Sentencia Contencioso-Administrativo 12/2023 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Badajoz nº 1, Rec. 170/2022 de 10 de febrero del 2023

PRIMERO: Impugna la parte actora la Resolución de 30 de junio de 2022 por la que se resuelve desestimar el Recurso potestativo de reposición frente a la Resolución de 16 de mayo de 2022, de la Gerencia, por la que se aprueba la Oferta de Empleo Público para el personal de Administración y Servicios de la Universidad de Extremadura para el año 2022, de la Universidad de Extremadura.

Considera el actor, en síntesis de lo expuesto en su escrito de demanda, que es funcionario interino de la escala administrativa C1, desempeñando el puesto de trabajo de Técnico de Apoyo para la Gestión Administrativa, Seguimiento y Explotación de Bases de Datos de Proyectos, Contratos y Convenios de Investigación Universitarios, en la Sección de Gestión de la Investigación del Servicio de Gestión y Transferencia de Resultados de Investigación. En concreto, en el año 2010, el actor, comenzó su relación laboral con la Universidad de Extremadura a través de un contrato de Técnico de Apoyo a la Investigación. Mediante contratos a cargo de diversos proyectos, estuvo ocupando la plaza NUM000, comenzando en noviembre de 2010 y continuando ininterrumpidamente hasta marzo de 2014, con cargo al proyecto Contrato Proyecto de Investigación 18.01.2J y al Convenio Banco Santander. En este periodo se realizaron 6 contratos para la plaza NUM000. El actor, en la indicada fecha de 3 de abril de 2014, llevaba prestando sus servicios mediante contratación laboral durante 3 años y 4 meses, y a partir del 3 de abril de 2014 ha sido nombrado, hasta el último nombramiento de abril de 2020, en el que sigue en la actualidad como funcionario interino, en las varias convocatorias de méritos para nombramiento de Personal Técnico de Apoyo.

En base a ello, argumenta que ha venido desempeñando el mismo puesto de trabajo y atendiendo necesidades de carácter permanente y estructural, y que pueden ser identificadas entre las funciones que atribuyen los Estatutos de la Universidad de Extremadura (Art. 2c y Art. 51), a la Universidad y al Servicio de Gestión y Transferencia de Resultados de la Investigación:

- Gestión y control de la base de datos Universitas XXI investigación.

- Gestión de incidencias Universitas XXI investigación.

- Gestión de la integración entre Universitas XXI investigación y Universitas XXI Económico.

- Generaciones de crédito para actividades de investigación.

- Control ingresos y pagos de facturas de proyectos y contratos Art. 83.

Dichas funciones son consideradas por la Universidad como propias, adscritas a actividades que realiza la Universidad y de carácter permanente, según la actual Relación de Puestos de Trabajo de la UNEx. Estas formaciones específicas están relacionadas siempre con un puesto funcionario dentro la Universidad. Los diferentes servicios y departamentos de la UEx tienen personal con la formación necesaria para el manejo y control de estas herramientas informáticas, pero en el caso de la FE42 (módulo Univesitas XXI - Investigación), no existe ningún puesto en la RPT que tenga dicha formación.

La Universidad de Extremadura, cuenta desde antes de la entrada en vigor de la Ley 20/2021, con 4 plazas C1 Técnico Auxiliar de Investigación, vacantes, recogidas en la RPT (PFR0958, PFR0959, PFR0960 y PFR0961) que se ampliarán a 10 según la Oferta de Empleo Público de 2022, que dichas plazas están dotadas presupuestariamente y que según temario propuesto por la gerencia para su convocatoria en marzo de 2022, y de acuerdo con los artículos 55.2.e y 61.2 del TREBEP, serían para desempeñar funciones o tareas que viene desempeñando desde 2010 como contratado laboral y desde 2014 como funcionario interino, lo que, y según alega, acredita aún más si cabe, la naturaleza estructural de las funciones que desempeña el actor y la necesidad que tiene esta Universidad de que dichas funciones estén cubiertas.

El núcleo de su recurso se centra en sostener que dichas diez plazas (que se corresponden con los puestos de técnico de apoyo del SGTRI) se han creado con la finalidad de dar cobertura legal a los puestos de trabajo que vienen ocupando los técnicos de apoyo del SGTRI y, en vez de llevarse al proceso de estabilización y ofertarse por el concurso de méritos, esa Administración, eludiendo fraudulentamente el cumplimiento de la Ley de estabilización, decide sacar esas plazas por turno libre.

Asimismo, alega que además durante este tiempo, esta Universidad no ha creado plazas, ni ha convocado procedimiento selectivo ninguno que haya permitido la estabilización del puesto de trabajo que desempeña, lo que le ha supuesto un perjuicio tanto en el sentido de la falta de reconocimiento de derechos (V. gr. no reconocimiento de la carrera profesional), como en la degradación de categoría profesional en función del presupuesto disponible en los diferentes periodos, y el desgaste emocional y psicológico que ello conlleva.

SEGUNDO: Frente a las pretensiones que se contienen en el recurso, la Administración demandada contestó a la demanda oponiéndose a ellas, defendiendo por tanto la conformidad a derecho de la resolución recurrida, bajo el argumento, en primer lugar, de una pretendida desviación procesal dado que manifiesta que en fase administrativa la Administración hubo de pronunciarse sobre un petitum que se ceñía a que el puesto de trabajo fuera incluido en el proceso de estabilización mientras que en el recurso el actor pretende ahora una pretensión principal (ofertar el puesto a través de concurso de méritos) y una subsidiaria con impugnación y solicitud de anulación de un artículo de la Oferta de Empleo Público.

Asimismo, y en base al informe emitido por el Director del Gabinete Jurídico y de la Inspección, considera que respecto de la cuestión sobre si el personal Técnico de Apoyo podría considerarse personal investigador, niega dicha premisa al entender que éste es el previsto en el art. 13 de la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, y por ende no les sería aplicable la citada Disposición Adicional, dado que el personal de Técnicos de Apoyo temporal del SGTRI, forma parte del personal de administración y servicios, con una vinculación temporal determinada a proyectos concretos de investigación científica o técnica, o a la ejecución de programas que cuentan con financiación externa, siendo un particular personal que se vincula a la Universidad de Extremadura por un período determinado, para cubrir necesidades de apoyo técnico derivadas de contratos regulados en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Universidades, proyectos de investigación, grupos de investigación y convenios de colaboración en materia de investigación de la Universidad de Extremadura con cualquier entidad u organismo público o privado, así como la ejecución de programas de carácter temporal.

De ello deriva, según alega, que si se trata de dilucidar si las plazas de Técnicos de Apoyo, aun no estando incluidas en la RPT, gozan del carácter estructural, considera que las plazas de naturaleza estructural son aquellas insertas en la estructura de la organización de la Universidad y que estén adscritas a actividades que la misma presta con carácter permanente y que ha asumido como propias. Y si se acude a la definición de Técnicos de Apoyo que hace el art. 2 de la Resolución de 23 de diciembre de 2013, de la Gerencia, por la que se ejecuta el Acuerdo adoptado por el Consejo de Gobierno por el que se aprueba la Normativa para la contratación o nombramiento de Técnicos de Apoyo de la Universidad de Extremadura (D.O.E. 9 de enero de 2014), dispone que "Tendrán la consideración de personal técnico de apoyo de la Universidad de Extremadura aquellos empleados que desarrollen, esencialmente, una actividad de apoyo, asistencia y asesoramiento técnico, mediante un contrato laboral de carácter temporal o nombramiento de funcionario interino, para cubrir los objetivos recogidos en los contratos, proyectos, grupos de investigación, convenios y programas referidos en el artículo 1". Argumenta la demandada que son puestos que esencialmente son temporales, por lo que no se corresponden con puestos de carácter permanente, que sí están recogidos en la relación de puestos de trabajo del Personal de Administración y Servicios de la Universidad de Extremadura, centrando sus actividades en la realización de proyectos específicos de investigación científica y técnica, o en su caso, personal contratado o nombrado de carácter temporal para la ejecución de proyectos de inversiones y convenios, contratos o programas celebrados con otras entidades públicas o privadas para la realización de actividades concretas. Por lo que no están bajo el ámbito de aplicación del tercer proceso de estabilización a aquellas plazas ocupadas de forma temporal y de manera ininterrumpida al menos en los tres años anteriores al 31 de diciembre de 2020 y aquellas plazas afectadas por los procesos de estabilización previstos en los PGE de 2018, y por ende no quedarían dichas plazas vinculadas a la tasa ordinaria de reposición, en aquellas plazas de naturaleza estructural, por lo que difícilmente podrían ofertarse puestos nombrados o contratados bajo el ámbito de aplicación de la Resolución de 23 de diciembre de 2013 citada, y cuyo carácter o contenido sea coyuntural y temporal, como consecuencia ejecución de proyectos concretos o similares.

TERCERO: Planteada la cuestión litigiosa como antecede, la misma queda reducida a una estricta cuestión jurídica que, en su valoración, nos hace llegar a una conclusión desestimatoria de la demanda.

Con carácter previo, y dado que la contestación a la demanda integra una argumentación más propia de una excepción de inadmisibilidad del recurso al amparo de una pretendida desviación procesal entre lo peticionado en este procedimiento y lo que ha sido objeto de la vía administrativa previa, si bien no se formula así expresamente, debemos comenzar diciendo que no podemos estar de acuerdo con la contestación en la existencia de desviación procesal. Así, lo peticionado en la vía administrativa lo ha sido que "Se incluya el puesto de Técnico de Apoyo para la Gestión Administrativa, Seguimiento y Explotación de Bases de Datos de Proyectos, Contratos y Convenios de Investigación Universitarios, en la Sección de Gestión de la Investigación del Servicio de Gestión y Transferencia de Resultados de Investigación en la Oferta de Empleo Público para el Personal de Administración y Servicios de la Universidad de Extremadura para el año 2022, en el turno de estabilización marcado por la Ley 20/2021, independientemente de que éste, al haber sido cubierto hasta la fecha por una plaza con cargo a programa, no esté incluido en la RPT o instrumento alternativo". Mientras, en el recurso que da origen al presente procedimiento, se esgrime una petición principal a la que se adiciona que el puesto en cuestión deberá ser ofertado por concurso de méritos y otra subsidiaria (impugnación indirecta y anulación de un artículo de la OEP 2022).

Pues bien, no vemos en este caso la existencia de desviación por cuanto la impugnación indirecta de una disposición general, como lo es una oferta de empleo público, ha de realizarse en el propio recurso, sujeta a la impugnación de un acto administrativo de aplicación y en virtud de lo dispuesto en el artículo 26 LJCA.

De otro lado, y respecto de la pretensión principal y la subsidiariamente realizada, en realidad ambas son conducentes a una idéntica pretensión anulatoria, bien con inclusión del puesto que ocupa el actor en la oferta impugnada, bien mediante la anulación del precepto que impide dicha inclusión, que en realidad es lo mismo, si bien en una suerte de formulación algo confusa que perfectamente podría verse integrada en una sola pretensión. En cualquier caso, no existe desviación procesal respecto de lo solicitado en vía administrativa, incluyendo un petitum (inclusión del puesto en la oferta) acorde con las consecuencias anulatorias pretendidas, y del que perfectamente conoció la Administración en vía administrativa, resolviendo sobre la cuestión mediante la desestimación de la solicitud inicial.

CUARTO: Entrando en el fondo del asunto, la Ley 20/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, de acuerdo con lo previsto en el artículo 61.6 y 7 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, sostiene la posibilidad de convocar, por el sistema de concurso, aquellas plazas que, reuniendo los requisitos establecidos en el artículo 2.1, hubieran estado ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016, así como las plazas vacantes de naturaleza estructural ocupadas de forma temporal por personal con una relación, de esta naturaleza, anterior a 1 de enero de 2016.

La Resolución de la Secretaría de Estado de Función Pública, de 1 de abril de 2022, sobre las orientaciones para la puesta en marcha de los procesos de estabilización derivados de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público dispone que son plazas de naturaleza estructural "Se entiende por plazas de naturaleza estructural " aquellas relativas a funciones recurrentes que se integran en la actividad ordinaria y del normal funcionamiento de la Administración de que se trate, incluyendo por tanto, las plazas ligadas a programas o actuaciones que no gocen de sustantividad propia y diferenciada de la actividad ordinaria. Con carácter general, estas plazas se corresponderán con aquéllas destinadas al ejercicio de competencias propias de la Administración correspondiente".

El recurrente parte de un premisa mayor cual es que el puesto que viene desempeñando, a pesar de ser una plaza ligada a programa, goza de la naturaleza de plaza estructural porque las funciones que desarrolla son funciones que integran la actividad ordinaria de la Universidad de Extremadura, ya que el Servicio de Gestión y Transferencia de Resultados de la Investigación fue creado en el año 2004 tras la aprobación de los nuevos Estatutos de la Universidad de Extremadura (Decreto 65/2003 de 8 de mayo. D.O.E. Extraordinario, nº 3 de 23 de mayo), y su puesto de trabajo se inserta dentro de la Sección de Gestión de la Investigación, del Servicio de Gestión y Transferencia de Resultados de la Investigación (SGTRI) de la UEX, siendo, este último, un servicio para la gestión de la actividad investigadora y la administración de los fondos generados por la Universidad, en ejecución de la política definida en la materia por los órganos de gobierno competentes, realizando el recurrente funciones propias de la Universidad; funciones que no gozan de sustantividad propia y diferenciada de la actividad ordinaria. Y resume su posición diciendo que la Universidad de Extremadura viene haciendo un uso fraudulento de la figura de Técnico de Apoyo Funcionario Interino con cargo a Programa, para la dotación de personal especializado, con funciones estructurales, de un Servicio Estructural de esta Universidad, que es el SGTRI. No importando si las funciones desempeñadas en el SGTRI por dicho personal, estaban o no relacionadas con el Objeto de dichos programas, en la distintas Resoluciones de Convocatorias y a lo largo de los años, con tal de mantener dichos puestos.

Pues bien, y a la vista de la cuestión jurídica planteada en este caso concreto, debemos convenir plenamente con lo sostenido por la Universidad demandada, dado que el puesto desempeñado por el hoy actor no es ni puede ser considerado como plaza estructural de la Administración demandada. El actor fue contratado en su día como Técnico de Apoyo a la Investigación, no como personal investigador, y la definición de Técnicos de Apoyo que hace el art. 2 de la Resolución de 23 de diciembre de 2013, de la Gerencia, por la que se ejecuta el Acuerdo adoptado por el Consejo de Gobierno por el que se aprueba la Normativa para la contratación o nombramiento de Técnicos de Apoyo de la Universidad de Extremadura (D.O.E. 9 de enero de 2014), dispone que "Tendrán la consideración de personal técnico de apoyo de la Universidad de Extremadura aquellos empleados que desarrollen, esencialmente, una actividad de apoyo, asistencia y asesoramiento técnico, mediante un contrato laboral de carácter temporal o nombramiento de funcionario interino, para cubrir los objetivos recogidos en los contratos, proyectos, grupos de investigación, convenios y programas referidos en el artículo 1".

La mera definición del puesto y del servicio a realizar ya describe algo que en ningún caso o circunstancia podría calificarse como estructural o como necesidad permanente, por mucho que se quisiera considerar inserto en un determinado departamento o servicio administrativo concreto. El propio precepto ya hace mención a que la contratación de dicho personal sólo puede tener cabida en contratos laborales temporales o en nombramientos interinos. Y ello resulta incompatible con lo sostenido por el actor respecto del carácter permanente de las funciones a realizar. Cierto es que el actor argumenta en su demanda que dichas funciones son realizadas sistemáticamente, en un servicio que la Universidad aprovecha como estructural, y que tales puestos habrían de ser considerados de estructura precisamente por el carácter permanente de las funciones realizadas. Pero ello choca frontalmente con la esencia y definición normativa del puesto desempeñado, que nunca podría conducir a realizar funciones permanentes, pues son funciones de apoyo a proyecto concretos, temporales y circunstanciales; y tampoco pudiera ser compatible hablar de funciones estructurales cuando la forma de contratación, definida en la norma que regula las funciones del puesto, lo es la contratación laboral temporal o el nombramiento funcionarial de interinidad. En este punto, la "Normativa para la contratación o nombramiento de Técnicos de Apoyo de la UEX", aprobada por el Consejo de Gobierno de la UEX y publicada mediante Resolución de la Gerencia de 23 de diciembre de 2013 en el DOE de 9 de enero de 2014, dispone en su artículo 1.1 que "El objeto de la presente normativa es regular las condiciones de selección y laborales del personal de se vincule a la Universidad de Extremadura por un período determinado, para cubrir necesidades de apoyo técnico derivadas de contratos regulados en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Universidades , proyectos de investigación, grupos de investigación y convenios de colaboración en materia de investigación de la Universidad de Extremadura con cualquier entidad u organismo público o privado, así como la ejecución de programas de carácter temporal, y que no se correspondan con puestos de carácter permanente recogidos en la relación de puestos de trabajo del Personal de Administración y Servicios de la Universidad de Extremadura".

El propio precepto deja sin contenido la previsión de la Resolución de la Secretaría de Estado de Función Pública, de 1 de abril de 2022, que el recurrente lanza como principal apoyo de su demanda, pues afirma que el puesto del actor viene dado por una necesidad puntual, vinculada a un programa, un proyecto o un convenio concretos, y especifica que los mismos "no se correspondan con puestos de carácter permanente recogidos en la relación de puestos de trabajo del Personal de Administración y Servicios de la Universidad de Extremadura". Por lo que el puesto del recurrente nunca pudiera ser considerado estructural. El mero hecho de que el recurrente identifique sus funciones con funciones por él consideradas como estructurales, ordinarias y permanentes de la Universidad supondría, en su caso, un supuesto de abuso en la contratación, o de realización de funciones propias de otro puesto de trabajo, con lo que las consecuencias directas de dicha calificación, que a nosotros no nos corresponde ahora valorar ni decretar, habrían de ser buscadas en el procedimiento correspondiente; y sólo con dicha situación de abuso declarada pudiéramos considerar que la pretensión del recurrente se enmarcase en el ámbito de aplicación de la Ley citada, al amparo de puestos de estructura.

A lo anteriormente expuesto podemos añadir, como bien dice la contestación a la demanda, que el actor no ha encadenado nombramientos si no a través de hasta tres procesos de concurrencia donde la experiencia ha sido un mérito a valorar, y por ende, un elemento fundamental para los sucesivos nombramientos, que se ha concatenado en el tiempo no por consideración a las funciones realizadas, sino en base a sucesivas convocatorias que, sin solución de continuidad, el recurrente ha superado manteniendo un mismo puesto en base a nombramientos distintos.

Por todo lo anteriormente expuesto, debemos desestimar el recurso en su integridad.

QUINTO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.4º LJCA procede imponer las costas a la parte actora, si bien, y atendida la materia y complejidad de la cuestión jurídica litigiosa, limitándolas al importe máximo de 800 euros, por todos los conceptos incluido el IVA.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y demás de general y obligada aplicación