Sentencia Contencioso-Administrativo 419/2022 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Santiago de Compostela nº 1, Rec. 22/2021 de 25 de noviembre del 2022

PRIMERO. - Es objeto del presente recurso la Resolución de fecha 20 de agosto de 2020 dictada por la directora de AMTEGA por la que se desestima el recurso de reposición presentado por la demandante contra la Resolución de fecha 4 de mayo de 2020 por la que se declara la "pérdida parcial del derecho de cobro contra la empresa Telefónica de España SAU..., en el expediente de subvención PR605A, por una cuantía de 48.273,81 euros, correspondiente a la anualidad 2018". La parte demandante impetra la nulidad de tales resoluciones al entender que son contrarias a derecho dado que no se ajustan a las bases de la convocatoria. En concreto, sostiene la parte demandada que, contrariamente a lo expuesto en la resolución impugnada, no existe en las Bases de la convocatoria ni en la resolución de concesión, una distribución imperativa del pago de la subvención por anualidades, previa justificación antes del 31 de octubre de cada año, de las inversiones subvencionables realizadas y pagadas en esa anualidad. En efecto, el hecho de fijarse un importe por año no implica que, en caso de no alcanzarse la totalidad de la inversión prevista para ese año, se pierda definitivamente el derecho a esa parte restante, pues el plazo de ejecución y justificación final se extiende hasta el 30 de junio de 2020. En consecuencia, según esgrime la parte demandante, la posibilidad de solicitar pagos parciales anticipados es solo eso: una posibilidad, pero no una obligación del beneficiario, de tal modo que éste siempre ha de conservar el derecho a percibir el importe total de la subvención siempre y cuando justifique el cumplimiento de las condiciones de la misma dentro del plazo máximo de justificación antes mencionado. En todo caso, añade la parte actora, incluso admitiendo que en la resolución de concesión se hubiere establecido un pago por anualidades, ello no sería causa para privar definitivamente a la actora del derecho al cobro de la subvención dado que no estaríamos ante un incumplimiento sustancial sino meramente formal relativo a la imposibilidad de justificación en plazo que, de conformidad con el principio de proporcionalidad, no privaría a la actora de su derecho al cobro del total importe de la subvención una vez acreditado el cumplimiento de los objetivos para los que fue concedida, máxime cuando la imposibilidad de justificar la inversión anual antes del 31 de octubre de cada año obedece a causas ajenas a la entidad actora como son las dificultades en la obtención de permisos y licencias necesarios durante el desarrollo de la obra objeto de subvención.

Frente a dicha pretensión, la parte demandada se opone arguyendo la legalidad de la resolución impugnada al constatarse el incumplimiento de las condiciones por parte de la entidad recurrente, particularmente en lo que se refiere al deber de la actora de justificar anualmente, antes del 31 de octubre de cada año, la ejecución de la inversión por el total del importe de la subvención aprobada para cada año, sin que resuelte presupuestariamente posible trasladar el resto del importe pendiente de justificar para una anualidad posterior. Por todo ello, solicita la desestimación del recurso y la confirmación de las resoluciones impugnadas por ser conformes a derecho.

SEGUNDO. - Teniendo en cuenta los términos en los que se ha concretado el objeto del presente juicio, es obvio que nos hallamos ante una cuestión de orden exclusivamente jurídico para cuya resolución es suficiente con el análisis del Expediente Administrativo y demás prueba documental que se acompaña con los respectivos escritos de las partes. La prueba testifical y pericial practicada a instancia de las partes carece de interés respecto de la resolución de esta controversia jurídica.

Centrándonos pues en el objeto de controversia, la cuestión fundamental consiste en dilucidar si, tal y como aduce la resolución impugnada, se estableció un pago de la subvención por anualidades de tal modo que, de no alcanzarse el total de la inversión prevista para cada año y cuya justificación debiera realizarse antes del 31 de octubre de cada año, automáticamente la beneficiaria perdería el derecho a cobrar la cantidad restante en ulteriores anualidades. A esto se limita, en esencia, el objeto del presente litigio.

Pues bien, la interpretación que se postula en la resolución impugnada no se compadece, a mi juicio, con las Bases reguladoras de la presente subvención ni tampoco con la resolución por la que se concedió la misma. Tampoco hallamos en la Ley 9/2007 de 13 de junio, de Subvenciones de Galicia, que exista tal motivo de denegación del pago de la subvención. En efecto, entre las causas de reintegro de subvenciones que se recogen en el art. 33 de la citada Ley, no parece que tenga cabida el supuesto que aquí nos ocupa. Por tanto, hemos de centrarnos prioritariamente en las Bases reguladoras de esta línea de ayudas y en la correcta interpretación que ha de darse a la mismas. Para una correcta interpretación de dichas Bases, es necesario partir de una correcta comprensión del concepto y naturaleza jurídica de la "subvención". En efecto, es obvio que el presente recurso nos sitúa claramente en el ámbito de la actividad de fomento por lo que hemos de recordar que la subvención es una técnica administrativa de intervención en la esfera de los particulares tendente a lograr el estímulo de determinados comportamientos o actividades de aquéllos (o de otras Administraciones Públicas), considerados de interés general, y que integra dentro de sí, como elementos esenciales, el de tipo material, patrimonial (la subvención es una atribución de carácter económico), los de carácter personal (que definen la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario) y el elemento finalista (relativo a la afectación de la subvención al fin para el que se concede).

Conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, se definen éstas como "toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta Ley, a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos: a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios. b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido. c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública".

En cuanto a la naturaleza jurídica de la subvención, es comúnmente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia que aquélla puede calificarse como un acto administrativo unilateral -a lo sumo, acto necesitado de aceptación, conforme a la doctrina clásica alemana- en cuya elaboración actúa la Administración ejerciendo potestades tanto regladas como discrecionales. Así lo ha declarado reiteradamente el Tribunal Supremo en jurisprudencia de la que resulta representativa la STS de 19 de diciembre de 2013 (Rec. Cas. 3125/2010) y que se pronuncia al respecto del modo que se reproduce a continuación:

"Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998 ), 4 de mayo de 2004 (RC 3481/2000 ), 17 de octubre de 2005 (RC 158/2000 ) y 15 de noviembre de 2006 (RC 2586/2004 ), la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan:

"En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una "causa donandi", sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un "modus", libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr. SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 "ad exemplum".

En relación con lo anterior, más recientemente, el propio Tribunal Supremo en STS de 2 de julio de 2018 (Rec. 1140/2017) nos recuerda que:

"... el fundamento y finalidad de las ayudas y subvenciones, según resulta de la regulación general establecida en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, viene referido, como se indica en la exposición de motivos, al objetivo de dar respuesta, con medidas de apoyo financiero, a demandas sociales y económicas de personas y entidades públicas o privadas, que se sujeta, en consecuencia, a la asignación y gestión de los recursos presupuestarios correspondientes, conforme a los principios rectores de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, precisando que desde la perspectiva administrativa, "las subvenciones son una técnica de fomento de determinados comportamientos considerados de interés general e incluso un procedimiento de colaboración entre la Administración pública y los particulares para a gestión de actividades de interés público", añadiendo que existe una gran diversidad de subvenciones de distinta naturaleza y señalando como elemento diferenciador del concepto de subvención de otros análogos, "la afectación de los fondos públicos entregados al cumplimiento de un objetivo, la ejecución de un proyecto específico, la realización de una actividad o la adopción de un comportamiento singular", de manera que su efectividad queda supeditada a la justificación de la realización del proyecto o la actividad de que se trate, bajo la responsabilidad del interesado, que está sujeto en caso de incumplimiento al reintegro de las cantidades recibidas e incluso al correspondiente régimen sancionador".

Como vemos pues, de la jurisprudencia transcrita podemos inferir, en síntesis, que la subvención constituye un acto administrativo destinado a fomentar e incentivar el desarrollo de actividades que resultan de interés general, siendo uno de sus elementos definitorios su carácter finalista, es decir, lo esencial de la subvención no es tanto el modo en que el beneficiario gestiona y aplica la atribución patrimonial en sí misma, sino el verificar que la ha destinado al fin que la justifica y ha dado efectivo cumplimiento al interés general cuya satisfacción constituye el fin último y razón de ser de dicha ayuda.

Partiendo de tales premisas, si ahora aplicamos lo dicho al caso de autos, la interpretación de las Bases reguladoras ha de ser acorde con la naturaleza y razón de ser de la subvención, y dicha interpretación no se compadece, a mi juicio, con la decisión adoptada en la resolución impugnada. En efecto, el objeto de la presente subvención, tal y como se recoge en el art. 1 de las Bases, era promover "... la extensión de redes de banda ancha ultrarrápida en entidades singulares de población". Ese objetivo, en principio, se ha logrado en este caso, dado que no se ha aportado prueba alguna que justifique lo contrario. En consecuencia, una primera conclusión que podemos extraer es que la razón de ser de la resolución impugnada no lo constituye un "incumplimiento sustancial" del objeto de la subvención, sino en todo caso un "incumplimiento formal", en lo que respecta al deber de "justificación" documental de la inversión dentro de las anualidades que estima aplicables la resolución impugnada. Lo dicho resulta relevante porque, como bien apunta la parte recurrente, no podemos obviar en tal caso la aplicación del principio de proporcionalidad que actualmente viene aplicándose de forma pacífica a aquellos casos en que no existe un incumplimiento sustancial sino meramente formal o, simplemente, un retraso en la justificación de la misma. En efecto, puede resultar aplicable el criterio de proporcionalidad (con apelación adicional a la equidad) y no deducirse las consecuencias de pérdida de la subvención, en aquellos casos en que, en los términos que previene el artículo 37.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, el cumplimiento de los beneficiarios "se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos", condiciones que nadie ha discutido que concurran en el presente caso, pues, de hecho, la resolución impugnada en ningún momento niega que el objetivo de la subvención se hubiere logrado, dotando de "redes de banda ancha ultrarrápida a entidades singulares de población", tal y como se recoge en las Bases reguladoras. En consecuencia, no se discute que el objetivo sustancial de la ayuda se ha alcanzado, por lo que el fin de interés general que la justifica se ha visto satisfecho. De lo que se trata pues es de verificar si el incumplimiento formal que esgrime la resolución recurrida posee la entidad y/o gravedad suficiente para generar una consecuencia tan onerosa para la actora como es la pérdida del derecho al cobro de parte de dicha subvención.

TERCERO.- Centrándonos pues en el motivo formal en que se sustenta la resolución impugnada para decretar la pérdida de parte de la subvención, hemos de partir de lo dispuesto en el art. 6 de la convocatoria que establece que: "Para la financiación de esta convocatoria está prevista una dotación presupuestaria máxima de 14.200.000 € que se financiarán con cargo a la aplicación presupuestaria 04.A1.571A.770.0, con la siguiente distribución: Año 2018: 2.683.739,20 €; Año 2019: 7.677.507,20 €; y Año 2020: 3.838.753,60. De igual modo, el art. 7 añade que: "La intensidad máxima de estas subvenciones será del noventa por cien (90%) del coste elegible del proyecto"; y finalmente, el art. 8 indica que:

"1. La ejecución de las inversiones subvencionables se llevará a cabo entre el día siguiente a la fecha de presentación de la solicitud y el 30 de junio de 2020.

2. La documentación justificativa del cumplimiento de la finalidad de la subvención deberá presentarse hasta el 30 de junio de 2020.

3. El despliegue de la red podrá prolongarse en el tiempo hasta el plazo máximo para la puesta en servicio, que es el 24 de marzo de 2020.

4. Para realizar pagos parciales de la subvención, el beneficiario deberá presentar la documentación justificativa de la ejecución de las inversiones subvencionables relativas a la anualidad en curso hasta el 31 de octubre de cada año. Asimismo, en su caso, el 31 de octubre de cada año será la fecha límite para presentar la documentación justificativa correspondiente a los anticipos percibidos en ese ejercicio.

5. De conformidad con lo establecido en el artículo 67.4 del Decreto 11/2009, de 8 de enero , el beneficiario queda exonerado de la constitución de garantía, por autorización del Consello da Xunta adoptada el 11 de enero de 2018.

6. En todo caso, la ejecución de inversiones por una persona solicitante con carácter previo a la resolución de concesión de la subvención no generará derechos en el caso de que la persona solicitante no resulte beneficiaria, ni garantiza su aprobación en caso de ser beneficiaria".

De la lectura de dichos preceptos podemos concluir que el importe total de la subvención asciende a 14.200.000 euros, cuyo pago se distribuye en tres anualidades por los importes antes aludidos, aprobándose el crédito presupuestario correspondiente. Ahora bien, en ningún precepto de las Bases reguladoras, que constituyen la ley prioritaria que regula la referida convocatoria, ni tampoco en la propia resolución de concesión, se establece que el beneficiario haya de agotar el importe previsto para cada anualidad. En efecto, lo que establece claramente el art. 8 es que la ejecución de las inversiones subvencionables se llevará a cabo entre el día siguiente a la fecha de presentación de la solicitud y el 30 de junio de 2020, es decir, que hasta el treinta de junio de 2020 era perfectamente posible que la actora no presentara solicitud de pago alguno con carácter anticipado. Así se desprende del hecho de que el apartado segundo de ese mismo precepto señale que la documentación justificativa del cumplimiento de la finalidad de la subvención deberá presentarse hasta el 30 de junio de 2020. En consecuencia, nada indica que sea obligación de la actora presentar al pago facturas parciales en función del grado de ejecución. Ahora bien, dada la dimensión de la inversión a ejecutar, y la cuantía de la misma, lo esperable es que la entidad actora, con el fin de afrontar el coste de la inversión, presente solicitudes de pago anticipado, y es entonces cuando cobra sentido la distribución anual antes aludida, la cual implica que en ningún caso la entidad actora puede solicitar de la Administración una cantidad superior a la presupuestada para cada año de desarrollo del proyecto. Ahora bien, ello no implica que necesariamente la entidad actora tenga que ejecutar en cada año una inversión equivalente al importe total de la anualidad prevista y presupuestada para tal anualidad. De haber querido que así fuese, debió haberse previsto expresamente en las Bases reguladoras de la convocatoria o en la propia resolución de concesión, no siendo este el caso. Lo que sí establecen tanto las Bases como la mentada resolución es que, en caso de que la actora decidiere solicitar un pago anticipado, entendiendo por tal aquel que se produce antes del vencimiento de la fecha fijada para la conclusión y justificación de la inversión (30 de junio de 2020), entonces el art. 8 sí establece una serie de requisitos y exigencias que se recogen en el apartado 4 de dicho precepto cuando señala que: "4. Para realizar pagos parciales de la subvención, el beneficiario deberá presentar la documentación justificativa de la ejecución de las inversiones subvencionables relativas a la anualidad en curso hasta el 31 de octubre de cada año. Asimismo, en su caso, el 31 de octubre de cada año será la fecha límite para presentar la documentación justificativa correspondiente a los anticipos percibidos en ese ejercicio". Es decir, en caso de que la actora decida solicitar pagos parciales con carácter anticipado, la condición que dicho precepto impone es simplemente la de justificar el mismo antes del 31 de octubre de cada año, pero, una vez más, no impone que dicha solicitud de pago parcial haya de extenderse al importe total de la anualidad prevista a tal efecto ni menos aun que, en caso de no alcanzar dicho importe total, ello comporte una pérdida definitiva del derecho al cobro de la subvención. De ser así, no tendría sentido que el mismo precepto antes aludido extendiese, con carácter general, el plazo de justificación de la subvención al 30 de junio de 2020. Por tanto, lleva razón la parte actora cuando sostiene que la solicitud de anticipos o pagos parciales no es preceptiva para el beneficiario de la ayuda, sino meramente facultativa. Se trata de una posibilidad, no de una obligación, por lo que sería perfectamente posible que la actora decidiese no solicitar tales anticipos y aguardar a la fecha límite de ejecución (30 de junio de 2020) para luego exigir el pago total de la subvención. Así las cosas, no tiene sentido privar del derecho al pago de la subvención en el caso de no haber ejecutado el importe total presupuestado para cada anualidad, pues de ser así no tendría sentido alguno que las propias Bases permitiesen al actor justificar el gasto hasta el 30 de junio de 2020. Que los pagos anticipados constituyen una mera posibilidad y no una obligación para el perceptor de la subvención lo demuestra además el art. 23 de las Bases que, al referirse al contenido de la resolución de concesión, alude como tal en el apartado c) a los "plazos y modos de pago de la subvención, posibilidad de efectuar pagos anticipados y pagos a cuenta, así como el régimen de garantías que, en su caso, deberán aportar los beneficiarios" . De igual modo, el hecho de que la actora no estaba obligada a solicitar dichos pagos parciales, y menos aún a ejecutar el total importe de la cantidad prevista y presupuestada para cada anualidad, lo demuestra el art. 29.1 de las Bases cuando, refiriéndose precisamente a estos pagos parciales, señala lo siguiente:

"1. Podrán realizarse pagos parciales, de conformidad con lo establecido en el artículo 31.6 de la Ley 9/2007, de 13 de junio , de subvenciones de Galicia y en el artículo 62 del Decreto 11/2009, de 8 de enero , por el que se aprueba el Reglamento de dicha ley.

Los pagos parciales supondrán la realización de pagos fraccionados que responderán a las actuaciones ejecutadas dentro de la anualidad de que se trate, previa justificación de la inversión realizada por parte del beneficiario y podrán alcanzar el 90 % del porcentaje subvencionado correspondiente a los pagos justificados sin exceder de la anualidad prevista en cada ejercicio presupuestario. Sin perjuicio de lo anterior, el importe conjunto de los pagos a cuenta y de los pagos anticipados no podrá ser superior al 90 % del porcentaje subvencionado correspondiente a los pagos justificados sin exceder de la anualidad prevista en cada ejercicio presupuestario".

Es decir, en caso de solicitar dichos pagos anticipados, además de justificar la inversión antes del 31 de octubre de cada anualidad, dichos pagos nunca podrán superar el 90% de la inversión ni podrán exceder nunca el importe de la anualidad prevista en cada ejercicio presupuestario. Ese es precisamente el objeto de distribución en anualidades del importe de la subvención concedida, pero en modo alguno implica la obligación de la actora de agotar el total importe de cada anualidad ni que, en caso contrario, pierda el derecho a obtener el pago de la subvención siempre y cuando cumpla con el proyecto de interés general antes de la fecha prevista para la ejecución y justificación del mismo que, en este caso, estaba prevista para el 30 de junio de 2020.

Por todo ello, el recurso ha de ser estimado.

CUARTO. - De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa, procede la imposición de costas a la parte demandada, con un límite máximo de 700 euros.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,