Sentencia Contencioso-Administrativo 70/2023 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Badajoz nº 1, Rec. 99/2022 de 13 de septiembre del 2023

PRIMERO: Que los actores recurren en vía contencioso-administrativa la actuación consistente en el Acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de Monesterio en el Pleno Municipal de 18 de marzo de 2022 bajo el epígrafe «DÉCIMO. 01. Moción que presenta el Grupo Municipal del Partido Socialista en el Ayuntamiento en relación con la supuesta "Asociación Bien Común de Monesterio"», sobre la base de considerar, en síntesis de lo expuesto en su demanda, que el acuerdo adoptado es arbitrario y contrario a derecho en primer lugar por cuanto está desplegando efectos jurídicos perniciosos por ser limitador de derechos y por tener una clara intención de ser una sanción encubierta, con vulneración del Reglamento de Participación Ciudadana y también de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas como se desgranará en este escrito de demanda, inclusive el artículo 24.1 de la Constitución Española.

Alega asimismo que no existe tramitación alguna administrativa para adoptar dicho acuerdo, partiendo de una moción del grupo socialista, sin firmar, no constando el nombramiento de instructor, ni tampoco de informe jurídico ni de ninguna clase, así como no existe informe jurídico del Sr. Secretario, preceptivo para la adopción de este acuerdo, según el trámite que marca tanto el Reglamento de Participación Ciudadana como la Ley 39/2015, creando una indefensión manifiesta a la recurrente, y conteniendo dicho expediente documentos que no tienen que ver con mi mandante, sino con el presidente de la Asociación, que los ha presentado a título particular en otros procedimientos, sin ostentar ninguna representación en nombre de la recurrente.

Alega que el acuerdo municipal que se impugna sólo contienen apreciaciones subjetivas careciendo de fundamento jurídico.

Considera infringido el artículo 21 del Reglamento de Participación Ciudadana, al argumentar que no se ha tramitado expediente alguno para decretar la anulación de la inscripción de la asociación, sino sólo la baja, y que, en cualquier caso, el Ayuntamiento no es competente para dictar un acto administrativo favorable para un interesado, por ser de la competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

Argumenta asimismo que la asociación recurrente está sometida a un proceso arbitrario de denigración de la misma por todo el municipio, con difusión de la notificación realizada a la misma entre los vecinos, alegando con ello ilegalidad en el acuerdo y arbitrariedad del mismo.

SEGUNDO.- La Administración demandada se opone a las pretensiones deducidas de contrario defendiendo por tanto la legalidad y adecuación a derecho del acto administrativo impugnado. Comienza el escrito de contestación argumentando que el acto impugnado un acuerdo plenario, legalmente adoptado, en el que por la documentación que se aportó en su momento, se produce una constatación pública y fehaciente de unas actuaciones y actividades de la hoy actora, y en base a las mismas, por dicho órgano municipal, se concluye que esta no cumple con los requisitos para ser titular de una inscripción en el registro municipal de entidades, y en consecuencia se acuerda su exclusión de dicho registro, independientemente de su existencia como tal Asociación.

Asimismo, considera que dichos hechos y actuaciones, acreditadas y probadas con la documental obrante en el expediente, y que se acompañaron a dicha moción, fueron considerados suficientes para constatar que dicha Asociación no cumple con los requisitos exigidos en el Reglamento de Participación Ciudadana -BOP del 6/11/2018. Dicho Reglamento, en su artículo 17.1 exige al menos dos requisitos para que sea válida la inscripción en el registro municipal a estas entidades:

-Que tengan su domicilio social u órgano de representación o delegación territorial en Monesterio.

- Que acrediten o desarrollen programas que tengan por objeto la defensa, el fomento o la mejora de los intereses generales y sectoriales de los ciudadanos de Monesterio.

Pero el Letrado del Ayuntamiento considera que de los hechos relatados y probados queda acreditado que esta Asociación actora ya no reúne ninguno de estos dos requisitos esenciales y determinantes para el mantenimiento de su inscripción en dicho registro, y que de la documentación aportada con la moción, cabe concluir, que las actuaciones de esta Asociación y sus miembros relevantes que allí se detallan, a juicio de la Corporación, jamás han sido en pro del bien común de los monesterienses, sino dirigidas a atacar jurídica, política, judicial y públicamente a los legítimos representantes del pueblo de Monesterio, y a los empleados públicos que prestan servicio en dicha entidad. No resultando de aplicación el artículo 21 del Reglamento Municipal sino el incumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 17 para mantener la inscripción.

De otro lado, argumenta, en relación con el domicilio social de la actora, que de toda la prueba obrante en el expediente administrativo remitido y de la aportada en la demanda, queda acreditado que el domicilio real y efectivo de esta Asociación, no es en la localidad Monesterio, sino el de su Secretario y Letrado, Sr. Barragán Lancharro, ubicado en la ciudad de Badajoz, por lo que se constata el incumplimiento de los dos requisitos esenciales exigidos por el artículo 17 del Reglamento Municipal, por el Pleno municipal, y por ello el acuerdo impugnado es ajustado a dicha reglamentación.

De otro lado, y con relación a la alegación sobre que el Pleno Municipal es incompetente para proceder a la anulación de la inscripción en el registro municipal, en base al artículo 107 de la Ley 39/2015 y art. 21.4 del propio reglamento municipal, dice el Letrado del Ayuntamiento que fue el Pleno municipal el que aprobó el citado reglamento, y que en su disposición adicional estableció: " Una vez derogado el Reglamento que regula el registro municipal de asociaciones de Monesterio aprobado por acuerdo de 4/3/2008, todas las asientos registrales de dicho registro pasaran a estar en el Registro Municipal de Entidades Ciudadanas, con el mismo número y antigüedad, en que existían en el registro derogado, y las existente en este se inscribirán a continuación de la última que existiera en el RMA, en la página y numero que corresponda". Y alega que en base a esta disposición, y a los hechos constatados con posterioridad, es competencia del Pleno Municipal la de adoptar el acuerdo impugnado, toda vez que ha sido el órgano regulador y es el intérprete de la aplicación y efectividad de dicho reglamento, en base a las competencias que a este órgano municipal le son atribuidas tanto por el artículo 22.2. a) y j) de la Ley 7/1985, de 2 abril reguladora de las bases del régimen local, como por el artículo 50.17 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre.

Finalmente, y en cuanto a la falta de expediente administrativo aduce que el acuerdo impugnado lo que pone de manifiesto es que por los hechos relatados y acreditados en la moción aprobada, la Asociación- demandante- ha incumplido con los requisitos esenciales para figurar en el registro municipal de entidades ciudadanas (artículo 17 del reglamento) y que por sus actuaciones, reiteramos sobradamente acreditadas, de forma espuria (términos del M.F.), ha acreditado que ha dejado de cumplir los requisitos para figurar inscrita en este registro municipal. Por ello, añade, no se trata por ende de una sanción encubierta, sino de la constatación de unos datos y hechos objetivos, que por expresa regulación reglamentaria, le impiden mantener la inscripción como tal asociación en el registro municipal.

En cuanto a los pretendidos reproches a la notificación del acuerdo, dice la contestación a la demanda que, el que se haya realizado la notificación de dicho acuerdo por varios medios, no constituye ninguna ilegalidad, sino todo lo contrario, son actuaciones en cumplimiento de los deberes de notificación de los actos administrativos que imponen los articulo 40 y siguientes de la ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento administrativo común. Es incierto que exista parcialidad alguna en la notificación cursada a la actora, por distintos medios, como se afirma maliciosamente de contrario, en cuanto dice que aparece incompleto el acuerdo, comparado con el acta de la sesión plenaria.

A este respecto, el artículo 40 de la Ley 39/2015, ya citada, determina claramente cual es contenido de la notificación a realizar, y no es otro que el texto íntegro de la resolución (parte dispositiva), así como la indicación de los recursos que procedan, y esta notificación cumple con dicho requisito legal, sin que pueda calificarse como se hace de contario, malintencionada, defectuosa o manipulada, por no recogerse en la misma, las manifestaciones y opiniones de los concejales presentes, pues estas no constituyen el contenido dispositivo del acuerdo, que es lo que la administración está obligada a notificar y certificar, en virtud de los artículos 196 y siguientes del ROF.

Y precisamente en virtud del artículo 197 de dicho ROF, se ha dado publicidad del referido acuerdo, que se basa precisamente, en el contenido del informe del representante del Ministerio fiscal, donde ya expresamente califica la actuación de esta Asociación, en un solo procedimiento judicial, de hostigamiento insistente y actuar por posibles motivos espurios.

TERCERO.- Planteada la controversia jurídica en la forma expuesta, los argumentos reflejados en el escrito de demanda no se sostienen jurídicamente.

En primer lugar, el acto administrativo impugnado es un acuerdo del Pleno municipal que principia por moción presentada por el grupo socialista de dicho Pleno. No consta que dicha moción, para su debate y posterior valoración, haya de seguir tramitación alguna formal más allá de que deba darse traslado de la misma a los grupos municipales que integran el Pleno para su debate y posterior votación, de conformidad con los artículos 91 y 97 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.

La pretensión de la actora, formulada de forma principal en su demanda, lo es la nulidad de pleno derecho, conforme a los puntos a), y e) del artículo 47.1 de la Ley 39/2015, del acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de Monesterio en el Pleno municipal del 18 de marzo de 2022, así como la parte dispositiva de dicha moción, puntos 1º, 2º, 3º y 4º, especialmente el 2º, el « anular la inscripción de dicha Asociación en el Registro Municipal de Entidades Ciudadanas».

Considera en primer lugar la actora que dicho vicio de nulidad radical deviene de una incursión del acto en desviación de poder dado que, según argumenta, carece de competencia el Pleno municipal para anular actos favorables a los interesados de conformidad con el artículo 107 de la Ley 39/2015. No obstante la redacción de dicho motivo de nulidad, pretende la actora decir que el acto por el que se procedía a la inscripción de la asociación en el registro correspondiente municipal, no puede ser revocado sin la previa declaración de lesividad, que no se ha llevado a cabo, pues no se argumenta una falta de competencia formal del Pleno para dictar semejante acto, sino para hacerlo en contra de un derecho previamente proclamado y sin procedimiento administrativo alguno.

Pues bien, en este sentido, no podemos considerar que la inscripción de la asociación hoy actora en el registro municipal sea un acto favorable al administrado, ni que no pueda revocarse sin la previa declaración de lesividad. Al respecto, la inscripción de la actora lo fue en base a la Ordenanza municipal que aprobó en su día el Reglamento regulador del Registro municipal de asociaciones de Monesterio (B.O.P Nº 93, de 16/05/2008). Dicho Reglamento ya establecía (artículo 3) que "El Registro Municipal de Asociaciones Ciudadanas tiene carácter voluntario por lo que podrán inscribirse en el mismo cuantas asociaciones o personas jurídicas de carácter local y sin ánimo de lucro, desarrollen actividades que constituyan su objeto social en el término de Monesterio". Y añadía su artículo 4 que "El derecho de asociación incluye el derecho a la inscripción en el registro de asociaciones competente, que sólo podrá denegarse cuando no se reúnan los requisitos establecidos en el artículo

30.3 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación ( artículo 24 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo ), así como en el Registro Municipal de Asociaciones".

Esto es, y como bien aclara la exposición de motivos del citado Reglamento, la inscripción es una mera formalidad declarativa ( "podrán inscribirse" artículo 17; "tiene carácter voluntario", artículo 3), nunca constitutiva, y a los solos efectos de la publicidad de la asociación así como de control por parte del Ente Municipal, que en cualquier caso no supone afección a la inscripción en el Registro General de Asociaciones, y tan sólo pretende dar publicidad (artículo 5) con alcance municipal, a la actuación de la asociación objeto de inscripción; por lo que no vemos en este caso en la revocación de la inscripción por falta de cumplimiento de los fines exigidos en el artículo 4 un acto que haya de someterse al trámite de la lesividad previa, dado que dicho acto no está revocando derecho alguno de la hoy actora, ni tampoco carece el Pleno de la competencia para proceder a la anulación de la inscripción, precisamente por cuanto dicho Reglamento fue dejado sin objeto y derogado por el nuevo y vigente Reglamento municipal de Participación Ciudadana, aprobado en sesión del día 15 de febrero de 2018, otorgando competencia al Alcalde para la baja en la inscripción que ahora se cuestiona (artículo 20.1º), por lo que la atribución de dicha competencia al Pleno estaría justificada en cuanto a órgano representativo del municipio.

En este sentido el Consejo Consultivo ha reconocido en anteriores ocasiones que entre el Pleno y el Alcalde no existe una relación jerárquica y resalta la significación que tiene el hecho de que el legislador o en este caso el propio Pleno dentro de sus competencias reglamentarias, reserve al órgano colegiado más representativo de la Corporación Local una determinada competencia, lo que hace que, en diferentes supuestos se haya apreciado la concurrencia de la causa de nulidad por razón de la materia al invadir el Alcalde una competencia reservada al Pleno (Dictámenes 110/2012, de 23 de febrero, 186/2012, de 12 de abril, 130/2013, de 21 de marzo, 148/2015, de 7 de mayo, 372/2016, de 22 de septiembre, y 367/2017, de 7 de septiembre); sin embargo, si es el PLeno el que ha adoptado un acuerdo de la competencia del Alcalde, con el voto favorable de éste, la jurisprudencia es contraria a que la causa de nulidad pudiera operar. Como es nuestro caso, en el que dicho artículo 20.1º reserva a la competencia del Alcalde la denegación de la inscripción cuando verifique la no concurrencia de los requisitos exigidos por el artículo 17.

CUARTO: Sin embargo, y pese a lo anterior, hemos de estimar el recurso, por cuanto el fondo del asunto hace que debamos estimar las razones esgrimidas en la demanda.

Así, el acuerdo impugnado señala que la baja en la inscripción, o su cancelación, deviene del incumplimiento de los requisitos dispuestos en el artículo 17 del Reglamento de Participación Ciudadana, y que a la sazón dispone lo siguiente:

"Podrán inscribirse en el Registro Municipal de Entidades Ciudadanas todas aquellas entidades (asociaciones, federaciones, confederaciones, fundaciones, clubes deportivos...) sin ánimo de lucro que estén inscritos en el registro de asociaciones de ámbito estatal o autonómico o el que proceda en caso de régimen específico correspondiente que tengan domicilio social u órgano de representación o delegación territorial en esta ciudad y que acrediten o desarrollen programas que tengan por objeto la defensa, el fomento o la mejora de los intereses generales y sectoriales de los ciudadanos/as de Monesterio".

Por lo que respecta al domicilio, alega el Letrado del Ayuntamiento en su contestación que de los documentos obrantes al expediente administrativo, y particularmente de la ficha de datos fiscales aportada (indebidamente en fase de conclusiones, pero ya obrante al expediente administrativo), que el domicilio real y efectivo de la asociación actora está en la ciudad de Badajoz, coincidiendo con el del Letrado del presente procedimiento, Sr. Barragán Lancharro, que actúa como Secretario de la misma.

Pues bien, y aunque pudiéramos estar inicialmente de acuerdo, lo cierto es que dicho domicilio tan sólo consta a efectos fiscales, dado que en los Estatutos de la Asociación (Documento nº 1 de la demanda), se desprende que el domicilio social está ubicado en la calle Cerro de la Fuente nº 10 de la localidad de Monesterio; algo que viene certificado por el Funcionario del Servicio de Asociaciones de la Junta de Extremadura (registro, este sí, de carácter constitutivo) y dicha prueba es plena frente a la determinación de un segundo domicilio tan sólo a efectos fiscales que entendemos compatible con la exigencia del Reglamento de Participación Ciudadana, que habla tan sólo de domicilio social. Es más, en la inicial inscripción el Ayuntamiento ya verificó dicho domicilio y comprobaría su correcta ubicación en el municipio, por cuanto la literalidad del precepto ( artículo 20.1º) dispone que el Alcalde "procederá a la inscripción, limitando su actividad únicamente a verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos en el Presente Reglamento de Participación Ciudadana "; sin mayor capacidad ni alternativa.

Es por ello por lo que debemos estimar el recurso en este punto, dado que no compartimos la afirmación sentada en el acto administrativo impugnado relativa a que el domicilio social de la asociación recurrente esté en Badajoz, sino en la localidad de Monesterio.

Por lo que tan sólo dicho argumento supone ya la estimación íntegra del recurso.

QUINTO: Lo anterior, insistimos, es suficiente para estimar el recurso. Sin embargo, el segundo punto discutido del acto impugnado lo es considerar que la asociación actora no tiene por objetivo o finalidad entre sus actividades "la defensa, el fomento o la mejora de los intereses generales y sectoriales de los ciudadanos de Monesterio".

Los argumentos de dicho acto administrativo y de la propia contestación a la demanda giran en torno a que dicha asociación, y en particular algunos de sus miembros, realizan actuaciones que a juicio de la Corporación, jamás han sido en pro del bien común de los monesterienses, sino dirigidas a atacar jurídica, política, judicial y públicamente a los legítimos representantes del pueblo de Monesterio, y a los empleados públicos que prestan servicio en dicha entidad, lo cual intenta acreditar con el bloque documental nº 13, en el que destaca la referencia a determinados procedimientos judiciales entablados por la asociación actora y en particular un informe favorable al sobreseimiento de una de las causas penales, emitido por el Ministerio Fiscal y del que la Administración demandada considera que es buena prueba sobre un ánimo espurio e insidioso de la citada parte actora frente a los miembros del equipo de gobierno local.

Resumido así el argumento de la contestación a la demanda, no podemos estar de acuerdo con el mismo. Dicho de otra forma, en esta sede jurisdiccional no podemos entrar a valorar la subjetividad de las conclusiones del acuerdo municipal, por cuanto las mismas son consideraciones políticas, no jurídicas, insertas en el ámbito de actuación del plenario municipal pero que, con independencia de su acierto o no, y su justificación, que aquí no valoraremos al no resultar relevante ni necesario para la resolución del conflicto, lo cierto es que no conducen a justificar el incumplimiento del requisito establecido en el ya tan traído artículo 17.

El Reglamento dispone literalmente que la inscripción procederá en todo caso (actividad reglada, no discrecional) siempre y cuando se cumpla el requisito consistente en que las solicitantes de inscripción "acrediten o desarrollen programas que tengan por objeto la defensa, el fomento o la mejora de los intereses generales y sectoriales de los ciudadanos/as de Monesterio" (artículo 20.1º). y el Alcalde competente para la inscripción se limitará a verificar la concurrencia de dicho requisito.

El conflicto político suscitado en estos autos es precisamente lo que conlleva a que el Pleno del Ayuntamiento, bajo una consideración absolutamente subjetiva, apruebe considerar que dicha asociación no cumpla tal finalidad, sino por el contrario esté al servicio de motivaciones espurias. Sin embargo, dicha valoración se apoya en la actividad desplegada por la asociación a lo largo de un período temporal, aludiendo a la ingente cantidad de escritos presentados, a la obstaculización de la gestión tributaria del ente local, etc.; algo que se considera atenta contra los intereses del municipio. Particularmente, como exponíamos, se toma un informe del Ministerio Fiscal en un supuesto concreto de un procedimiento penal sobreseído, en el que se hacen afirmaciones tales como que la asociación presenta anualmente "miles de escritos", con una conducta beligerante y de hostigamiento, y se tacha la conducta personal de los integrantes del equipo de gobierno como falta de humildad y llena de soberbia, entre otras.

Pues bien, sin llegar a cuestionar dichas valoraciones (insistimos, realizadas en el ámbito de un procedimiento penal en curso y respecto de unos hechos concretos), en ningún momento por parte del Ayuntamiento demandado se logra probar hechos que pudieran denotar que la asociación no tenga "por objeto la defensa, el fomento o la mejora de los intereses generales y sectoriales de los ciudadanos/as de Monesterio".

Podríamos estar de acuerdo o no con las formas de actuación, la manera de proceder de la asociación recurrente, el abuso de un procedimiento de participación ciudadana que no puede llegar a convertirse en una quimera o inutilizarse atascándolo con continuos escritos, ... Todo ello, decimos, podrá ser cuestionable o susceptible de valoración, opinión o crítica. Máxime en el resultado de un debate plenario con su votación correspondiente.

Pero esto no puede suponer que tales consideraciones pudieran erigirse en hecho probado inmodificable para cuestionar que los fines de la asociación recurrente (estatutariamente predeterminados y publicados, así como admitidos en la inicial inscripción tanto autonómica como municipal), de quien no se ha constatado una condena penal, una sanción impuesta o hecho similar probado y acreditado, no son los de la defensa de los intereses de los ciudadanos del municipio. Explicado de otra forma: el hecho de que la asociación recurrente cuestione continuamente las acciones de gobierno municipal, e incluso que pudiera hacerlo sin guardar formas, colapsando los servicios municipales con continuas sugerencias, escritos, demandas, denuncias o quejas, no supone que dichas actuaciones no se encaminen a la defensa de los intereses de los ciudadanos, sino que llevan a que se inserten en una participación política de éstos (habilitada por un Reglamento municipal), en forma de asociación que, aun incómoda (que es lo que deja entrever el acuerdo municipal impugnado), no necesariamente tiene por qué ser ajena a dicha finalidad exigida en el artículo 17. Siendo todo ello valorable mediante consideraciones subjetivas, pero sin apoyo firme en datos objetivos de los que, sin duda alguna, pudiera sentarse dicha conclusión tan radical.

Por ello, consideramos que el acto administrativo recurrido incurre en causa de nulidad, al no darse los requisitos necesarios para denegar la inscripción (o cancelar la inicialmente concedida, como es el caso), por lo que, y sin mayores argumentos que los ya expuestos, debemos estimar el recurso en su integridad.

SEXTO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, ha lugar a imponer las costas del procedimiento a la parte demandada, puesto que ha visto desestimadas todas sus pretensiones.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y demás de general y obligada aplicación