PRIMERO. - El objeto del presente procedimiento es la impugnación de la resolución de 22 de noviembre de 2021 dictada por la administración demandada por el que se desestima el recurso de alzada interpuesto por la entidad recurrente contra la resolución de 10 de septiembre de 2021 que declara la pérdida parcial del derecho a cobro de la ayuda concedida, así como el reintegro de las cantidades indebidamente percibidas en relación con el proyecto L17 1920 15 0029 "Granxa Escola O Souto".
Alega el recurrente, en síntesis, que solicitó ayudas para la construcción de una granja-escuela; que pese a haber entregado la documentación justificativa en plazo se inició un procedimiento de pérdida de derecho a cobro y reintegro de las cantidades percibidas indebidamente basado en el incumplimiento total o parcial del objetivo, la falta de entrega de documentación y el incumplimiento del compromiso de empleo de dos trabajadores; que respecto de la ejecución, la granja- escuela se halla construida y acabada en la actualidad estando en tramitación ante el Concello de Poio de las licencia de primera ocupación y apertura; que la ejecución está justificada siendo que se trata de un proyecto de carácter finalista y que, además, el retraso producido se debe a causas de fuerza mayor por inclemencias meteorológicas y el impacto de la crisis sanitaria del COVID-19; respecto de la falta de presentación de documentación, que el proyecto técnico de legalización de la obra ejecutada finalmente fue presentada el 18.07.2021, adjuntándose documentación adicional; respecto de los trabajadores, se aporta alta de los mismos en la Seguridad Social; que es necesario aplicar el principio de proporcionalidad, dado que la obra está ejecutada en un 82,50% y viene amparado por la jurisprudencia y, por todo ello, se solicita la estimación de la demanda con imposición de costas a la administración demandada.
La Administración demandada se opuso a la estimación del recurso. Alega, en esencia, que la bases establecían un plazo para ejecución y justificación que terminaba el 15 de octubre de 2019; que la entidad recurrente solicitó una ampliación del plazo que fue concedida, determinando como nueva fecha máxima a los efectos mencionados de 30 de diciembre de 2019, que incumple; que se lleva a cabo una visita de inspección que constata que las obras no han sido acabadas y que la actividad no había sido iniciada; que por el procedimiento legalmente establecido se determina la pérdida del derecho a cobro y el reintegro de las cantidades que ya habían sido satisfechas; que no se pueden estimar la concurrencia de una causa de fuerza mayor porque es una cuestión que la ley gallega de subvenciones contempla en el ámbito sancionador, añadiendo subsidiariamente que las circunstancias meteorológicas alegadas no son imprevisibles ni inevitables en nuestra comunidad autónoma y tampoco extraordinarias; que respecto de la pandemia, el estado de alarma se decretó en marzo de 2020 y el límite máximo de cumplimiento de las condiciones ligadas a la subvención era el 30 de diciembre de 2019; que respecto del principio de proporcionalidad, señala que no tiene cabida en el presente procedimiento dado que no se trata de una obra susceptible de cumplimiento a plazos y que incluso se amplió el plazo inicialmente dado, que existieron numerosos documentos que la recurrente no aportó; y, por todo ello, en relación con los fundamentos de derecho citados en la contestación, se solicita la desestimación de la demanda con imposición de costas a la parte actora.
SEGUNDO. -Marco jurídico aplicable. La norma de aplicación en esta materia es, en primer lugar, la reguladora de la subvención de que se trata, la Resolución del 29 de diciembre de 2016 pola que se publica o Acuerdo del Consejo de Dirección del 29 de diciembre de 2016 por el que se aprueban las bases reguladoras de las ayudas que se tramiten al amparo de la medida Leader (submedidas 19.2 e 19.4), cofinanciadas con el Feader en el marco del Programa de desarrollo rural de Galicia 2014-2020 (PDR)", que señala:
Articulo 24
18. Transcurrido el plazo establecido en la resolución de concesión de la ayuda para la justificación de las inversiones sin tenerse presentado ésta, se le requerirá al beneficiario para que la presente en el plazo improrrogable de diez días. La falta de presentación de la justificación en el plazo establecido en este párrafo comporta la pérdida del derecho al cobro total o parcial de la subvención, la exigencia del reintegro y demás responsabilidades que derivan de la LSG.
Reintegro y régimen sancionador
Artículo 27. Reintegro de la subvención
1. Procederá el reintegro de las cuantías percibidas indebidamente y la exigencia de los intereses de demora en los supuestos previstos en el artículo 33.1 de la LSG. Estos intereses se calcularán en función del tiempo transcurrido entre la finalización del plazo de pago para el beneficiario indicado en la orden de recuperación, que no podrá fijarse en más de 60 días, y la fecha de reembolso o deducción (Reglamento de ejecución (UE) nº 809/2014 de la Comisión, de 17 de julio).
2. En caso de que en el análisis de la solicitud de pago se detecte que un incumplimiento alcanza al compromiso de creación de empleo o a cualquier otro compromiso derivado de la aplicación de los criterios de selección al proyecto, estos incumplimientos supondrán la tramitación de un expediente de pérdida del derecho al cobro de la subvención y el reintegro de la totalidad de la ayuda percibida en certificaciones parciales, siempre y cuando este/s compromiso/s hayan sido determinantes para la selección del proyecto. En caso de que el compromiso o compromisos incumplidos no hayan sido determinantes para la selección del proyecto, se revisará la puntuación asignada inicialmente y se ajustará la ayuda a la puntuación que le corresponda conforme a los criterios de selección que le sean de aplicación.
3. En relación con el período de permanencia de los compromisos derivados de la resolución de concesión de ayuda, teniendo en cuenta el artículo 14.1.n) de la LSG, si el incumplimiento alcanza al mantenimiento del bien, de la operación subvencionada o al compromiso de mantenimiento de empleo, la cantidad que se reintegrará será proporcional al tiempo de incumplimiento, hasta conseguir los 5 años, siempre y cuando no se produzca el incumplimiento en los primeros dos años de compromiso puesto que en este caso procederá el reintegro total de la ayuda.
4. El procedimiento de reintegro se tramitará en los términos previstos en el artículo 77 del Decreto 11/2009 .
5. No procederá el reintegro de la ayuda en los siguientes supuestos:
a) Fallecimiento del beneficiario.
b) Incapacidad laboral de larga duración del beneficiario.
c) Expropiación de una parte importante del bien subvencionable, si esta expropiación no era previsible el día en que se presentó la solicitud de ayuda.
d) Catástrofe natural grave que afecte considerablemente a los bienes de la empresa subvencionada e impida su normal funcionamiento.
Ley 9/2007, de 13 de junio, de subvenciones de Galicia.
Artículo 28. Justificación de las subvenciones.
1. La justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención se documentará de la manera que se determine reglamentariamente, pudiendo revestir la forma de cuenta justificativa del gasto realizado o acreditarse dicho gasto por módulos o mediante la presentación de estados contables, según se disponga en la normativa reguladora.
2. El rendimiento de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendimiento de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas.
A falta de previsión de las bases reguladoras, la cuenta habrá de incluir declaración de las actividades realizadas que fueron financiadas con la subvención y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos incurridos, y su presentación se realizará, como máximo, en el plazo de tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad.
3. Los gastos se acreditarán mediante facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente con validez en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa, en los términos establecidos reglamentariamente.
La acreditación de los gastos también podrá efectuarse mediante facturas electrónicas, siempre que cumplan los requisitos exigidos para su aceptación en el ámbito tributario.
Reglamentariamente, se establecerá un sistema de validación y estampillado de justificantes de gasto que permita el control de la concurrencia de subvenciones.
4. Cuando el beneficiario esté sujeto al régimen de contabilidad empresarial, la presentación de las cuentas del ejercicio donde se reflejen las operaciones relacionadas con la subvención concedida, elaboradas según normas de contabilidad recogidas en las disposiciones aplicables, constituirán un medio de justificación.
5. En las subvenciones concedidas a otras administraciones públicas o entidades vinculadas o dependientes de aquéllas y a las universidades, la justificación podrá consistir en la certificación de la intervención o del órgano que tenga atribuidas las facultades de control de la toma de razón en contabilidad y del cumplimiento de la finalidad para la que fue concedida.
6. Cuando las actividades hubieran sido financiadas, además de con la subvención, con fondos propios u otras subvenciones o recursos, deberá acreditarse en la justificación el importe, procedencia y aplicación de tales fondos a las actividades subvencionadas.
7. En el supuesto de adquisición de bienes inmuebles, además de los justificantes establecidos en el apartado 3 de este artículo, debe aportarse certificado de tasador independiente debidamente acreditado e inscrito en el correspondiente registro oficial.
8. Los miembros de las entidades previstas en el apartado 2 y segundo párrafo del apartado 3 del artículo 8 de la presente ley están obligados a cumplir los requisitos de justificación respecto a las actividades realizadas en nombre y por cuenta del beneficiario, del modo que se determina en los apartados anteriores. Esta documentación formará parte de la justificación que viene obligado a rendir el beneficiario que solicitó la subvención.
9. Las subvenciones que se concedan en atención a la concurrencia de una determinada situación en el perceptor no requerirán otra justificación que la acreditación por cualquier medio admisible en derecho de dicha situación previamente a la concesión, sin perjuicio de los controles que hubieran podido establecerse para verificar su existencia.
10. El incumplimiento de la obligación de justificación de la subvención en los términos establecidos en este capítulo o la justificación insuficiente de la misma llevará consigo el reintegro en las condiciones previstas en el artículo 33 de la presente ley.
Artículo 33. Causas de reintegro.
1. También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, en los siguientes casos:
(...)
b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad o del proyecto o no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención.
c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 28 de la presente ley, y en su caso en las normas reguladoras de la subvención. (...)
TERCERO.-Respecto del fondo del asunto, como la propia demandante reconoce, habiendo resultado beneficiaria de una subvención Leader 2014-2020, incumple los plazos de ejecución y justificación de la obra. Se señala en la pág. 570 del expediente administrativo (en adelante, E.A.), que el plazo para la justificación y ejecución de las obras es el 15 de octubre de 2019. Se solicita por la actora una prórroga del plazo a AGADER que es concedida, ampliando el plazo al 30 de diciembre de 2019 (págs. 830 y 831 E.A.). Sin embargo, la actora no cumple su obligación en dicho plazo. Por ello, y tal y como se recoge en las págs. 1422 a 1428 E.A. se realiza una visita de inspección en febrero de 2020 donde se constata que la obra no esta terminada, señalando que " la actividad no esta iniciada y las inversiones o gastos subvencionables no están finalizados; por tanto, no es posible cumplir la finalidad ni los objetivos y funciones para la que fue aprobado el proyecto", enumerándose en seis puntos en el folio 1428 la documentación y requisitos que faltan por aportar o cumplir. Finalmente, se abrió el correspondiente procedimiento que finalizó con la pérdida del derecho a cobro de la subvención pendiente de ingresar y el reintegro de la ya ingresada. El art. 27 de las bases de la subvención solicitada recoge la regulación del procedimiento de reintegro, señalando una serie de causas que eximen del mismo:
a) Fallecimiento del beneficiario.
b) Incapacidad laboral de larga duración del beneficiario.
c) Expropiación de una parte importante del bien subvencionable, si esta expropiación no era previsible el día en que se presentó la solicitud de ayuda.
d) Catástrofe natural grave que afecte considerablemente a los bienes de la empresa subvencionada e impida su normal funcionamiento.
No se encuentran acreditadas ninguna de dichas circunstancias, si bien la actora en su escrito de demanda parece querer alegar como causa de fuerza mayor circunstancias meteorológicas o la crisis sanitaria como causa o explicación del retraso en la ejecución de las obras y su justificación. Sin embargo, este argumento no puede ser estimado, pues la meteorología que explica en su escrito no puede ser considerada en modo alguno como un supuesto de fuerza mayor o una circunstancia extraordinaria, ni mucho menos una catástrofe natural grave en los términos establecidos en el art. 27 de las bases. Tampoco puede considerarse como tal la crisis sanitaria pues el estado de alarma fue decretado el 14 de marzo de 2020 y el plazo para la ejecución y justificación de la obra terminaba, una vez concedida la prórroga, el 30 de diciembre de 2019.
Por otra parte, es necesario recordar que el Título V de la Ley 9/2007, de 13 de junio, de subvenciones de Galicia, no es aplicable al presente caso, pues se trata aquí de un procedimiento de reintegro de subvención y no de una cuestión sancionadora, por lo que sería aplicable el Titulo II de dicha ley. Así, los arts. 50 a 68 de dicho texto no serían de aplicación al caso que nos ocupa.
En vista de lo mencionado, y de conformidad con el fundamento de derecho anterior, se estaría incumpliendo las bases del programa, y dado lo establecido en el art. 24 apartado 18 y el art. 27, la consecuencia sería "la pérdida del derecho al cobro total o parcial de la subvención, la exigencia del reintegro y demás responsabilidades que derivan de la LSG". La propia ley de Subvenciones de Galicia (texto al que se remiten las bases de la subvención aquí tratada) también recoge 28 y 33 la necesidad de justificación y las causas de reintegro, siendo las letras b y c del art. 33 aplicables al presente caso.
Respecto de la aplicación del principio de proporcionalidad, es cierto que la jurisprudencia ha venido aceptando la intervención de dicho principio cuando se trate de incumplimientos ligeros, a fin de no equiparar tales incumplimientos a cuestiones mucho más graves como el no destinar el dinero dado por la administración a los fines establecidos o la no realización de las obras. No obstante, también es cierto que la jurisprudencia, al aplicar tal principio se refiere a cuestiones como retrasos ligeros en la justificación, cuestión que no se puede decir que concurre en el presente caso. Así, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid Sala de lo Contencioso-Administrativo de 3 junio 2015 señala que:
" Expuesto lo anterior, debemos señalar que esta Sala (Sección 8ª) viene considerando que para resolver la controversia suscitada hay que valorar la entidad de los incumplimientos en los que se fundamenta la orden de reintegro y a que obligación se refiere pues no se pueden asimilar los supuestos evidentes y graves de incumplimiento, como son aquellos supuestos en que el importe de la subvención no se ha destinado a los fines para los que fue concedida o que las obras no se han realizado, con aquellos otros casos en que, si bien puede existir algún incumplimiento , no se trata de incumplimientos que puedan calificarse de graves ni afectan a las obligaciones esenciales previstas en la Orden de concesión.
Pues bien, en el presente supuesto, no se discute que las subvenciones concedidas para los Proyectos números 87, 2650 y 3459 no hayan sido destinados al proyecto que en su día fue aprobado y que las obras previstas se ejecutaron. Todas estas circunstancias, valoradas en su conjunto, determinan que estemos ante un retraso en el pago de certificaciones (proyecto nº 87) y ante un retraso en el plazo de establecido para la aportación del certificado de gasto ejecutado y pagado (proyectos 2650 y 3459), que no tienen la entidad suficiente para constituir un incumplimiento grave que dé lugar al reintegro previsto en el artículo 13 de la Orden TER/1005/2010, de 22 de abril.
La Sala 3ª del Tribunal Supremo ha examinado la aplicación del principio de proporcionalidad, que se contempla en el artículo 17.3.n) y 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , a los procedimientos de reintegro de subvenciones, concluyendo que el mismo es plenamente aplicable y que no deben equipararse los retrasos de cierta levedad con el incumplimiento del fin de la subvención, por lo que a una y otro no pueden asignárseles las mismas consecuencias. Así lo hacen en la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 6 de junio de 2007 , a cuyo tenor» En todo caso, el principio de proporcionalidad (de matriz jurisprudencia) y ahora ya inserto en la Ley 38/2003, 17 de noviembre (EDL 2003/120317), General de Subvenciones, inaplicable al caso de autos ratione temporis) permite emplear ciertos criterios de graduación de los posibles incumplimientos de las condiciones impuestas al conceder las subvenciones. Casos como el presente, caracterizados por las circunstancias que acabamos de describir, en los que no existe un incumplimiento absoluto de la obligación de justificación, pueden no ser tratados del mismo modo que estos últimos. Si se trata de una justificación ligeramente tardía, resulta indiscutible la realización efectiva y material -y dentro de su plazo propio-de las condiciones sustantivas y concurren las circunstancias excepcionales que ya hemos descrito, habrá que valorar la incidencia que aquella anomalía temporal supone en el conjunto de las relaciones Administración- beneficiario.
En casos tan singulares como el presente -cuya especificidad, insistimos, no permite extrapolar la misma conclusión a cualesquiera otros incumplimientos formales , ni siquiera de signo meramente temporales aplicable el criterio de proporcionalidad (con apelación adicional a la «equidad») que con acierto adopta la Sala de instancia y que ulteriormente corroboraría el artículo 37.2 de la vigente Ley General de Subvenciones antes citada: cuando el cumplimiento por los beneficiarios «se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos» pueden no deducirse las consecuencias «rigurosas» de pérdida de la subvención que auspicia el Abogado del Estado en su recurso.»
Aplicando tales criterios de proporcionalidad al caso que nos ocupa, debe afirmarse que no cabe equiparar en cuanto a las consecuencias aplicables un retraso de cierta levedad en la demora del cumplimiento de algunas de las condiciones secundarias de la subvención con el incumplimiento mismo del fin al que fue condicionada.
Así, la aplicación del principio de proporcionalidad ha de hacerse caso por caso y a la vista de las circunstancias particulares de cada uno. En el presente caso, es evidente que no nos hallamos ante una justificación ligeramente tardía, ni que no tenga impacto en las circunstancias de la subvención. Tampoco se trata de la mera falta de algún documento, sino que es una pluralidad de documentos que no se han entregado aún después de concedida una prórroga por la Administración, siendo que incluso la parte actora reconoce en su escrito de demanda que alguno de ellos ha sido entregado con fecha 18.07.2021, por lo que no se puede hablar de una justificación ligeramente tardía. Además, no se trata de una obra ejecutable en plazos y se constata que aún meses después de finalizado el plazo de la prórroga no se habían finalizado los trabajos de construcción. Además, hemos de tener en cuenta la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Contencioso sección 2 del 08 de noviembre de 2019 ( ROJ: STSJ GAL 6223/2019 - ECLI:ES:TSJGAL:2019:6223 )
"En respuesta a este motivo del recurso de apelación, debe confirmarse la sentencia de instancia, porque ni estamos ante el ejercicio de una potestad sancionadora ni hay discrecionalidad alguna por parte de la Administración, a la que no cabía aplicar una medida menos onerosa para el beneficiario de la subvención. No estamos ante un cumplimiento parcial de la actuación subvencionada, sino un incumplimiento total del requisito que caracteriza al gasto como subvencionable, por haberse realizado ese gasto y haberse justificado fuera del plazo de ejecución de la inversión y de su justificación.
El hecho de que el beneficiario de la subvención sea otra Administración pública no enerva la obligatoriedad del cumplimiento del plazo de ejecución de la inversión y de su justificación. Tal y como razona la sentencia de instancia, " para que un gasto sea subvencionable es necesario que sea efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del periodo de justificación determinado por la normativa reguladora de la subvención, de manera que la efectividad del pago antes de la finalización del plazo de justificación constituye un requisito que no puede ser objeto de modulación ni de moderación, siendo que no se pueden considerar subvencionables los pagos realizados fuera de esa fecha, no estableciendo el Acuerdo Marco ninguna excepción a tal exigencia, siendo la efectividad del pago en plazo un requisito esencial que condiciona el carácter subvencionable de los gastos.""
En conclusión, se encuentra la resolución recurrida conforme a derecho. Por tanto, el recurso debe ser desestimado.
CUARTO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, dada la desestimación del recurso, las costas se imponen a la parte demandante, con una limitación de 700 euros.
Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,
