Sentencia Contencioso-Administrativo 20/2022 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Valladolid nº 4, Rec. 258/2021 de 18 de febrero del 2022

PRIMERO.- El asunto que se enjuicia corresponde al orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo por aplicación de lo dispuesto en el artículo 1 de la LJCA siendo competente para su conocimiento este Juzgado conforme se dispone en el artículo 8,3 en relación con el artículo 14 de la misma.

SEGUNDO.- El presente recurso tiene por objeto la impugnación de la actuación indicada en el encabezamiento de esta sentencia por la que se desestima lo solicitado por la parte demandante orientado, en lo esencial, a mantener un vínculo permanente con la Administración demandada como consecuencia de los servicios que, con carácter temporal, ha venido prestado y que considera abusivos y en fraude de ley.

Frente a la actuación anterior, la parte demandante pretende de este Juzgado que se dicte una sentencia por la que se estime el recurso interpuesto y, como consecuencia de ello: (1) se le reconozca la condición de personal estatutario fijo (adscrito al Sacyl como médico estatutario en la categoría de "Médico de Familia") atendiendo a la excepcionalidad a la que alude el artículo 61,6 puesto en relación con el artículo 10,2, ambos del Estatuto Básico del Empleado Público; (2) con carácter subsidiario, se le declare en la situación de personal estatutario interino (adscrito al Sacyl como médico estatutario en la categoría de "Médico de Familia") en el puesto de trabajo o plaza que viene ocupando hasta la fecha al haberse producido un abuso en la contratación y en fraude de ley suspendiendo cualquier procedimiento que afecte a la cobertura, con carácter fijo, para la prestación de las funciones del puesto o plaza que ocupa, mientras las mismas sea obligatorio prestarlas, y hasta su jubilación; y (3) también con carácter subsidiario a las dos pretensiones anteriores, se le reconozca que, al día de la fecha de la interposición del presente recurso (reclamación), la situación de los nombramientos o contratos que se le han efectuado lo son, dado el tiempo transcurrido desde su inicio, en fraude de ley.

En el acto de la vista oral se ha aclarado, y ello se ha tenido en cuenta al recoger en esta sentencia lo pretendido por la parte demandante, que la referencia que se hace en el suplico del escrito de demanda al personal funcionario debe entenderse al personal estatutario, ya sea fijo o temporal en la modalidad de interino, y que, aunque la pretensión ejercida de manera principal no es, atendiendo a la jurisprudencia dictada al efecto, de fácil estimación si debe estimarse la ejercida en segundo lugar y de manera subsidiaria dado que la misma se corresponde con el criterio que mantiene el Tribunal Supremo.

La pretensión a la que se acaba de hacer referencia se apoya, en lo esencial, en lo siguiente, dicho de manera resumida:

1º Se destaca el tiempo de servicios que lleva prestado la parte demandante a la Administración demandada de manera temporal y los prestados desde el último nombramiento llamando expresamente sobre su duración, 28 años en la misma plaza.

2º Se dice que el contenido de la resolución impugnada contraviene la jurisprudencia dictada al efecto haciendo especial mención a la sentencia del Tribunal Supremo fechada el día 22 de diciembre de 2021, que enjuicia un supuesto de personal estatutario muy similar al que se plantea en el presente recurso. Esa resolución responde a un modelo tipo y utiliza jurisprudencia que, en estos momentos, está superada.

3º Los nombramientos temporales obtenidos por la parte demandante lo han sido tras superar las pruebas correspondientes cumpliendo, por lo tanto, los principios de igualdad, mérito y capacidad debiendo tenerse en cuenta que la Administración demandada no ha convocado un proceso selectivo para ingresar en la categoría de Médicos de Familia como personal estatutario fijo desde el año 2005, lo que ha provocado que las funciones médicas en esa categoría se hayan tenido que desempeñar por personal temporal funcionario, luego convertido en personal estatutario interino.

4º Hace referencia a la normativa europea, concretamente a la Directiva 1999/70/CE, al derecho español y, de manera especial, a los artículos 10 y 70 del Estatuto Básico del Empleado Público, y a la jurisprudencia dictada al efecto, tanto por el Tribunal de Justicia de la Unión como por los Tribunales españoles, especialmente por el Supremo.

5º Considera que existe un abuso en la contratación temporal debiendo aplicarse la medida disuasoria que corresponda atendiendo al contenido del suplico del escrito de demanda. En este apartado señala la diferencia de los nombramientos efectuados respecto a los que se efectúan a otros profesionales poniendo el ejemplo del personal docente y llamando la atención de que en el supuesto que ahora se enjuicia no se trata de prestar servicios en periodos concretos por cursos o épocas lectivas sino de servicios que se prestan de manera continuada.

La Administración demandada se opone a lo pretendido por la parte demandante y solicita de este Juzgado una sentencia desestimatoria y, en consecuencia, confirmatoria del acto recurrido por considerarlo ajustado a derecho fundamentándolo, en síntesis, en lo siguiente:

1º Hace referencia a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, de la Sala de lo Contencioso-administrativo de Valladolid y de los Juzgados de ese orden jurisdiccional de esta Ciudad citando, de manera concreta, la sentencia de la Sala de Valladolid de 25 de enero de 2022 (Rec. Apela. 510/2021) en la que, de manera expresa, se rechaza que pueda declararse, de manera abstracta, que existe un abuso en la contratación dado que ello no es una pretensión sino un argumento o fundamento en apoyo de una pretensión anulatoria o de otro tipo.

2º Considera que el artículo 61,6 del Estatuto Básico del Empleado Público que se cita en el suplico del escrito de demanda es ajeno a lo que se pretende por medio del recurso interpuesto y, por lo tanto, no puede utilizarse para estimar esa pretensión.

3º La condición de personal fijo de la Administración solamente puede adquirirse superando el procedimiento selectivo establecido al efecto siendo evidente que esa condición no resulta de nombramientos temporales aunque estos hayan durado más tiempo del previsto en la norma y aunque para ello haya sido necesario realizar algún procedimiento de selección. En este apartado hace referencia a la normativa aprobada para convocar esos procedimientos selectivos.

4º Niega la existencia de fraude de ley y de abuso en los nombramientos temporales que se refiere en el escrito de demanda.

5º Da por reproducida la posición de los Tribunales Españoles y del Tribunal de Justicia de la Unión sobre lo suscitado en el presente recurso insistiendo en que esa jurisprudencia no permite estimar lo pretendido por la parte demandante.

TERCERO.- El análisis que se haga de la posición que mantienen las partes respecto a lo suscitado por medio del presente recurso y la decisión que se adopte sobre lo pretendido por la demandante ha de tener en cuenta lo que se va a indicar a continuación.

1º Sobre los hechos relevantes.

La parte demandante, y así se deduce del certificado de servicios expedido por la Administración demandada, ha prestado servicios a la Administración demandada como médico en Atención Primaria en virtud de varios nombramientos (funcionario sustituto, funcionario interino y estatutario interino). En la actualidad está vigente un nombramiento como personal estatutario interino resultando que el tiempo total de servicios prestados a la Administración en virtud de los distintos nombramientos asciende a 28 años, 8 meses y 27 días.

2º Sobre la resolución impugnada.

En el año 2019 , la parte demandante solicitó de la Administración demandada que, atendiendo a los servicios prestados, se le reconozca la condición de personal funcionario de carrera o, subsidiariamente, se declare que es funcionario interino con relación estatutaria en el puesto o plaza que viene desempeñando manteniendo ese reconocimiento hasta que se jubile y, en todo caso, que se declare que su nombramiento lo es en fraude de ley.

La Administración demandada resuelve expresamente lo solicitado por la parte demandante desestimándolo atendiendo a lo siguiente, dicho de manera resumida: (1) no procede, según lo dicho por el TSJ de Castilla y León, admitir ni reconocer la situación de fraude de ley dado que una relación inusualmente larga no supone, por sí misma, la existencia de fraude a lo que hay que añadir que es necesario probar ese fraude; (2) no es posible convertir directamente al personal temporal en personal indefinido al servicio de la Administración; y (3) hay que estar al derecho español tal y como lo ha determinado el Tribunal de Justicia de la Unión debiendo tenerse en cuenta que la cláusula 5ª del Acuerdo Marco no es de aplicación directa.

3º Sobre el contenido de la normativa interna (derecho español).

En este apartado, atendiendo a la condición de personal estatutario con la que hay que relacionar lo pretendido por la parte demandante, debe hacerse referencia a la normativa específica y ello sin perjuicio de que la normativa general sobre función pública, ya sea el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) o la Ley de la Función Pública de Castilla y León, resulten aplicables de manera supletoria. Esa normativa específica está contenida en la Ley 2/2007, de 7 de marzo, del Estatuto Jurídico del Personal Estatutario del Servicio de Salud de Castilla y León y en las normas que la desarrollan. De la Ley dicha hay que destacar lo siguiente, expuesto de manera resumida:

1º Atendiendo al tipo de nombramiento, el personal estatutario puede ser fijo y temporal (artículo 19). El personal temporal, a su vez, puede ser de interinidad, eventual y de sustitución (artículo 20) y siempre resulta de razones de necesidad, urgencia o desarrollo de programas de carácter temporal, coyuntural o extraordinario. El nombramiento de este personal se hace con garantía de los principios de publicidad, igualdad, mérito y capacidad en los términos previstos en el artículo 34 de la Ley.

2º El personal estatutario fijo lo es por haber superado el correspondiente procedimiento selectivo según lo previsto en los artículos 27 y siguientes y, como consecuencia de ello, por obtener un nombramiento para el desempeño con carácter permanente de las funciones que se deriven de ese tipo de nombramiento (artículo 20).

3º El personal estatutario temporal interino lo es para el desempeño de una plaza vacante y cuando sea necesario atender las correspondientes funciones. Este personal cesa por amortización de la plaza, por desaparición de las razones de necesidad que motivaron el nombramiento (la cobertura de la plaza), por incorporación, mediante el procedimiento legalmente previsto, de personal estatutario fijo a la plaza desempeñada por el personal interino y por resolución, durante el periodo de prueba, de la relación estatutaria (artículo 22).

4º El personal estatutario temporal eventual se nombra no para desempeñar las funciones propias de una plaza sino para la prestación de determinados servicios de naturaleza temporal, coyuntural o extraordinaria y también cuando sea necesario para garantizar el funcionamiento permanente y continuado de los centros e instituciones sanitarias o cuando sea necesario prestar servicios extraordinarios por una reducción de jornada (artículo 23). Estos nombramientos no podrán durar más de dos años siendo necesario, cuando se llegue a esa fecha, evaluar la situación para decidir lo que corresponda respecto a la necesidad de crear una plaza por existir una necesidad permanente y estructural. El cese de este personal se produce cuando venza el plazo o se produzca la causa que se determine, cuando se supriman las funciones que en su día determinaron la necesidad del nombramiento o cuando se resuelva la relación estatutaria durante el periodo de prueba.

5º El personal estatutario temporal sustituto se nombra cuando resulta necesario atender las funciones del personal estatutario fijo o temporal durante los periodos de vacaciones, permisos y demás ausencias de carácter temporal que comporten reserva de plaza. El cese de este personal se produce en los supuestos previstos en el artículo 24,2.

No se considera aplicable, aunque ello no impide hacer una referencia a ella, la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad ni tampoco el Real Decreto Ley 14/2021, de 6 de julio. Baste decir que la Ley referida entró en vigor el día 30 de diciembre de 2021 aunque su aplicabilidad está supeditada a una serie de actuaciones que se tienen que llevar a cabo en el seno de cada Administración que, en lo esencial, conducirán a la convocatoria y resolución de un procedimiento selectivo específico.

4º Sobre la jurisprudencia dictada al efecto.

En estos momentos existe abundante jurisprudencia sobre la posición del personal vinculado temporalmente a la Administración y sobre los derechos de ese personal cuando esa vinculación es prolongada o de larga duración. Esa jurisprudencia se ha dictado atendiendo a la normativa europea, concretamente a la Directiva 1999/70/CE, del Consejo, por la que se aprueba el llamado Acuerdo Marco, a la normativa interna vigente en el Estado español y a los criterios fijados por el Tribunal de Justicia de la Unión sobre la aplicación de la Directiva dicha procediendo la misma tanto del Tribunal de Justicia de la Unión como del Tribunal Supremo y de las Salas de lo Contencioso-administrativo de los distintos Tribunales Superiores de Justicia debiendo hacerse especial mención, por la relación funcional existente con este Juzgado, a la procedente de la Sala de lo Contencioso-administrativo de Valladolid. Esa jurisprudencia, en lo que afecta a lo suscitado en el presente recurso, puede considerarse que, en estos momentos, está consolidada aunque no es descartable que pueda tener alguna variación a la luz de que diga el Tribunal Supremo sobre los Recursos de Casación admitidos y no resueltos y a la luz de lo que diga el Tribunal de Justicia de la Unión sobre algunas Cuestiones Prejudiciales pendientes de decidir.

Del contenido de la jurisprudencia existente puede destacarse, dicho de manera resumida y en lo que interesa para resolver lo suscitado en el presente recurso, lo siguiente:

1º La invocación del carácter abusivo del nombramiento temporal como argumento o presupuesto para obtener una determinada consecuencia jurídica de estabilidad en el empleo o de la aplicación de las medidas equivalentes que procedan no permite que en el fallo de la sentencia se haga un pronunciamiento en tal sentido en cuanto que ese pronunciamiento debe orientarse a decidir sobre la consecuencia jurídica que produce ese abuso según lo pretendido por la parte demandante (sentencia del TSJ de Castilla y León, Sala de lo Contencioso-administrativo de Valladolid fechada el día 25 de enero de 2022, Rec. Apela. 510/2021, en la que se hace referencia a otra sentencia de la misma Sala fechada el día 23 de diciembre de 2021, Rec. Apela. 368/2021).

2º En tanto que está vigente la relación jurídica nacida como consecuencia del nombramiento temporal, es anticipado el análisis de las cuestiones relativas a las consecuencias del abuso de la contratación ya que será con el cese cuando se extinga la relación funcionarial o estatutaria (sentencia de la Sala de Valladolid fechada el día 7 de octubre de 2021, Rec. Apela. 311/2021) siendo ese el momento para decidir la procedencia de esas medidas.

3º La cláusula 5ª del Acuerdo Marco no impone a los Estados miembros una obligación general de transformar en contratos por tiempo indefinido los contratos de duración determinada siendo evidente que la legislación española sobre empleo público no posibilita la transformación en fija de una relación estatutaria temporal ( sentencias del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 2018 y las que se refieren en la sentencia del mismo Tribunal de 22 de diciembre de 2021, Rec. Casa. 3320/2019).

4º El Tribunal Supremo, en la sentencia fechada el día 15 de noviembre de 2021 ( Rec. Casa. 6.103/2018), indica, casando la sentencia recurrida (Sala de lo Contencioso-administrativo de Burgos) y con cita de la sentencia del propio Tribunal Supremo fechada el día 27 de octubre de 2021 (Rec. Casa. 3598/2018): (1) que la Directiva 1999/70 no es, como indica el Tribunal de Justicia de la Unión, una norma de efecto directo; y (2) que el cese del funcionario interino, con una única relación de servicios, no determina derecho a indemnización resultando que la legislación española, que no prevé indemnización en los supuestos de cese de funcionario interino ni tampoco de carrera, no se opone al apartado 1 de la Cláusula 4 de Acuerdo Marco.

El mismo Tribunal Supremo, en la sentencia de 30 de noviembre de 2021 (Rec. Casa. 6302/2018), viene a señalar, estimando el Recurso de Casación interpuesto frente a una sentencia del TSJ de Castilla y León, Sala de Valladolid, que desestimó un recurso de apelación interpuesto frente a una sentencia del Juzgado que consideró ajustado a derecho el cese del funcionario interino aunque le reconoció el derecho a percibir una indemnización de 20 días por año, lo siguiente: (1) que cuando se comprueba que la Administración ha hecho nombramientos no justificados de personal interino, la respuesta no puede ser aplicar criterios propios de la legislación laboral en cuanto que la relación de servicio es estatutaria y se rige por el derecho administrativo; (2) que el cese ajustado a derecho no puede ser lo que ocasione un daño susceptible de indemnización de manera que esa indemnización solamente tendría fundamento si, mientras duró la situación de interinidad y como consecuencia de la misma, se produjo una lesión física o moral, una disminución patrimonial o una pérdida de oportunidad que el empleado público interino no tuviera el deber jurídico de soportar resultando que, de producirse esa situación, lo procedente es presentar una reclamación por daños efectivos e identificados con arreglo a las normas generales en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas indicando, de manera expresa, que el mero hecho de haber sido personal interino durante un tiempo más o menos largo, incluso si ha habido nombramientos sucesivos no justificados por la Administración, no implica automáticamente que haya habido un daño; (3) que la regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración no contempla ni otorga la posibilidad de obtener indemnización a fin da sancionar comportamiento administrativos ilegales satisfaciendo una necesidad de prevención general o disuasión por esta vía indirecta (es lo que, en la terminología anglosajona, se denominan "daños punitivos") añadiendo que el deber de reconocer una indemnización de naturaleza sancionadora, como respuesta a una situación contraria a lo dispuesto en el artículo 5ª del Acuerdo Marco, no viene impuesto por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión, que ha afirmado que la cláusula 5ª no es incondicional ni suficientemente precisa para que pueda ser invocada por un particular ante un Juez Nacional.

CUARTO.- Lo dicho en el fundamento de derecho precedente permite, atendiendo a la posición que al respecto mantienen las partes, decidir sobre lo pretendido por la demandante según se va a indicar a continuación:

1ª La parte demandante pretende, de manera principal, que se le reconozca la condición de personal estatutario fijo (adscrito al Sacyl como médico estatutario en la categoría de "Médico de Familia") atendiendo a la excepcionalidad a la que alude el artículo 61,6 puesto en relación con el artículo 10,2, ambos del Estatuto Básico del Empleado Público.

Esta pretensión debe, y así se acuerda por medio de esta sentencia, desestimarse íntegramente. Ello es así porque la misma no resulta de aplicar lo dispuesto en los artículos 10,2 y 61,6 del Estatuto Básico del Empleado Público, que se refieren, respectivamente, a los procedimientos de selección de los funcionarios interinos y a los procedimientos de selección para adquirir la condición de funcionario de carrera y que, como lo ha puesto de manifiesto el Sr. Letrado que representa y defiende a la Administración demandada al contestar a la demanda, nada tienen que ver con la pretensión ejercida. La pretensión ejercida también debe desestimarse porque los nombramientos temporales efectuados a favor de la parte demandante, aunque hayan estado precedidos de un procedimiento selectivo, no le dan derecho a adquirir la condición de personal estatutario fijo dado que para ello es necesario que se cumpla lo dispuesto en los artículos 20 y 27 y siguientes de la Ley 2/2007, de 7 de marzo.

2ª De manera subsidiaria, la parte demandante pretende que se le declare en la situación de personal estatutario interino (adscrito al Sacyl como médico estatutario en la categoría de "Médico de Familia") en el puesto de trabajo o plaza que viene ocupando hasta la fecha al haberse producido un abuso en la contratación y en fraude de ley suspendiendo cualquier procedimiento que afecte a la cobertura, con carácter fijo, para la prestación de las funciones del puesto o plaza que ocupa, mientras las mismas sea obligatorio prestarlas, y hasta su jubilación.

La pretensión referida, que ha de entenderse como un todo, no puede tener favorable acogida por lo que procede, y así se acuerda por medio de esta sentencia, desestimarla en su integridad. Es posible, porque así lo recogió el Tribunal Supremo en las sentencias de 26 de septiembre de 2018 y lo ha mantenido en otras posteriores, que la parte demandante pueda permanecer en el puesto o plaza en el que ha sido nombrado hasta que ese puesto se provea por personal estatutario fijo o hasta que desaparezca. Lo que no es posible, siendo eso lo que pretende la parte demandante, es que esa permanencia se haga suspendiendo cualquier procedimiento que afecte a la cobertura del puesto o plaza por personal estatutario fijo dado que eso no es lo que se establece en la jurisprudencia citada sino todo lo contrario ni se corresponde con lo que resulta de aplicar la normativa sobre personal estatutario que admite y posibilita que las plazas desempeñadas por personal estatutario temporal se cubran por personal estatutario fijo siendo evidente que lo pretendido por la parte demandante bloquea e impide esa cobertura. Tampoco es posible, por la misma razón ya dicha, que esa permanencia se produzca hasta que la parte demandante se jubile.

La permanencia en la plaza que actualmente ocupa el demandante estará supeditada al mantenimiento del nombramiento que le permite desempeñar sus funciones no constando que, en estos momentos, se haya extinguido ese nombramiento por lo que, en estos momentos y atendiendo al carácter revisor de esta jurisdicción, no puede enjuiciarse si un posible cese del demandante es contrario a lo que se dispone en la normativa aplicable según la misma ha sido interpretada por la jurisprudencia citada.

3º También de manera subsidiaria, la parte demandante pretende que se le reconozca que, al día de la fecha de la interposición del presente recurso (reclamación), la situación de los nombramientos o contratos que se le han efectuado lo son, dado el tiempo transcurrido desde su inicio, en fraude de ley.

Esta pretensión de la parte demandante también debe ser desestimada, y así se acuerda por medio de esta sentencia, atendiendo al criterio que mantiene la Sala de lo Contencioso-administrativo de Valladolid según el mismo se recoge en las sentencias ya citadas. La existencia o no de fraude de ley o abuso en la contratación debe considerarse como medio o instrumento para decidir sobre las consecuencias que la Administración aplica cuando no considera ni aprecia la existencia de un abuso en la contratación atendiendo a lo que se pretenda en el recurso interpuesto para combatir esas consecuencias sin que, por lo tanto, sea procedente hacer una declaración en abstracto sobre la existencia o no de esa situación de fraude dado que ello no se corresponde adecuadamente con el carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Al haberse desestimado las dos pretensiones ejercidas por la parte demandante, una de carácter principal y otra de manera subsidiaria, el pronunciamiento de esta tercera pretensión tendría ese carácter abstracto perdiendo, por lo tanto, su naturaleza instrumental y siendo contrario al carácter revisor de esta jurisdicción.

QUINTO.- No procede imponer las costas de este procedimiento a ninguna de las partes dado que el recurso se ha interpuesto inicialmente frente a la desestimación, por silencio, de lo solicitado por la parte demandante resultando que la resolución expresa que desestima esa solicitud se ha producido recientemente y, en cualquier caso, cuando ya se había señalado la vista oral de este procedimiento.