Sentencia Contencioso-Administrativo 6/2023 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Toledo nº 3, Rec. 378/2021 de 18 de enero del 2023

PRIMERO. - OBJETO DE IMPUGNACIÓN Y POSICION DE LAS PARTES.

RAMOS LOGÍSTICA Y SERVICIOS DE TRANSPORTES S.L.U impugna la Resolución de la Secretaría General de la Consejería de Desarrollo Sostenible, n. º 148/2021, de 21 de Octubre de 2021, en virtud de la cual se desestimó el recurso de alzada interpuesto por la demandante contra la Resolución de la Delegación Provincial de Desarrollo Sostenible de Toledo de 8 de Marzo de 2021, por la que se le impuso una cuarta multa coercitiva por importe de 900 Euros, en relación al incumplimiento de la medida complementaria impuesta en el expediente 45RD200033, ratificando la misma en todos sus extremos

Atendiendo al relato de hechos que constan en la demanda, con fecha 9 de Octubre de 2021 le fue notificada a la recurrente Resolución de la Delegación Provincial de Desarrollo Sostenible en Toledo, en virtud de la que se le imponía una multa coercitiva por incumplimiento de las medidas complementarias establecidas en el expediente sancionador n. º 45RD210022, por importe de 900 Euros, interponiendo frente a la misma recurso de alzada, que resultó desestimado por la Resolución de 21 de Octubre de 2021, que constituye el objeto de impugnación en el presente procedimiento, y que considera no ajustada a derecho, señalando haberle sido impuestas otras tres multas coercitivas anteriores por idéntico importe por el mismo incumplimiento.

La parte demandante expone que ciertamente con fecha 28 de Mayo de 2020 fue resuelto el procedimiento sancionador 45RD200033, tramitado como consecuencia de la denuncia interpuesta por persona anónima en relación a unos hechos supuestamente constitutivos de infracción de la Ley 22/2011 de 28 de Julio, de Residuos y Suelos Contaminantes, imponiendo a la hoy recurrente una sanción de 2901 Euros, y como medida complementaria la paralización del vertidos de residuos y la limpieza de los ya depositados, debiendo solicitar autorización de querer continuar con las obras de relleno, resolución sancionadora que devino en firme al no ser recurrida.

Continúa exponiendo la parte recurrente que la firmeza de la resolución sancionadora, no conlleva que la misma, ni las multas coercitivas que se vienen imponiendo por incumplimiento de las medidas complementarias acordadas, resulten conformes a derecho, y no puedan ser combatidas, por cuanto si la misma no recurrió la resolución sancionadora no fue por mostrar conformidad con los hechos objeto de denuncia, con la infracción imputada, con la medida complementaria acordada, y con las multas coercitivas que le han sido impuestas por incumplimiento de las medidas complementarias acordadas, sino por encontrarse inmersa en un procedimiento administrativo con ocasión de la solicitud efectuada de inicio de evaluación de impacto ambiental del proyecto de planta de tratamiento y valorización de residuos no peligrosos de construcción y demolición RCDs y vertedero temporal de residuos inertes no peligrosos de la construcción y demolición en el término municipal de Mocejón ( Toledo), modificando posteriormente el nombre del referido proyecto por Proyecto de Rehabilitación Ambiental del Hueco Minero el Laderón, no recurriendo la resolución sancionadora para no dilatar o enturbiar la tramitación de este procedimiento administrativo.

Señala la parte recurrente que la resolución que ahora se impugna judicialmente vulnera lo establecido en nuestro ordenamiento jurídico, en la medida en que trae causa del anterior procedimiento sancionador que entiende viciado de nulidad, siendo nula la multa coercitiva confirmada por la Resolución de 21 de Octubre de 2021, todo lo cual conlleva la imposibilidad de imponer cualquiera otra, y ello con fundamento en distintos hechos que relaciona en orden a acreditar que no existió incumplimiento alguno por su parte de la Ley de Residuos y Suelos Contaminantes.

Así pone de relieve que todo lo acecido en relación a los hechos objeto de denuncia y posteriores expedientes sancionadores, y las multas y medidas complementarias adoptadas, se refiere a unos terrenos que, aun cuando son propiedad de la demandante, son objeto de una concesión o explotación minera como cantera de arcilla a cielo abierto desde el año 1974, a favor de Cerámicas Barrada S.A, a la cual es de aplicación una legislación específica, de carácter preferente a la general, debiendo en cualquier caso dirigirse los procedimientos sancionadores frente a la concesionaria y no contra la recurrente, pues es la responsable de cuanto ocurra en los citados terrenos, careciendo la hoy recurrente de legitimación pasiva parara ser sancionada o para soportar cualquier tipo de multa o medida, denunciando asimismo la nulidad de las denuncias, atestados, o diligencias de comprobación de los hechos llevadas a cabo al contravenir lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, actuando los Agentes Medioambientales para ello adentrándose en una propiedad privada sin autorización de su dueño o titular, e incumpliendo los presupuestos que señala la legislación específica, añadiendo a lo anterior que los trabajos de vertido llevados a cabo por la misma con conocimiento y consentimiento de la concesionaria fueron realizados con pleno sometimiento al plan de restauración aprobado en su día a la concesionaria de la explotación minera.

Alude como fundamentos jurídicos de sus pretensiones a la Constitución Española, a la Ley 39/2015 de 1 de Octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas en todo lo relativo al procedimiento sancionador, la Ley 22/1973 de 21 de Julio de Minas, la Ley 54/1980 de 5 de Noviembre de Modificación de la Ley de Minas, el Real Decreto 2857/1978 de 25 de Agosto por el que se aprueba el Reglamento General para el Régimen de la Minería, y el Real Decreto 863/1985de 2 de Abril, por el que aprueba el Reglamento de Normas Básicas de Seguridad Minera.

La JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA LA MANCHA formuló contestación a la demanda, oponiéndose a la misma, solicitando su inadmisión, y de forma subsidiaria su desestimación.

La parte demandada comenzó su exposición relatando los antecedentes fácticos relevantes para la resolución del asunto sometido a consideración, poniendo de manifiesto que con fecha 28 de Febrero de 2020 se acordó la incoación de un procedimiento sancionador por la supuesta comisión por parte de la recurrente de infracciones tipificadas en los Artículos 46 3 b) y c) de la Ley 22/2011 de 28 de Julio, de Residuos y Suelos Contaminantes, en atención a los hechos constatados por Agentes Medioambientales, consistentes en que el día 4 de Diciembre de 2019 observaron el vertido de un camión góndola matrícula de la actora, cargado con residuos de construcción que se depositaba en un vaso de extracción de recursos mineros situados en las instalaciones de la C/ Castilla La Mancha de Mocejón, careciendo la empresa denunciada de autorización para la actividad.

Continúo señalando la parte demandada que con fecha 28 de Mayo de 2020 la Delegación Provincial de Desarrollo Sostenible de Toledo dictó Resolución en la que se le impuso a la hoy recurrente una sanción pecuniaria y como medida complementaria la paralización del vertido de residuos y la limpieza de los ya depositados, y se establecía que en caso de querer continuar las labores de relleno debería solicitar la hoy recurrente la autorización administrativa correspondiente, resolución sancionadora que devino en firme, y lo que conllevó la plena ejecutividad de la medida complementaria impuesta, procediéndose mediante Resolución de 10 de Julio de 2020, notificada el 13 de Julio del mismo año, a requerir a la recurrente el cumplimiento de la medida, advirtiéndole que de no hacerlo se le impondrían multas coercitivas por valor de 900 Euros, imponiéndosele con fecha 13 de Noviembre de 2020 la primera de ellas, con fecha 4 de Diciembre de 2020 la segunda, con fecha 13 de Enero de 2020 la tercera, y el 8 de Marzo de 2021 la cuarta de ellas, siendo ésta última frente a la que formulo recurso de alzada, solicitando además que se dejase sin efecto la medida complementaria que se había acordado en la resolución sancionadora ya firme, recurso que fue desestimado por Resolución de 21 de Octubre de 2021 de la Consejería de Desarrollo Sostenible, habiéndole sido impuestas con posterioridad otras dos multas coercitivas, refiriendo asimismo que del Expediente Administrativo se infiere que con fecha 18 de Mayo de 2021 por Agentes Medioambientales se formuló denuncia al constatar que la demandante continuaba vertiendo residuos sin contar con la oportuna autorización administrativa.

Tras la exposición de los antecedentes fácticos relatados la parte demandada articulo su oposición.

En primer lugar solicitó la inadmisión del recurso contencioso administrativo, al amparo de lo establecido en el Artículo 69 c) de la LJCA, en la medida en que lo impugnado es la Resolución de 21 de Octubre de 2021 por la que se desestima el recurso de alzada frente a la Resolución que acordó la imposición a la demandante de una cuarta multa coercitiva, siendo las resoluciones previas a esa multa coercitiva actos firmes y consentidos, resultando la multa coercitiva un mero acto de ejecución de los anteriores, no pudiéndose aprovechar el recurso contra la misma para recurrir el acto administrativo cuyo incumplimiento ha motivado su imposición, pues ello esta proscrito en el Artículo 28 de la LJCA, que señala que no es admisible el recurso contencioso administrativo frente a los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes, y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma, citando en apoyo de su petición algún pronunciamiento judicial, exponiendo idénticos argumentos en relación a los pedimentos que se realizan de contrario respecto a las posteriores multas coercitivas impuestas, añadiendo que en este caso además no se habría agotado la vía administrativa.

De forma subsidiaria, para el caso de que no se acogiera la causa de inadmisión alegada, formuló la parte demandada su oposición por motivos de fondo defendiendo la legalidad de la multa coercitiva impuesta a la que se refiere el procedimiento, teniendo en cuenta que existe un acto administrativo firme sancionador que impuso la medida complementaria que se entiende incumplida, que la demandante fue apercibida para que llevara a cabo la medida impuesta advirtiéndole de la imposición en caso contrario de multas coercitivas, y que se le impusieron con carácter previo a la ahora litigiosa tres multas coercitivas anteriores que no impugno, solicitando por ello la desestimación del recurso contencioso administrativo, destacando que debe ser tenido en cuenta que se está recurriendo la desestimación del recurso de alzada frente a la multa coercitiva, y el recurso debe quedar reducido a delimitar la legalidad o no de la referida multa ( la 4. ª), no pudiendo entrar en el fondo del asunto por lo que a la sanción impuesta se refiere, cuya legalidad y conformidad a derecho en todo caso defiende

SEGUNDO. - CAUSA DE INADMISIBILIDAD: ACTO FIRME Y CONSENTIDO ARTÍCULO 69 C) EN RELACION CON EL ARTÍCULO 28 DE LALJCA.

La parte demandada alegó en primer término la existencia de causa de inadmisibilidad del recurso por dirigirse frente a actos firmes y consentidos, y ello al amparo de los Artículos 69 c) y 28 de la LJCA, a lo que se opuso la parte demandante, alegando que lo que se está recurriendo es la imposición de una multa coercitiva impuesta a la misma, y ello supuestamente por estar vertiendo sin ningún tipo de consentimiento residuos en la localidad de Mocejón, y es la propia resolución que la impone la que informa de la posibilidad de interponer frente a la misma recurso contencioso administrativo por lo que ahora no puede ser inadmitido por este motivo.

En orden a resolver la posible inadmisibilidad del recurso por la causa que ahora se analiza, en concreto por la prevista en el Artículo 69 c) de la LJCA, en relación con el Artículo 28 del mismo texto legal, debe partirse de que el primero de los preceptos señalado señala que el recurso será inadmisible cuando se dirija frente a disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación, señalando el Artículo 28 que " No es admisible el recurso contencioso- administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma."

Es preciso tener en cuenta que las causas de inadmisibilidad exigen una interpretación restrictiva, la limitación de acceso a la jurisdicción debe ser ponderada de manera muy cautelosa, pues el acceso a la jurisdicción es y forma parte esencial de los derechos garantizados en el Artículo 24.1 de la Constitución Española,Legislación citadaCE art. 24.1 en relación con el Artículo 6 del Convenio de Roma, y como Derecho Fundamental que es ,y garantía institucional del sistema, su interpretación debe ser razonable pero no restrictiva, y siempre teniendo en cuenta el Artículo 7 de la Ley Orgánica del Poder JudicialLegislación citadaLOPJ art. 7.

En este sentido la Sentencia del Tribunal Constitucional de 16 de Diciembre de 2013 señala que "...A este respecto, los órganos judiciales deben tomar en consideración el derecho fundamental del demandante a acceder a la jurisdicción ( art.24.1 CE Legislación citadaCE art. 24.1) siempre que vayan a apreciar la inadmisibilidad de un recurso o cualquier otra causa obstativa de un pronunciamiento de fondo. El Tribunal Constitucional lo ha declarado reiteradamente con relación a los órdenes jurisdiccionales social ( SSTC 75/2001, de 26 de marzo Jurisprudencia citadaSTC, Sala Segunda, 26-03-2001 ( STC 75/2001 ) , FJ 3 ; 289/2005, de 7 de noviembre Jurisprudencia citadaSTC, Sala Segunda, 07 -11- 2005 ( STC 289/2005 ) , FJ 4 ; 127/2006, de 24 de abril, FFJJ 3 Jurisprudencia citadaSTC, Sala Primera, 24 -04-2006 ( STC 127/2006 ) y 4; y 119/2007, de 21 de mayo Jurisprudencia citadaSTC, Sala Primera, 21 -05-2007 ( STC 119/2007 ) , FJ 3); civil [ SSTC 144/2004, de 13 de septiembre , FJ 2 b Jurisprudencia citadaSTC, Sala Segunda, 13-09-2004 ( STC 144/2004 ) ); 127/2008, de 27 de octubre, FJ 3 Jurisprudencia citadaSTC, Sala Primera, 27 -10-2008 ( STC 127/2008 ) ; y 8/2011, de 28 de febrero Jurisprudencia citadaSTC, Sala Segunda, 28 -02-2011 ( STC 8/2011 ) , FJ 2]; o contencioso-administrativo ( SSTC 330/2006, de 20 de noviembreJurisprudencia citadaSTC, Sala Primera, 20-11-2006 ( STC 330/2006) , FFJJ 2 a 5 Jurisprudencia citadaSTC, Sala Primera, 16-01-2006 ( STC 5/2006 ) ; y 29/2010, de 27 de abril Jurisprudencia citadaSTC, Sala Primera, 27 -04-2010 ( STC 29/2010 ) , FJ 2). Esta obligación no sólo opera cuando el juzgador deja de resolver las cuestiones materiales que le plantea el recurrente apreciando alguna causa obstativa, también cuando confirma el motivo declarado por la Administración para inadmitir una reclamación previa o recurso administrativo, si al hacerlo cercena la posibilidad de que se residencie el debate sobre el fondo del asunto en la jurisdicción..."

El Tribunal Constitucional señala igualmente que el control constitucional de las decisiones de inadmisión debe realizarse de forma especialmente intensa con el fin de "evitar que determinadas aplicaciones o interpretaciones de los presupuestos procesales eliminen u obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca y resuelva en Derecho sobre la pretensión a él sometida" ( SSTC 207/1998, de 26 de octubre Jurisprudencia citadaSTC, Sala Segunda, 26-10-1998 ( STC 207/1998) , FJ 3 ; 63/1999, de 26 de abril Jurisprudencia citadaSTC, Sala Segunda, 26-04-1999 ( STC 63/1999) , FJ 2 ; 172/2002, de 30 de septiembre Jurisprudencia citadaSTC, Sala Primera, 30-09-2002 ( STC 172/2002) , FJ 3 ; 184/2004, de 2 de noviembre Jurisprudencia citadaSTC, Sala Primera, 02-11-2004 ( STC 184/2004) , FJ 3 ; 79/2005, de 4 de abril Jurisprudencia citadaSTC, Sala Segunda, 04-04-2005 ( STC 79/2005) , FJ 2 ; 244/2006, de 24 de julio, FJ 2 Jurisprudencia citadaSTC, Sala Primera, 24-07-2006 ( STC 244/2006) ; y 135/2008, de 27 de octubre Jurisprudencia citadaSTC, Sala Primera, 27-10-2008 ( STC 135/2008), FJ 4, entre otras muchas).

La doctrina constitucional ha condensado esta exigencia de un control más amplio o penetrante en el denominado principio pro actione.

A pesar de su ambigua denominación, dicho principio no exige " la forzosa selección de la interpretación más favorable a la admisión de entre todas las posibles" (entre muchas, SSTC 122/1999, de 28 de junio, FJ 2 Jurisprudencia citadaSTC, Sala Segunda, 28-06-1999 ( STC 122/1999) , y 141/2011, de 26 de septiembreJurisprudencia citadaSTC, Sala Segunda, 26-09-2011 ( STC 141/2011), FJ 4), sino que obliga a los órganos judiciales a interpretar los requisitos procesales de forma proporcionada. Dicho de otro modo, prohíbe "aquellas decisiones de inadmisión que por su rigorismo, por su formalismo excesivo, o por cualquier otra razón revelen una clara desproporción entre los fines que aquellas causas preservan y los intereses que sacrifican" ( SSTC 38/1998, de 17 de febrero, FJ 2 Jurisprudencia citadaSTC, Sala Segunda, 17-02-1998 ( STC 38/1998) , y 17/2011, de 28 de Febrero Jurisprudencia citadaSTC, Sala Segunda, 28-02- 2011 ( STC 17/2011),FJ 3, entre otras).

Se impone por tanto una interpretación favorable a la admisión si es razonablemente posible dentro de la ley, no pudiendo, sin embargo, bajo el paraguas del derecho a la tutela judicial efectiva y del principio "pro actione" relativizar los requisitos procesales fijados legalmente.

Expuesto lo anterior, y descendiendo al análisis de la concreta causa de inadmisibilidad alegada por la Administración demandada en el caso de autos, debe señalarse que el objeto del recurso contencioso lo constituye la Resolución de la Secretaría General de la Consejería de Desarrollo Sostenible de 21 de Octubre de 2021, en virtud de la cual se desestimó el recurso de alzada interpuesto por la demandante contra la Resolución de la Delegación Provincial de Desarrollo Sostenible de Toledo de 8 de Marzo de 2021, por la que se le impuso una cuarta multa coercitiva por importe de 900 Euros, en relación al incumplimiento de la medida complementaria impuesta en el expediente 45RD200033 ( documento n. º 2 de los aportados con la demanda y folios 125 a 129 del Expediente Administrativo), por más que la demandante en su recurso pretenda pronunciamientos que exceden de la referida resolución, de modo que exclusivamente a si el recurso frente a la citada Resolución es o no admisible por el motivo alegado por la demandada se ceñirá el presente fundamento.

Respecto a la cuestión que ahora se analiza merece ser traída a colación la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 2. ª, de 24 de Enero de 2020, que en un asunto análogo aborda la misma, señalando:

"CUARTO: Sobre los presupuestos para la inadmisibilidad del recurso por aplicación del artículo 69 c) en relación con el 28 de la LJCA . Consideraciones jurisprudenciales.

El artículo 28 de la Ley 29/1998 Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA ) establece que no es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.

Como señala la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 10/05/2006, n.º recurso 5987/2001, ECLI:ES:TS:2006:4880 , "tanto los actos confirmatorios y reproductorios no son en realidad actos nuevos, sino que se limitan a reiterar lo ya declarado en otra resolución anterior que es firme, por lo que, si se permitiera la impugnación de este tipo de actos, se estarían recurriendo en realidad actos que no son susceptibles de recurso, lo que supondría defraudar las normas que establecen los plazos para recurrir. De ahí que, para evitar esta consecuencia, el art. 28 LJCA establezca -como antes lo hiciera el art. 40 a) LJCA/1956 - que no es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de este tipo de actos. De este modo -y así lo ponen de relieve entre otras Sentencias del Tribunal Constitucional, la antes citada 182/2004 -, "la finalidad que persigue este requisito procesal respeta el contenido esencial del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, pues concilia las exigencias que se derivan del principio constitucional de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE ) sin restringir el derecho a la tutela judicial efectiva de los posibles interesados en el acto , pues dicho acto , como se ha indicado, no es un acto nuevo, sino que se limita a reiterar el contenido de otro anterior que, en su momento, pudo ser impugnado.

En todo caso, y precisamente por razón de lo expuesto, hay que obrar con exquisito cuidado a la hora de comparar el acto ahora recurrido en relación con el que ganó firmeza, siendo esencial, como viene declarando esta Sala de forma reiterada -valga por todas, STS de 18 de abril de 2005 - que el nuevo acto reproduzca o reitere el anterior firme y que no contenga novedad alguna respecto del mismo."

En esta tarea de comparación del acto recurrido con los anteriores consentidos y firmes hay que tener en cuenta diversas premisas establecidas por la jurisprudencia para poder aplicar el artículo 28 de la ley jurisdiccional .

En los términos de la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 27 de febrero de 2018, n.º recurso 3784/2015, ECLI: ES:TS:2018:825 , "Conviene precisar que la inatacabilidad de los actos administrativos que hayan de entenderse como mera reproducción o confirmación de otros anteriores, definitivos y firmes por consentidos, o en relación de ejecución con los mismos, no es una consecuencia de la semejanza de argumentaciones o criterios vertidos en la elaboración de aquellos por el órgano administrativo sino de su falta de efecto innovador respecto a aquellos a los que sirven de ejecución, confirmación o son pura reiteración. La doctrina y la jurisprudencia han elaborado el concepto y fijado los límites del acto confirmatorio , de suerte que se predica el mismo con carácter general por la falta de novedad y por constituir una repetición o reiteración del acto confirmado, así como una reiteración en su motivación jurídica, pues lo esencial a estos efectos es que permanezcan inalteradas las situaciones consolidadas, siendo el último acto impugnado, el que aclare, interprete o disponga la ejecución de otro anterior consentido, sin hacer nuevas declaraciones de derechos ni ampliar de modo sustancial aquellas que ganaron firmeza ".

En el mismo sentido cabe citar la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 18/04/2005, n.º recurso 8319/2002, ECLI: ES:TS:2005:2361 , con cita a su vez de las Sentencias de 3-12-1999 y 12-3-2002 , que recuerda que por la jurisprudencia se viene realizando una aplicación de esta causa de inadmisibilidad muy restrictiva en el sentido más favorable posible a la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva, al exigir que entre el acto confirmatorio y el anterior consentido, exista la más completa identidad de sujetos, de pretensiones y de fundamentos.

Por otra parte, la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 26 de mayo de 2000, recurso 5456/1994 matiza que «para estimar que un acto administrativo es reproducción o confirmación de otro anterior consentido y firme es necesario que concurran los siguientes requisitos: identidad de contextos, que se trate de los mismos hechos y argumentos y que el acto dictado últimamente no amplíe o restrinja el inicialmente adoptado en su contenido y fundamento. O, dicho, en otros términos, que el segundo acto o decisión administrativa no represente la más mínima novedad del anterior, del que debe constituir una simple reiteración. La identidad de ambos acuerdos debe ser absoluta para poder entender que revela un aquietamiento con una decisión administrativa anterior, aunque no se exija la coincidencia literal entre el primer acto y el segundo».

En el mismo sentido, las SSTS de 21.06.04 (Rec. 2567/2002 ); de 01.12.09 (Rec. 12/2007 ); de 06.10.09 (Rec. 2315/2005 ); de 06.04.11 (Rec. 1786/2007 ); y de 22.03.12 (Rec. 6034/2009 ). Esta última precisó que no es suficiente para poder hablar de un acto confirmatorio la mera semejanza de argumentaciones o criterios vertidos en el acto confirmado.

La exigencia de identidad ha sido aplicada por la doctrina jurisprudencial entendiendo que tal identidad queda excluida cuando quien actúa en uno y otro acto es una Administración distinta, cuando varían las personas destinatarias de los actos, o cuando existen disparidades entre los hechos en que los actos sucesivos se basan, en su fundamentación jurídica o entre las pretensiones ejercitadas por los administrados.

QUINTO: Sobre la aplicación al caso de la doctrina jurisprudencial sobre la inadmisibilidad del recurso contra actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma. Admisibilidad del recurso y examen de los motivos de impugnación contenidos en la demanda.

En el presente caso el acto recurrido tiene por contenido la adopción de una determinada medida de ejecución forzosa conducente a hacer efectiva la orden de suspensión de actividades adoptada por decreto de 25.10.2016. No se limita a reproducir esa orden, ni a confirmarla, sino que se basa en la consideración de las medidas de ejecución forzosa adoptadas hasta ese momento para hacer efectiva la orden de suspensión de usos, las denuncias incorporadas a los procedimientos, y la constatación de las actividades que se están desarrollando, con el riesgo para los empleados de la cantera y viviendas de las inmediaciones, especialmente ante el desconocimiento de la existencia de medidas correctoras y de su eficacia.

De hecho, se valora que, en fecha anterior, en un procedimiento de reposición de la legalidad tramitado con anterioridad (el DIS/280/2014), ya se había ordenado la suspensión de usos, y para conseguir su efectividad se había impuesto una multa coercitiva por importe de 1500 euros (decreto de 20.08.2015), y una segunda multa coercitiva por importe de 5.000 euros, ordenando además la retirada de la maquinaria y a UNION FE NOSA y VIAQUA la suspensión de suministros de electricidad y agua. Y a continuación se valora que tras la nueva orden de suspensión de actividad de 25.10.2016 ya se acordó la ejecución forzosa nuevamente, y se impuso otra multa coercitiva, por importe de 1500 euros, recurrida en reposición y siendo desestimado el recurso de reposición.

En definitiva, el contenido de la resolución obedece a la adopción de una medida nueva de ejecución forzosa, no adoptada con anterioridad en ningún acto, conducente a hacer efectiva la orden de suspensión de usos de 25.10.2016, basándose en el incumplimiento de esta. No es mera reproducción o confirmación de la orden de suspensión de usos, sino que incorpora un contenido dispositivo distinto, de naturaleza ejecutiva, dirigido a la efectividad de esa orden, basándose en el incumplimiento de la misma y en la inefectividad de las multas coercitivas y los riesgos apreciados.

Por ello procede recordar que los actos dictados para la ejecución de otros previos son recurribles en la medida en que su contenido se aparte de la resolución de la cual pretenden ser ejecución y que les sirve de fundamento jurídico o en la medida en que dichos actos de ejecución incurran en infracciones distintas del ordenamiento jurídico independientes del acto original, no pudiendo utilizarse el recurso contra el acto de ejecución con la finalidad de conseguir la anulación de actos distintos y previos que les sirven de fundamento. Por tanto, cuando el acto de ejecución suponga simple aplicación, sin novedad alguna, del acto anterior, que le sirve de fundamento y de título a la actividad de ejecución de la Administración, sólo podrán alegarse en el marco del recurso contra el acto de ejecución cuestiones de índole formal o procedimental que lo vicien de nulidad, o bien alegar la falta de presupuesto fáctico habilitante del mismo por haberse procedido al cumplimiento voluntario del acto que contiene el mandato de cuya ejecución se trata o bien alegar otras cuestiones, como la falta de ejecutividad del mandato que se pretende ejecutar, o la circunstancia de no ser el destinatario del acto el obligado al cumplimiento -o la prescripción de la acción ejecutiva -y cualesquiera otras cuestiones siempre que conciernan directamente a la validez de dicho acto ejecutivo, sin que proceda replantear cuestiones atinentes a la validez de la resolución previa que sirva de título a la ejecución forzosa.

Ello determina una limitación de los motivos de impugnación, que tendrán que venir referidos específicamente a los eventuales vicios de nulidad o anulabilidad que conciernan, en su caso, al acto de ejecución forzosa, sin que sea admisible el planteamiento de cuestiones que afecten a la validez del acto previo para cuya ejecución forzosa se dictan y que sirve de título a esa medida ejecutiva. Pero no permite declarar inadmisible el recurso contencioso-administrativo por ausencia de actividad administrativa impugnable al amparo del artículo 28 LJCA , porque el contenido del acto recurrido no se limita a reproducir o confirmar el acto que ordenó la suspensión de actividad, sino que incorpora una medida de ejecución forzosa del mismo, pasando de las multas coercitivas anteriormente impuestas a la ejecución subsidiaria y ordenando el precinto de la actividad en un día determinado. Ello comporta un contenido decisorio distinto y adicional al de la orden de suspensión, y en esa medida el acto es impugnable, y por tanto no se puede considerar que formalmente el acto impugnado sea mera reproducción o confirmación de un acto anterior (orden de suspensión) firme y consentido, sino ejecución forzosa del mismo, lo que determina que el recurso contencioso-administrativo es admisible.

Es cierto que ello no significa que se pueda aprovechar para incorporar motivos de impugnación que en su caso tendrían que haberse esgrimido contra la orden de suspensión de actividad; y también es cierto que no se puede pretender cuestionar la validez de dicha orden de suspensión de 2016, pero ello requiere realizar un análisis del fondo de los motivos en que se sustenta la demanda, dentro del marco de un recurso contencioso-administrativo formalmente admisible, por existir acto formalmente recurrible, para determinar cuáles de esos motivos alegados se refieren específicamente a la medida de ejecución forzosa ordenada y los presupuestos de validez de la misma, siendo tan solo susceptibles de examen tales motivos y no los que se refieran a la validez de la orden de suspensión, pero no tanto porque el acto recurrido esté en el supuesto del artículo 28 de la LJCA , sino porque tiene un contenido concreto y determinado, distinto al del acto previo firme y consentido, contenido que determina el ámbito de las pretensiones y de los motivos posibles de impugnación.

Por ello, en lugar de declarar la inadmisibilidad del recurso por ausencia de actuación administrativa impugnable (que sí la hay), lo que procede es analizar el fondo del asunto, al objeto de examinar qué motivos de impugnación se alegan contra dicha actividad de ejecución forzosa, en el bien entendido de que están incursos en desviación procesal aquellos motivos que se refieran al cuestionamiento de la validez actuaciones previas que hayan alcanzado firmeza por no haber sido recurridas en tiempo y forma. Por esta razón, en el marco del recurso admisible contra el acto de ejecución forzosa, lo que hay que hacer es aplicar los límites inherentes al enjuiciamiento admisible respecto a este tipo de actos, y considerar, en su caso, la necesidad de descartar la admisibilidad de los motivos de impugnación a través de los cuales se pretenda cuestionar el contenido decisorio de actos distintos al recurrido, como sería en este caso la previa orden de suspensión de actividad, firme y consentida por el demandante.(...)"

En el mismo sentido se pronunció la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 2. ª de 22 de Enero de 2013

"SÉPTIMO. - Desestimación de la adhesión al recurso de apelación; no se estaba ante actuación previa que sería reproducción de otra firme y consentida.

Aunque la adhesión del recurso de apelación que incidía en la causa de inadmisibilidad desestimada por la sentencia apelada se plantea con carácter subsidiario, para el supuesto de que se acogiese el recurso de apelación de la mercantil apelante, como consecuencia de la conclusión apreciada, retrotraer las actuaciones para que se requiera de subsanación y que por ello pueda finalmente subsanarse el defecto, se estima oportuno dar respuesta a la causa de inadmisibilidad que en primer lugar defendió el Ayuntamiento demandado, que la sentencia rechazó, la de estar ante una actuación previa que sería reproducción de otra firme y consentida, con expresa referencia al art. 28 de la Ley de la Jurisdicción , causa del art. 69 c).

En este ámbito la Sala no puede sino ratificar la decisión de la sentencia apelada, el rechazo de la causa de inadmisibilidad.

Para ello traeremos a colación, una vez más, lo que la STC 24/2003 de 10 de febrero razonó en su FJ 4, así:

" Para apreciar si en este supuesto el órgano judicial, al inadmitir el recurso Contencioso- Administrativo en virtud de lo dispuesto en el art. 28 LRJCA , ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva del recurrente en amparo debe analizarse, en primer lugar, si la ratio de la norma es compatible con el derecho fundamental que consagra el art. 24.1 CE .

Según dispone el art. 28 LRJCA , "no es admisible el recurso Contencioso-Administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma". Para comprender el sentido de esta regulación debe tenerse en cuenta que los actos confirmatorios ---al igual que ocurre con los reproductorios a los que se refiere también el precepto legal que estamos examinando--- no son en realidad actos nuevos, sino que se limitan a reiterar lo ya declarado en otra resolución anterior que es firme, por lo que, si se permitiera la impugnación de este tipo de actos, se estarían recurriendo en realidad actos que no son susceptibles de recurso, lo que supondría defraudar las normas que establecen estos plazos. De ahí que, para evitar esta consecuencia, el art. 28 LRJCA establezca ---como antes establecía el art. 40 a) LRJCA/1956 --- que no es admisible el recurso Contencioso- Administrativo respecto de este tipo de actos. En definitiva, las mismas razones de seguridad jurídica que justifican la preclusividad de los plazos procesales son las que justifican que dichos plazos no puedan reabrirse forzando la producción de un acto cuyo contenido es el mismo que otro anterior que es firme por no haber sido recurrido en tiempo o forma. Así lo ha señalado este Tribunal refiriéndose al art. 40 a) LRJCA de 1956 , que regulaba esta causa de inadmisión en los mismos términos que lo regula el art. 28 LRJCA/1998 , al afirmar que el referido precepto "tiene el sentido, con carácter general, de evitar que el administrado pueda impugnar actos a los que ha dejado ganar firmeza por no haber interpuesto los correspondientes recursos, a través de la impugnación de otros que no gozan de autonomía, o que no son independientes, respecto de los primeros" ( SSTC 126/1984, de 26 de diciembre , F. 3 ; 48/1998, de 2 de marzo , F. 4 ; 143/2002, de 17 de junio , F. 2 ) .

De este modo la finalidad que persigue este requisito procesal respeta el contenido esencial del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, pues concilia las exigencias que se derivan del principio de seguridad jurídica ---que es, además, un principio constitucional ( art. 9.3 Constitución Española )--- sin restringir el derecho a la tutela judicial efectiva de los posibles interesados en el acto, pues dicho acto, como se ha indicado, no es un acto nuevo, sino que se limita a reiterar el contenido de otro anterior que, en su momento, puedo ser impugnado. Todo ello, sin perjuicio, de que, al encontrarnos ante una causa de inadmisibilidad, que como tal, excluye el contenido normal del derecho, debe interpretarse en sentido restrictivo ( SSTC 126/1984), de 26 de diciembre , F. 3.c ; 48/1998, de 2 de marzo , F. 4 ; 143/2002, de 29 de mayo , F. 2 ), lo que impide su aplicación a supuestos distintos de aquellos que justifican la existencia de esta causa de inadmisibilidad ".

Que ocurra tal causa de inadmisibilidad lo es con independencia de que los actos sean formalmente distintos, dado que lo relevante es lo que disponen, y no que en el fondo sean actos administrativos distintos; en el presente caso, estando a las resoluciones recurridas recogidas en el FJ 1º lo relevante es que lo que se estaba recurriendo, en lo que tenía autonomía, era que imponían una multa coercitiva de 600 euros, multa coercitiva que aunque no tenga naturaleza de sanción tenía autonomía en relación con los actos previos firmes y consentidos a los que se refiere el Ayuntamiento, en relación con las resoluciones que, por un lado, había impuesto el cese del uso de las instalaciones bajo apercibimiento de que el incumplimiento daría lugar a medidas coercitivas, así el Decreto de la Concejala Delegada de Disciplina Urbanística, Medio Ambiente, Sanidad y Consumo número 8259/2007, de 8 de noviembre, que referimos en el FJ 2º, ello por seguir funcionando la instalación con carácter previo a la licencia de actividad concedida el 17 de abril de 2009 aunque con posterioridad a la licencia de instalación de 16 de mayo de 2008 y ello porque la multa coercitiva como recogemos en los antecedentes que hemos trasladado al fundamento jurídico segundo, se soportó en eso, en que con carácter previo a obtener la licencia de actividad en la que se impusieron las oportunas medidas correctoras en el ámbito medio ambiental la hoy apelante siguió haciendo uso de sus instalaciones.

El que exista un expreso apercibimiento de multas coercitivas para el caso de incumplimiento, incluso con carácter previo al inicio del procedimiento de legalización de la actividad, no puede conducir a que no tenga autonomía, a que no se pueda recurrir el acto que imponga la multa coercitiva consecuencia de lo que se consideró incumplimiento por el Ayuntamiento, sin perjuicio de que el ámbito del recurso, obviamente, está dirigido en exclusiva a la conformidad o no a derecho de la resolución administrativa que impuso multa coercitiva, con la singularidad del expediente, que se la auténtica cuestión de fondo que se deberá, en su caso, resolver por el Juzgado de subsanarse el defecto finalmente apreciado, si finalmente se cumple la exigencia del art. 45.2 d) de la Ley de la Jurisdicción ."

En consecuencia, atendiendo a lo expuesto, en aplicación de la doctrina jurisprudencial señalada, a criterio de esta Juzgadora, procede desestimar la causa de inadmisibilidad alegada por la demandada, el recurso es dirigido frente a la Resolución de la Secretaría General de la Consejería de Desarrollo Sostenible de 21 de Octubre de 2021, en virtud de la cual se desestimó el recurso de alzada interpuesto por la demandante contra la Resolución de la Delegación Provincial de Desarrollo Sostenible de Toledo de 8 de Marzo de 2021, por la que se le impuso a la demandante una cuarta multa coercitiva por importe de 900 Euros, en relación al incumplimiento de la medida complementaria impuesta en el expediente 45RD200033, objeto el del recurso que no es n un acto firme y consentido, sino que se trata de una resolución impugnable de forma autónoma.

TERCERO. - RESOLUCION DE LA CUESTIÓN DE FONDO SOMETIDA A CONSIDERACION.

De lo expuesto en el Fundamento Jurídico anterior se deduce que es viable la impugnación judicial de la Resolución de la Secretaría General de la Consejería de Desarrollo Sostenible de 21 de Octubre de 2021, en virtud de la cual se desestimó el recurso de alzada interpuesto por la demandante contra la Resolución de la Delegación Provincial de Desarrollo Sostenible de Toledo de 8 de Marzo de 2021, por la que se le impuso una cuarta multa coercitiva por importe de 900 Euros, en relación al incumplimiento de la medida complementaria impuesta en el expediente 45RD200033, y procede analizar el fondo del asunto, al objeto de examinar qué motivos de impugnación se alegan contra dicha actividad de ejecución forzosa, estando incursos en desviación procesal aquellos motivos que se refieran al cuestionamiento de la validez actuaciones previas que hayan alcanzado firmeza por no haber sido recurridas en tiempo y forma, de modo que en el marco del recurso admisible contra el acto de ejecución forzosa, lo que hay que hacer es aplicar los límites inherentes al enjuiciamiento admisible respecto a este tipo de actos, y considerar, en su caso, la necesidad de descartar la admisibilidad de los motivos de impugnación articulados por la parte demandante a través de los cuales se pretenda cuestionar el contenido decisorio de actos distintos al recurrido, como sería en este caso la resolución sancionadora origen de todo lo acontecido.

De la lectura de la demanda se desprende claramente que la parte recurrente no articula su recurso sobre la base de motivo alguno referido a la legalidad o no de la multa coercitiva impuesta, en este caso la 4. ª, por incumplimiento de la medida complementaria impuesta en la Resolución sancionadora de 28 de Mayo de 2020, dictada por el Delegado Provincial de la Consejería de Desarrollo Sostenible en el Expediente 45RD200033 (Folios 20 a 22 del Expediente Administrativo), la cual devino en firme al no ser recurrida, sino que pretende poner en tela de juicio ahora y denunciar la no conformidad a derecho de esta resolución sancionadora, lo que no resulta posible, pues no la recurrió en su momento, y se reitera adquirió firmeza, siendo plenamente ajustado a derecho, partiendo de la firmeza de la Resolución sancionadora, el acto ahora impugnado, que viene precedido de la anterior, y de la Resolución de la Delegación Provincial de Desarrollo Sostenible de Toledo 10 de Julio de 2020, en virtud de la que se le apercibía a la hoy demandante que de no cumplir con la medida complementaria impuesta, esto es paralizar el vertido de residuos y limpiar los ya depositados, se le impondrían multar coercitivas de 900 Euros que se reiterarían por lapsus de tiempo de 1 mes hasta la completa ejecución de lo ordenado ( folios 29 y 30 del Expediente Administrativo), siendo precisamente tras este apercibimiento y al constatar la falta de cumplimiento de la medida complementaria, incumplimiento que ni siquiera cuestiona la demandante, cuando se impone a la recurrente diversas multas coercitivas por importe de 900 Euros, entre ellos la 4. ª que es exclusivamente a la que se refiere la resolución impugnada, y por lo tanto a la que se constriñe esta Sentencia, imposición que resulta procedente de conformidad a lo dispuesto en los Artículos 100 y 103 de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y el Artículo 55 de la Ley 22/2011 de 28 de Julio de Residuos y Suelos Contaminados, normativa en virtud de la cual resultó sancionada la demandante

Así pues, procede la desestimación del recurso contencioso administrativo formulado por RAMOS LOGÍSTICA Y SERVICIOS DE TRANSPORTES S.L.U frente a la Resolución de la Secretaría General de la Consejería de Desarrollo Sostenible de 21 de Octubre de 2021, en virtud de la cual se desestimó el recurso de alzada interpuesto por la demandante contra la Resolución de la Delegación Provincial de Desarrollo Sostenible de Toledo de 8 de Marzo de 2021, por la que se le impuso una cuarta multa coercitiva por importe de 900 Euros, al considerarla ajustada a derecho.

CUARTO. - COSTAS

De conformidad al Artículo 139 LJCA, desestimado el recurso contencioso administrativo formulado, procede imponer las costas procesales devengadas a la parte demandante al no apreciar circunstancia alguna que haga procedente otro pronunciamiento, si bien, atendido el volumen de la causa, la complejidad de la materia y la cuantía del procedimiento, así como a la actividad procesal desplegada por los litigantes, procede limitar las mismas a un máximo de 500 € por todos los conceptos, más el IVA correspondiente si procediera.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación.