PRIMERO.- Fundamenta la parte actora su recurso en los siguientes hechos: En fecha 19 de noviembre de 2019, el Pleno del Ayuntamiento de Ledesma, legalmente constituido, acordó, entre otros, el siguiente punto del orden del día:
4º.- APROBACIÓN, SI PROCEDE, DE LA PROPUESTA DE LA Sª ALCALDESA EN CUANTO A SU DEDICACIÓN PARCIAL, RETRIBUCIÓN, ASISTENCIA A COMISIONES, PLENOS, MESAS DE CONTRATACIÓN. INDEMNIZACIONES POR RAZÓN DEL SERVICIO.
Se aporta acta del Pleno de fecha 19 de noviembre de 2019 como documento nº 1, anuncio de fecha 20 de noviembre de 2019 dando publicidad al acuerdo como documento nº 2 y publicación en el Boletín Oficial de la Provincia de Salamanca en fecha 27 de noviembre de 2019 como documento nº 3, todo ello conforme a las exigencias legales.
Como puede comprobarse tanto con el documento nº. 2 como con el documento nº. 3, la retribución de Dª. Patricia apenas supera los 700 €.
En fecha 12 de mayo de 2021, cuatro concejales del Ayuntamiento solicitan la celebración de un pleno extraordinario con, entre otros, el siguiente punto del orden del día: 8. Proceder a revocar el acuerdo del Pleno de 19 de noviembre de 2019 en el que se aprobó que la señora alcaldesa realizase sus funciones en régimen de dedicación parcial. Se aporta solicitud de pleno extraordinario como documento nº. 4.
En fecha 1 de junio de 2021 se celebra el pleno extraordinario solicitado por los concejales. Se aporta acta del pleno como documento nº. 5.
Como puede comprobarse, en relación al punto 4º ( Proceder a revocar el acuerdo del Pleno de 19 de noviembre de 2019 en el que se aprobó que la señora alcaldesa realizase sus funciones en régimen de dedicación parcial) por parte de los concejales que solicitaron la revocación de este acuerdo, no se produjo argumentación alguna ni se justificó o se alegó ningún cambio de las circunstancias que pudiera avalar la decisión adoptada, sino que sin mediar justificación que amparase la decisión (conscientes de su recién estrenada mayoría) y de forma totalmente arbitraria, decidieron sin más que por aplicación de su mayoría debía revocarse el régimen en el que la Sra. Alcaldesa venía ejerciendo sus funciones.
Es importante que esta decisión se adoptó sin mediar argumento ni motivación, ni siquiera con una mínima justificación de un posible cambio de circunstancias: nada de nada, lo que constituye una ausencia total de lanecesaria motivación de todo acto administrativo.
En este mismo pleno se acuerda como punto 6º (y también sin argumentación ni justificación alguna): 6º.- PROCEDER A LA SUPRESIÓN DE LA JUNTA DE GOBIERNO LOCAL DEJANDO SIN EFECTO SU ACUERDO DE CREACIÓN APROBANDO POR EL PLENO DE 29 DE JUNIO DE 2019 ADVOCANDO, TODAS LAS COMPETENCIAS QUE SE HAYAN DELEGADO EN LA JUNTA DE GOBIERNO LOCAL, EN LA SEÑORA ALCALDESA O EN EL PLENO SEGÚN CORRESPONDAN LEGALMENTE.
Lo que resulta claramente contradictorio con la decisión que se acababa de adoptar respecto a las dedicaciones de la Sra. Alcaldesa, ya que en el mismo pleno se acuerda: por un lado, eliminar la retribución de la Sra. Alcaldesa (punto 4º) y por el otro, hacer recaer sobre ella todas las competencias de la Junta de Gobierno Local (punto 6º), decisiones ambas ausentes de toda motivación o justificación, además de contradictorias.
Consecuentemente con ello y a pesar de seguir desarrollando sus funciones con el mismo régimen de dedicación (incluso con una mayor carga de trabajo ante el cese de la Junta de Gobierno Local), la demandante lleva sin percibir retribución desde el 1 de junio de 2021 de forma completamente injusta, arbitraria e injustificadamente.
En la fundamentación jurídica de su demanda alega:
- Sobre la fijación de la retribución, se invoca lo dispuesto en el art. 75.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local , que deja claro que la fijación -en su día- de la retribución de la Sra. Alcaldesa por la dedicación parcial que se encuentra ejerciendo, se encuentra completamente amparada conforme a la normativa vigente, siguiendo el procedimiento legalmente establecido para ello.
- Ausencia de motivación para retirar la retribución aprobada en pleno, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , recoge la necesaria motivación de los actos administrativos so pena de incurrir en arbitrariedad a la hora de dictar los mismos.
En definitiva, sostiene que el acto impugnado es contrario a Derecho al eliminarse de manera injustificada las retribuciones de los cargos electivos en los Plenos municipales, más aún en supuestos como el que nos ocupa donde ni siquiera ha existido una mínima motivación de las razones por las que se le retira el sueldo a la Sra. Alcaldesa (con dedicación parcial) ni se ha justificado cambio alguno de las circunstancias que pudiera avalar la decisión adoptada.
La parte demandada se opone a la estimación del recurso alegando, en síntesis, que de acuerdo con lo establecido en el artículo 75 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL ) el Pleno es el órgano competente para establecer las dedicaciones exclusiva y parcial, asistencias a los miembros de la Corporación por la concurrencia efectiva a las sesiones de los órganos colegiados de que formen parte, y fijar su cuantía, así como las indemnizaciones por los gastos ocasionados por el ejercicio del cargo, que serán publicadas en el Boletín Oficial de la Provincia.
Y según el artículo 73.3 de esta misma Ley , también al Pleno le corresponde la fijación de las asignaciones a los grupos políticos municipales. Por tanto, de la misma manera que el Pleno es el órgano competente para fijar todas estas retribuciones y asignaciones, también lo es para su revocación.
Señala que el artículo 53 de la LRBRL establece: «Sin perjuicio de las previsiones específicas contenidas en los artículos 65 , 67 y 110 de esta Ley, las Corporaciones locales podrán revisar sus actos y acuerdos en los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece en la Legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo común».
Por remisión, el artículo 105 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ), nos dice: «Las Administraciones públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las Leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento Jurídico», dándonos de alguna manera la definición de lo que es la revocación, entendiendo por tal el acto decisorio de la Administración autora, cuyo fin es eliminar un acto administrativo por motivos de oportunidad política y no de legalidad.
Desde la perspectiva del interés público, parece evidente que si un acto administrativo no satisface el interés público debe revocarse. De aquí que, en principio, se debería hablar de la revocabilidad esencial de los actos administrativos, mientras la revocación no se oponga, claro está, al ordenamiento jurídico.
Asimismo, señala que, al contrario que en los supuestos de declaración de lesividad o de revisión de oficio, no se trata de una simple anulación de un acto administrativo por motivos de legalidad, sino que puede basarse en cambios en los criterios de aplicación de la normativa o en la mera conveniencia de la propia Administración.
En este caso, estamos ante una revocación de un acto administrativo, que no atenta contra el Ordenamiento Jurídico, ni el interés público y no va contra el principio de confianza legítima por lo que no supone arbitrariedad.
Sostiene que existen circunstancias objetivas, justificadas y motivadas sobradamente en el escrito de solicitud de pleno y la inclusión de este punto en el orden del día, que aconsejan que la Sra. Alcaldesa no perciba retribuciones por dedicación exclusiva y no ejerza el cargo con dicha dedicación, pues hay que tener en cuenta que el establecimiento de estas retribuciones y su dedicación exclusiva no ha generado un derecho adquirido en la Alcaldesa, por lo que cabría su revocación o anulación.
Por último, alega que, si el Pleno de la Corporación es el órgano competente para acordar el régimen de dedicaciones exclusivas o parciales de los miembros electos, lo es también para modificarlo, ahora bien, debiendo cumplirse por éste en todo caso determinadas formalidades necesarias para poder acometer el respectivo acuerdo de modificación. Formalidades que, en este caso, han sido absolutamente observadas y cumplidas para la formalización del acto impugnado.
SEGUNDO.- Una vez se han expuesto las pretensiones de las partes, examinado el expediente administrativo resultan de interés para el procedimiento los siguientes documentos:
- Solicitud de convocatoria de Pleno Extraordinario (folios 1 y ss.) en el que los Concejales solicitantes exponen los motivos en los que sustentan su solicitud. En dicho documentos los concejales firmantes señalan que de las mociones aprobadas en el Pleno de 25/06/2020 sólo se ha ejecutado una de ellas, la correspondiente a solicitud de fondos a la Diputación.
Solicitan se incluyan en el orden del día, entre otros, los siguientes puntos:
Punto 8 Proceder a revocar el Acuerdo de Pleno de 19 de noviembre de 2019 en el que se aprobó que la Sra. Alcaldesa realizase sus funciones en régimen de dedicación parcial.
Punto 9 proceder por parte de la Secretaria Municipal a estudiar e informar a este Pleno sobre la posibilidad de reclamar a la Sra. Alcaldesa lo indebidamente percibido desde la aprobación de la moción del Pleno de 25 de junio de 2020, en la que ya se aprobó la eliminación del régimen de dedicación parcial de la Sra. Alcaldesa, y hasta el día de hoy.
- Informe de Secretaria que en relación al punto 8 dice: "Por ello, consideramos que estamos ante una revocación de un acto administrativo, de carácter municipal que debería fundarse y motivarse debidamente en circunstancias objetivas conforme al Art. 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre y concretamente los relativos a los puntos b), c) e i)..."
- Acta de la sesión extraordinaria celebrada por el Pleno del Ayuntamiento de Ledesma de fecha 1 de junio de 2021, cuyo Punto 4ª dice: Proceder a revocar el acuerdo de Pleno de 19 de noviembre de 2019 en el que se aprobó que la señora alcaldesa realizase sus funciones en régimen de dedicación parcial, que queda aprobado por mayoría.
El punto 6º establece: Proceder a la supresión de la junta de gobierno local dejando sin efecto su acuerdo de creación aprobando por el pleno de 29 de junio de 2019 advocando, todas las competencias que se hayan delegado en la junta de gobierno local, en la señora alcaldesa o en el pleno según correspondan legalmente.
- Acuerdo de Pleno de 19 de noviembre de 2019, (doc. 1 de la demanda) cuyo punto 4 dice: Establecer que la Alcaldesa Dª. Paulina, mientras no se acuerde lo contrario ejerza sus funciones en régimen de dedicación parcial. Se establece una retribución mensual de 758,07 euros en 14 pagas.
Esta cantidad será objeto de incremento anual del mismo modo que las retribuciones de los empleados públicos.
De lo acordado se dará traslado a los servicios de Intervención a fin de que lo tenga en cuenta y disponga la ejecución de las actuaciones que sean precisas en los referido a los créditos presupuestarios existentes con esta finalidad. Percibirá sus retribuciones con cargo al presupuesto municipal.
- Acuerdo de Pleno Ordinario de fecha 25/06/2020, remitido a requerimiento de este Juzgado (como diligencia final), en el que quedó aprobada con el voto favorable de cinco concejales de los nueve que forman el Pleno por la vía de urgencia, moción que proponía -debido a la situación derivada del COVID 19- la supresión temporal de la dedicación parcial que la Sra. Alcaldesa tiene en el Ayuntamiento y de esta forma poder utilizar sus emolumentos para la contratación de trabajadores y ayudar a Pymes y autónomos, hasta que mejore la situación económica y social en Ledesma.
Considera la parte demandante que el acuerdo impugnado carece de motivación, citando en su demanda la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, Contencioso Sección 1, de 10 de febrero de 2012 (ROJ: STSJ CANT 70/2012 - ECLI:ES:TSJCANT:2012:70 ) que en lo que aquí interesa señala:
TERCERO: Dichas retribuciones del Alcalde-Presidente se fijaron en tal fecha atendiendo en primer lugar, a la existencia de dotación presupuestaria suficiente para hacer frente a dicho gasto y en segundo término teniendo en cuenta el régimen de dedicación exclusiva en el que dicho órgano desempeñaba sus funciones, el cual no ha variado desde el año 2008, siendo así que aquéllas han sufrido un descenso notable en un 40% por mor del acuerdo ahora impugnado.
Como hemos apuntado, los acuerdos plenarios adoptados sobre este particular, al igual que la totalidad de los actos administrativos, deben estar revestidos de la suficiente motivación, so pena de incurrir en arbitrariedad, ya que aquélla les dota de soporte fáctico y jurídico necesario para no apreciarse tal vicio de nulidad, por lo que en el supuesto de autos debemos analizar si la causa aducida por el Pleno del Ayuntamiento de Cartes para sustentar el descenso relevante de las retribuciones de su Alcalde-Presidente resulta o no suficiente para considerar el mismo acorde a Derecho, legalidad que resulta no sólo del hecho de que el acuerdo en este sentido haya sido adoptado por órgano competente, como parece desprenderse del escrito de contestación a la demanda, sino igualmente de si resulta bastante la motivación aducida por el Pleno para tan drástica disminución.
CUARTO: El expediente administrativo pone de manifiesto que la medida ahora controvertida tuvo su origen en una moción de dos grupos municipales que propusieron al Pleno la adopción de tal acuerdo, señalándose textualmente en la Exposición de Motivos de aquélla como fundamento de la misma "que la situación económica de gravísima crisis y con la perspectiva poco halagüeña de que esta situación pueda cambiar a corto plano, creemos que deben tomarse medidas extremas ante situaciones extremas, con fomento del ahorro y la contención del gasto, algo por lo que el actual equipo de gobierno no se ha caracterizado, siendo tales medidas de ahorro un ejemplo de solidaridad con las familias de nuestros pueblos que lo están pasando francamente mal".
Es por tanto en un contexto de crisis económica generalizada y constatada en el que se adopta la decisión del Pleno que ahora nos ocupa, pero partiendo de dicha situación adversa que a la Sala no le es ajena y a la que resulta especialmente sensible, la necesidad de adoptar medidas de austeridad es invocada con carácter genérico y adoleciendo de una justificación expresa en varios aspectos esenciales.
Por una parte, en la moción de la que trae su causa la disminución de las retribuciones del Alcalde-Presidente no se contiene ninguna alusión concreta y específica al detrimento económico y el perjuicio que están suponiendo para los intereses públicos municipales la percepción por el Alcalde-Presidente de la cantidad que le fue asignada en concepto de retribuciones, especialmente si tenemos en cuenta que la misma había sido fijada tan sólo un año atrás y está acreditado que existe consignación presupuestaria para hacer frente a dicho gasto y el mismo fue considerado razonable en dicha fecha por el Pleno del Ayuntamiento.
En segundo lugar no puede perderse de vista que al Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Cartes le fueron asignadas dichas retribuciones teniendo en cuenta no sólo la existencia de dotación presupuestaria y respaldo económico suficiente, sino que las mismas se cuantificaron también en atención a su régimen de dedicación exclusiva a las tareas municipales propias de su cargo, régimen en el cual sigue desempeñando sus funciones, de tal forma que sin alterarse áquel sus emolumentos han sufrido un detrimento notable que no va acompañado de un cambio expreso de dicho régimen de dedicación, lo que priva de proporcionalidad y equilibrio a la medida adoptada, sin que se tampoco se haga referencia alguna a este extremo en el acuerdo plenario controvertido ni en la moción de la que trae su causa, entendiendo la Sala que sin modificarse dicho régimen de dedicación tampoco resulta posible una merma tan notable, pues se estimó en su momento que se compadecía la dedicación plena a las tareas municipales con la cuantía de aquéllas.
Finalmente, y sin ignorar en modo alguno el momento económico que se atravesaba ya en el año 2009, fecha en que se adoptó esta medida, la Sala considera que tampoco ha sido argumentado ni desarrollado de forma razonada por el Pleno el quantum del descenso retributivo en un 40%, pues dicha cifra se fija sin justificar en qué medida es necesaria la merma hasta este extremo tan notable para acomodar los emolumentos del Alcalde a la situación de crisis, cuya invocación con carácter genérico resulta no ser bastante en lo que a este particular se refiere, pues la cuantía de aquéllos pasa a corresponderse ahora con las de un Oficial de 1ª, tal y como se señala en el informe de la Secretaría.
Este razonamiento se refuerza si tenemos en cuenta que el acto impugnado se adoptó en el año 2009, esto es, con anterioridad al Decreto-Ley 2/2010, en el que con carácter general se fijaron la disminución de las retribuciones de funcionarios y cargos públicos, y que no alcanzó en modo alguno la cuantía del 40% aprobada por el Pleno del Ayuntamiento de Cartes.
QUINTO: Resulta igualmente contrario a Derecho dotar de efectos retroactivos al acuerdo de disminución de las retribuciones del Alcalde-Presidente, fijando como fecha a partir del cual el mismo debe surtir efecto el día 1 de octubre de 2009, siendo así que aquél se adopta el 13 de octubre de 2009, pues se trata de una disposición restrictiva de derechos individuales con respecto de la cual el art. 9.3 de la Constitución proscribe al retroactividad, de modo que a la vista de los anteriores razonamientos sobre los déficits de motivación que aprecia esta Sala y considerando por tanto que tan sólo la crisis económica como argumento de fondo no puede sustentar un acuerdo de esta naturaleza, sin un plus concreto de fundamentación sobre los extremos reseñados en la presente Sentencia, procede la estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto.
Resulta de aplicación al caso lo dispuesto en el art. 75 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , que dispone que los miembros de las Corporaciones Locales que desempeñen sus cargos con dedicación parcial por realizar funciones de presidencia, como es la Alcaldía, percibirán retribuciones por el tiempo de dedicación efectiva a las mismas, en cuyo caso serán igualmente dados de alta en el Régimen General de la Seguridad Social -RGSS- en tal concepto, asumiendo las Corporaciones las cuotas empresariales que corresponda.
Como consta acreditado en el expediente administrativo, Pleno Ordinario de fecha 25/06/2020, quedó aprobada con el voto favorable de cinco concejales de los nueve que forman el Pleno por la vía de urgencia, moción que proponía -debido a la situación derivada del COVID19- la supresión temporal de la dedicación parcial que la Sra. Alcaldesa tiene en el Ayuntamiento y de esta forma poder utilizar sus emolumentos para la contratación de trabajadores y ayudar a Pymes y autónomos, hasta que mejore la situación económica y social en Ledesma.
Ahora bien, al igual que en el supuesto analizado por la Sala de Cantabria, en este caso tampoco se determina el perjuicio o detrimento económico concreto que supone para los intereses públicos municipales la percepción por la recurrente de sus retribuciones. Se alude de manera genérica a la situación de crisis económica derivada del COVID19, considerando que los emolumentos de la Sra. Alcaldesa deben destinarse a la contratación de trabajadores y ayudar a Pymes y autónomos, hasta que mejore la situación económica y social en Ledesma; sin que se justifique debidamente que dicho gasto (los emolumentos) no pueda ser asumido ya por inexistencia de consignación presupuestaria cuando fue fijada en el año 2019, la moción se aprueba en el año 2020.
Por otro lado, la supresión de retribuciones no se compadece con el incremento de funciones que supondrá para la recurrente el acuerdo que suprime la Junta de Gobierno Local y deja sin efecto el acuerdo de creación, advocando todas las competencias delegadas en la citada Junta en la Sra. Alcaldesa o en el Pleno.
Así las cosas, se considera que, aun cuando resulta indubitado que el Pleno es el órgano competente para la fijación de las retribuciones del Alcalde-Presidente y también para su modificación, los acuerdos plenarios adoptados bien sea para fijar las retribuciones, modificarlas o suprimirlas, como es el caso, deben ser suficientemente motivados.
En el caso enjuiciado si bien el acuerdo fue adoptado por órgano competente, adolece de falta de motivación pues no aparece justificado que no se cuente con la suficiente consignación presupuestaria para hacer frente a este gasto que, reitero, se estableció dos años antes.
Finalmente, en lo tocante a los efectos retroactivos del acuerdo impugnado, se reproduce el razonamiento contenido en la sentencia precedentemente citada, que se comparte plenamente, a saber:
Resulta igualmente contrario a Derecho dotar de efectos retroactivos al acuerdo de disminución de las retribuciones del Alcalde-Presidente, fijando como fecha a partir del cual el mismo debe surtir efecto el día 1 de octubre de 2009, siendo así que aquél se adopta el 13 de octubre de 2009, pues se trata de una disposición restrictiva de derechos individuales con respecto de la cual el art. 9.3 de la Constitución proscribe al retroactividad, de modo que a la vista de los anteriores razonamientos sobre los déficits de motivación que aprecia esta Sala y considerando por tanto que tan sólo la crisis económica como argumento de fondo no puede sustentar un acuerdo de esta naturaleza, sin un plus concreto de fundamentación sobre los extremos reseñados en la presente Sentencia, procede la estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto.
Por todo cuanto antecede, el presente recurso ha de ser estimado.
TERCERO.- De conformidad con lo dispuesto en el art. 139 LJCA no se considera procedente la condena en costas al presentar el supuesto enjuiciado ciertas dudas de Derecho.
CUARTO.- Frente a la presente sentencia cabe interponer recurso de apelación dada la cuantía del recurso.
Vistas las disposiciones legales citadas y demás de general y pertinente aplicación,
