada y, desde luego, resulta posible en sede jurisdiccional no sólo la confirmación o eliminación de la sanción impuesta sino su modificación o reducción.

En este sentido, se puede traer a colación la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de septiembre de 2003 (Rec. 527/1998): "La potestad sancionadora no tiene carácter discrecional y esto conlleva que, cuando para una determinada infracción haya legalmente previsto un elenco de sanciones, la imposición de una más grave o elevada que la establecida con el carácter de mínima deberá ser claramente motivada mediante la consignación de las específicas razones y circunstancias en que se funda la superior malicia o desidia que se tienen en cuenta para elegir ese mayor castigo. Así lo impone la interdicción de arbitrariedad del artículo 9.3 de la Constitución y también el principio de proporcionalidad comprendido en las garantías del artículo 25 del mismo texto constitucional".

Por tanto, el principio de proporcionalidad implica, que al ser la actividad sancionadora de la Administración una actividad típicamente jurídica o de aplicación de las normas, los factores que han de presidir su aplicación estén en función de lo que disponga el Ordenamiento Jurídico en cada sector en particular y, muy especialmente, en las circunstancias concurrentes. Y es que, como establece la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de Burgos, nº 3/2017 de 13 de enero (Rec. 80/2016): "Es en este ámbito en el que juega, precisamente, un papel extraordinariamente clarificador la motivación del concreto acto administrativo sancionador y en la medida en que la misma habrá de definir no sólo las circunstancias modificativas de la responsabilidad apreciadas y probadas sino, además, la específica razón que entiende la Administración que concurre para, en los márgenes otorgados por la ley, imponer una concreta sanción".

De conformidad con lo establecido en la resolución impugnada y normativa de aplicación la presente infracción puede ser sancionada con multa de entre 100 y 3.000 euros.

Partiendo de la doctrina jurisprudencial precedentemente indicada y del importe mínimo y máximo que se establece para la sanción, procede examinar la razonabilidad de los criterios utilizados por la Administración para la graduación de la sanción y la proporcionalidad de la consecuencia obtenida.

El demandante ha sido sancionado con multa de 601 euros en atención -según se indica en la resolución- a las especiales circunstancias por las que estamos atravesando, teniendo en cuenta que la normativa permite sanciones de cuantía muy superior y la posibilidad que tuvo el demandante de asumir su responsabilidad de forma anticipada, con reducción de la sanción a imponer.

No puede considerarse que la mención a las circunstancias que estamos atravesando se adapte a la gravedad del hecho concreto, sobre todo si tenemos en cuenta que el demandante no se extralimitó en exceso respecto del horario establecido. Tampoco referir que la sanción pudiera imponerse en un importe muy superior es un argumento válido para cuantificar la infracción, pues lo que ha de valorarse es la conducta concreta del denunciado, cosa que no se ha hecho salvo para indicar que no ha procedido al pago anticipado de la multa. En relación a este último motivo, tampoco puede admitirse pues el hecho de no haber optado por el pago anticipado de la sanción tendrá los efectos que establece la norma en concreto (como son la reducción del importe y la finalización del expediente administrativo, dejando expedita la vía judicial) pero no puede ser empelado como criterio o argumento válido para cuantificar el importe de la multa.

Así pues, se considera que la Administración sancionadora actuante no ha motivado suficiente ni adecuadamente las razones en base a las cuales establece la sanción de 600 euros de multa, explicando las circunstancias concurrentes acaecidas en el caso concreto por lo que ha de ser revocada al considerarse desproporcionada.

Considerando que el demandante no se extralimitó en exceso respecto del horario permitido, no constando que haya sido sancionado en anteriores ocasiones por hechos similares ni concurriendo otras circunstancias que pudieran ser consideradas como agravantes, se estima procedente moderar la sanción impuesta para establecer una multa de 300 euros.

Por todo cuanto antecede, el presente recurso ha de ser parcialmente estimado.

CUARTO.- Por aplicación del art. 139 de la LJCA, no se considera procedente la condena en costas al ser parcialmente estimado el recurso.

QUINTO.- Conforme al art. 81.1.a), de la LJCA, atendiendo la cuantía del recurso, frente a la presente sentencia no cabe interponer recurso de apelación.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,