PRIMERO.- Es objeto del presente recurso la demanda por inejecución de acto firme frente a Junta de Compensación UE 53.07 "Calle Capiscol - Calle Plantío II" de Burgos por inactividad e inejecución del acto administrativo presunto consistente en la resolución presunta estimatoria por silencio administrativo positivo del recurso de alzada -ordinario según la Ley de Urbanismo de Castilla y León- presentado el 2 de octubre de 2.020 contra la resolución desestimatoria presunta por silencio administrativo negativo de la Junta de Compensación UE 53.07 "Calle Capiscol - Calle Plantío II" de Burgos, por la que se le reclamaba la cantidad de veintitrés mil ochocientos sesenta y dos euros con dieciocho céntimos de euro (23.862,18 €).
SEGUNDO.- A tenor del contenido de la demanda expone la parte que con fecha 19 de noviembre de 2.019 los demandantes presentaron ante la Junta de compensación UE 53.07 "Calle Capiscol - Calle Plantío II" de Burgos una reclamación de cantidad correspondiente a los intereses devengados como consecuencia del retraso en la tramitación del expediente de justiprecio que se realizó para la expropiación de la vivienda sita en Burgos, en la calle Villafranca, nº 38. Esa petición no fue resuelta expresamente y se interpuso al amparo de lo dispuesto en el art. 81.2 de la Ley de Urbanismo de Castilla y León recurso ordinario en fecha 2 de octubre de 2020 que tampoco fue resuelto.
Ante ese silencio producido entiende la parte que se ha estimado por silencio administrativo positivo por el doble silencio producido, y se ha producido una resolución administrativa estimatoria del recurso de alzada -ordinario según la Ley de Urbanismo de Castilla y León- por vía del silencio administrativo, que en este caso es positivo. Y esta resolución ha ganado firmeza, ha devenido firme y como consecuencia de lo anterior la Junta de compensación UE 53.07 "Calle Capiscol - Calle Plantío II" de Burgos debería haber procedido al pago de la cantidad reclamada de forma voluntaria, pero no lo hizo. Expone que la actora al amparo de lo dispuesto en el art. 29.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, presentó un escrito ante dicha Junta de Compensación el día 25 de enero de 2.022 solicitando la ejecución de la resolución administrativa firme y que transcurrido el plazo de un mes, esta parte sigue sin recibir respuesta alguna de la Junta de Compensación, por lo que se ha visto obligada a presentar dentro del plazo de dos meses, desde la desestimación del requerimiento previo efectuado a dicha Administración, a presentar el presente recurso y demanda en ejecución de un acto administrativo firme.
Expone a continuación la actora en la demanda los diferentes pormenores del expediente administrativo expropiatorio y como el usufructo que inicialmente no fue incluido dentro de la relación de bienes y derechos a expropiar fue posteriormente incluido mediante acuerdo del Pleno del Ayto. de Burgos de 8-2-2013 y se presenta la hoja de aprecio por la beneficiaria el 20 de abril de 2015 y por los expropiados el 7-9-2015 fijando la Comisión Territorial de Valoración en 133.013,07 € el valor o justiprecio de los bienes a expropiar mediante resolución adoptada el 28 de abril de 2.016 debiendo ser abonado junto con los intereses legales a que se refieren los artículos 52.8 y 56 LEF. Expone que se recurrieron en vía administrativa ese acuerdo de justiprecio y se desestima por Acuerdo de la Comisión territorial de valoración de 14 de septiembre de 2016. Expone la parte que pagado el principal, reclamaron en varias ocasiones el pago de los intereses de demora, lo que fue desestimado por resolución del Ayto. de Burgos el 12-7-2017 (doc. 17) confirmado luego en reposición (doc. 18) desestimándose así la reclamación de intereses de demora.
A este respecto consta que , tras recibir el pago, se presenta escrito por los demandantes ( folio 425 y ss del expediente) en el que sin perjuicio de aceptar el pago por imperativo legal, solicitaban desde ese momento el abono de dichos intereses a la Administración expropiante o a quien corresponda y ello de acuerdo a lo preceptuado en los artículos 56 y 57 LEF. La resolución municipal recaída al efecto (de 27 de junio de 2017) recoge los antecedentes relevantes de la tramitación del expediente y de la fijación del justiprecio con los requerimientos habidos para formulación de hoja de aprecio y la resolución de la Comisión territorial de valoración de 28 de abril de 2016, luego confirmada en reposición el 29 de septiembre de 2016 así como la transferencia realizada por la Junta de compensación abonando el importe de justiprecio el 8 de marzo de 2017 y el pago finalmente realizado el 24 de mayo de 2017. En la resolución dictada por el Ayuntamiento en fecha 27 de junio de 2017, sobre dicha solicitud de abono de intereses de demora, se analizan los intereses de demora en la fijación del justiprecio y también los intereses de demora en el pago del justiprecio, y analizando en cada uno de esos casos el dies a quo y dies ad quem ( en el primer caso el dies ad quem es cuando el justiprecio quede fijado y en el segundo caso el dies ad quem es cuando el pago se produzca, en este caso el 24 de mayo de 2017). En cuanto a los intereses por demora en el pago del justiprecio fija como diez a quo el de seis meses desde que el justiprecio ha sido fijado definitivamente en vía administrativa y ello fue resuelto por Acuerdo de la Comisión territorial de valoración de Burgos de 29-9-2016 y el justiprecio fue pagado el 24 de mayo de 2017. En relación a la petición de intereses se analizaba por tanto ambas cuestiones y sobre ellas se resolvía, esto es, tanto sobre los intereses que guardasen causa en la demora en la fijación del justiprecio ( su dies a quo es el de los 6 meses desde acuerdo de necesidad de ocupación de 8-2-2013 y su dies ad quem es cuando el justiprecio es fijado) como en relación a los intereses que guardasen causa en el pago del justiprecio ( su dies a quo es el de los 6 meses desde que el justiprecio quedaba definitivamente fijado y su dies ad quem cuando el justiprecio se paga).
La parte recurrió en reposición dicho acto administrativo que denegaba el abono de y devino firme y ello fue resuelto en sentido desestimatorio (resolución de 5 de octubre de 2017, doc. 18 de la demanda ) resolución que desestima dicho recurso si bien exponiendo que se desestima por falta de competencia de la Administración para imputar los intereses de demora a la Junta de compensación al entender que es el Jurado de expropiación quien está facultad de modo expreso para determinar la procedencia y cuantía de los intereses de demora cuando el retraso sea imputable al beneficiario de la expropiación y siempre que esta cualidad no coincida con la del sujeto expropiante. Entendía que si bien el devengo de intereses se produzca de forma automática ministerio legis, lo que no es automático es la verificación de si se dan los supuestos que al efecto previene la ley, como también la determinación de su importe en atención a los tiempos y porcentajes, y esto es lo que el art. 72 REF atribuye al Jurado. l entender que analiza igualmente la improcedencia tanto de los intereses por demora en la fijación del justiprecio como la improcedencia de abono de intereses de demora en el pago del justiprecio.
Tras ello, en fecha 2 de agosto de 2017, plantea reclamación de responsabilidad patrimonial contra la Comisión Territorial de Valoración de Burgos de la Junta de Castilla y León por su actuación en la resolución de procedimiento de expropiación forzosa y al entender que la Comisión Territorial de Valoración debió haber declarado la obligación de pagar los intereses de demora por retraso en la tramitación del expediente de fijación del justiprecio por parte de la beneficiaria y haberlos liquidado y que, al no haberlo hecho así, incurrió en responsabilidad. Ello fue resuelto por St TSJ CYL de 4-10-2019 en sentido desestimatorio exponiendo que en " la resolución de fecha 28 de abril de 2016 ya se específica que la cantidad reconocida como justiprecio será abonada, y en el caso que proceda junto con los intereses legales a que se refieren los artículos 52.8 y 56 de la Ley de Expropiación Forzosa por la beneficiaria. Es decir, se indica expresamente que la obligada a su pago es la beneficiaria, por lo que ya sabe la parte aquí recurrente a quién se tiene que dirigir para el cobro de los intereses legales y, en cuanto a la cuantificación de los mismos, aplicando los dos artículos que indica la resolución administrativa y teniendo en cuenta el justiprecio fijado, así como el pleno conocimiento de toda la tramitación del expediente administrativo, sabe sobradamente el alcance de estos intereses, por lo que en ningún caso puede considerarse como generador del daño alguno el mero hecho de no haber indicado cuantía concreta de estos intereses". También se añadía que "Por otra parte, no se acredita que a la aquí recurrente se le haya causado daño alguno por el hecho de que en la resolución de fijación del justiprecio, Acuerdo de 28 de abril de 2016, no se haya indicado la cantidad concreta de estos intereses, puesto que ya conocía la parte el transcurso de los 6 meses desde la fecha de inicio del expediente de justiprecio y, conociendo el justiprecio, también sabe la cantidad líquida que debe abonar la beneficiaría como justiprecio, al igual que lo sabe esta, por lo que la posible mora en el pago de estos intereses generará una indemnización, en su caso, a cargo de quién estaba obligada al pago de estos intereses, en ningún caso a cargo de la Comisión Territorial de Valoración".
El cuadro con la liquidación de intereses de demora se recoge al hecho undécimo de la demanda.
Entremezcla la parte actora en su escrito dos cuestiones que se estima son un tanto contradictorias con el cauce procedimental al que ha acudido pues, si como expone entiende se ha producido un acto firme del art. 29.2 Ley de la jurisdicción, ello hace carezca de operatividad alguna las alegaciones que efectúa sobre la efectiva existencia de retraso en la tramitación del justiprecio por entender imputable de ese retraso a la Junta de compensación toda vez que ello en sí hace referencia a la cuestión de fondo, esto es, procedencia en cuanto al fondo de la cuestión de la reclamación de intereses de demora y, sobre ese particular, no se articula recurso contra resolución expresa o presunta desestimatoria de reclamación de abono de intereses de demora sino que el cauce procedimental por el que se ha optado es diferente, al acudir a la singular y específica vía de recurso por inejecución de acto firme.
El recurso que nos ocupa no es por tanto persiguiendo la anulación de acto administrativo alguno, sino en ejecución de un acto que entiende es firme. Ese acto surgiría de la solicitud de reclamación de cantidad de 23.862,18 € a la Junta de Compensación UE 53.07 "Calle Capiscol - Calle Plantío II" de Burgos presentada el día 19 de noviembre de 2.019 y que no fue contestada en plazo y contra la desestimación se interpuso recurso de alzada (ordinario según la Ley de Urbanismo de Castilla y León) ante la Administración expropiante, el Ayuntamiento de Burgos, que es el órgano administrativo superior de dicha Junta de Compensación y a quien corresponde la tutela de la misma. Este recurso fue presentado el día 2 de octubre de 2.020 y sin que tampoco se hubiera resuelto en plazo.
Se ha apoyado la parte en lo dispuesto en el art. 24.1 Ley 39/2015 de 1 de octubre que dispone que " El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados . No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado."
A su vez el art. 81 2. LUCYL Ley de urbanismo de Castilla León 5/1999 de 8 de abril dispone que " La Junta de Compensación tendrá naturaleza administrativa, personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Contra sus acuerdos podrá interponerse recurso ordinario ante el Ayuntamiento".
En este caso, entiende la parte que ante su solicitud planteada para reclamación de abono de intereses de demora y, entendida desestimada esa solicitud por silencio e interpuesto recurso ordinario ante el Ayto., la falta de resolución expresa de ese recurso haría así entender aplicable ese inciso del art. 24.1 Ley 39/2015 y entender producido el silencio positivo.
El Ayto. de Burgos plantea la inadmisibilidad del recurso por entender actúa contra acto firme anterior, lo que de acuerdo al art. 69 c) Ley de la jurisdicción hace inviable el recurso. Opone igualmente la inexistencia de acto firme en la medida que el art. 81.2 LUCYL se trataría de un recurso de alzada (ordinario) impropio al que no se aplicaría las previsiones de la Ley de procedimiento ya que no se podría situar fuera de los cauces de un procedimiento predeterminado y es que esta solicitud a la Junta de compensación se situaría fuera de un determinado procedimiento así previsto legalmente. En tercer lugar, plantea igualmente que si fuere silencio positivo, el recurso sería inadmisible de acuerdo al art. 28 LJCA en la medida que sería lo buscado la mera reproducción de otro anterior consentido y firme. Ya en cuanto al fondo entiende que la responsabilidad por demora se decidirá por el beneficiario al fijar el justiprecio y, conforme dispuso la previa resolución municipal, ello corresponde fijarlo al órgano que fija el justiprecio, siendo además la culpa en el retraso en la propia actuación del beneficiario, conforme así resulta de lo acordado en la previa resolución municipal. En cualquier caso el dies a quo sería el 14-12-2013, pasados 6 meses desde el acuerdo de necesidad de ocupación.
TERCERO.- Expuesto lo que antecede, se considera que no podemos compartir la causa de inadmisibilidad que la Administración municipal ha esgrimido en relación al acto administrativo anterior denegatorio de la solicitud de intereses de demora pues lo cierto es que, ateniéndonos al contenido del acto administrativo que resolvió el recurso de reposición (doc. 18 aportado con la demanda) el Ayuntamiento entendió en realidad que carecía de competencia para resolver sobre ello al entender que era cuestión que debía ser resuelta (o que más bien debió haber sido resulta) por el jurado de expropiación (Comisión territorial de valoración) y que por tanto, en definitiva, esa reclamación o bien debía ser planteada ante la Comisión territorial de valoración o en su caso directamente ante la beneficiaria. A tenor del contenido definitivo de dicho acto, solo venía a resolver en realidad una falta de competencia en orden a resolver sobre la fijación de intereses de demora y ello en la medida que entendía que ello correspondía resolverlo al jurado de expropiación y, conforme así resulta de la sentencia posterior del TSJ CYL de 4 de octubre de 2019, el Jurado (Comisión territorial de valoración) ya había resuelto al respecto determinando en el justiprecio el abono de los intereses de demora en los términos del art. 52.8 y 56 LEF , junto con el justiprecio, por la beneficiaria y nada más habría de resolver. No existía en definitiva un contenido resolutorio desestimatorio de la improcedencia de dichos intereses, sino más bien entender que ello era competencia del Jurado.
CUARTO.- Despejada dicha cuestión, es cierto que el Ayuntamiento de Burgos se ha opuesto al recurso al considerar que la figura del silencio positivo no hace referencia a cualquier petición o solicitud del interesado para que se produzca el silencio positivo sino que ello se debe referir a una solicitud inserta en un determinado procedimiento previsto en el ordenamiento jurídico a tal efecto. Efectivamente así lo ha señalado el Tribunal Supremo en la sentencia de 28 de febrero de 2007 (casación 302/2004 ) en la que se indica: " La tesis de la sentencia de instancia parte de una apreciación que esta Sala considera equivocada, la de considerar que cualquier petición del administrado da lugar o debe dar lugar, a "un procedimiento iniciado a solicitud del interesado", de modo que si no se contesta por la Administración en el plazo máximo establecido por resolver, debe considerarse estimada por silencio, en aplicación del artículo 43.2 de la Ley 30/1992 (LPAC ).
La LPAC llevó a cabo una diferencia sustancial en la regulación del sentido del silencio que contenía la Ley de Procedimiento Administrativo de 17-VII-1958 (LPA), de cuyo examen procede sin embargo comenzar para alcanzar una recta interpretación del artículo 43 LPAC . Porque el supuesto del artículo 94 LPA, que es el que regulaba el silencio administrativo negativo era el de que "se formulara alguna petición ante la Administración y ésta no notificara su decisión en el plazo de tres meses". La LPA se refería a la falta de respuesta a cualquier petición, cualquiera que ésta fuera, para dar a ese comportamiento de la Administración, tras la denuncia ante ésta de la mora, el valor de un acto desestimatorio, si así lo decidiera el administrado. Sin embargo, cuando el artículo 95 LPA se refiere al silencio positivo se limitan los supuestos en que ello puede suceder; cuando se establezca por disposición expresa o cuando se trate de aprobaciones y fiscalizaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela de los órganos superiores sobre los inferiores.
El artículo 43 LPAC , en cambio, no se refiere a solicitudes sino a procedimientos . Es verdad que su párrafo 2 dice que los interesados podrán entender estimadas sus solicitudes, pero se trata de solicitudes insertadas en determinados procedimientos. Procedimientos que resultan de la aplicación de las correspondientes normas legales a las solicitudes presentadas por los interesados. Y esto que cabía mantenerlo en la redacción de la LPAC anterior a la modificación aprobada por la Ley 4/1999 de 13-I, es aún más patente después de esta Ley. Antes de la Ley 4/1999, porque el artículo 43 contenía tres supuestos de silencio positivo que remitían a procedimientos más o menos formalizados; los dos primeros sin duda alguna (concesión de licencias o autorización de instalación, traslado o ampliación de empresas y centros de trabajo y solicitudes que habilitaran al solicitante para el ejercicio de derechos preexistentes), pero también el tercero, "solicitudes en cuya normativa de aplicación no se establezca que quedaran desestimadas si no recae resolución expresa", porque esa normativa de aplicación no podía ser otra sino la normativa reguladora del específico procedimiento en cuestión.
Claramente se ve que en la mente del legislador estaba el aplicar el régimen de silencio positivo no a cualquier pretensión, por descabellada que fuera, sino a una petición que tuviera entidad suficiente para ser considerada integrante de un determinado procedimiento administrativo. Y así resulta de la Disposición Adicional 3ª LPAC que manda adecuar los procedimientos existentes a la nueva regulación de la LPAC, y tras esa previsión se publican varios R.R.DD de adecuación, hasta llegar a la resolución de la Secretaría de Estado para la Administración Pública de 20-III-96 que publica la relación de procedimientos de la Administración General del Estado.
Esta resolución se publica en el BOE de 10-IV-96 y en dos suplementos de 190 páginas que en total contienen los procedimientos existentes en el ámbito de la Administración General del Estado, indicando, entre otras cosas, el plazo para su resolución y los efectos del silencio.
Y esta es la situación con que se encontró el legislador en la reforma de la LPAC de 1999.
La Exposición de Motivos de la Ley 4/1999 parte de esa relación de procedimientos, porque se refiere a los aproximadamente 2000 procedimientos existentes en la actualidad. El escenario que contempla el legislador para regular el sentido del silencio no es un escenario de peticiones indiscriminadas a la Administración sino de peticiones que pueden reconducirse a alguno de los procedimientos detectados e individualizados. La Exposición de Motivos habla de la necesidad de simplificación de ese conjunto de procedimientos, lo que se plasma en la Disposición Adicional 1ª 1 de la Ley.
Asimismo en la Disposición Adicional 1ª 2 se ordena al Gobierno la adaptación de los procedimientos existente al sentido del silencio establecido en la Ley. Y la Disposición Adicional 29 de la Ley 14/2000, de 29-XII de Medidas Fiscales , y de Orden Social, en su Anexo II contiene una relación de procedimientos en los que el silenció opera en sentido desestimatorio.
Para el legislador de 1999, como también para el de 1992, sólo cabe aplicar la ficción del silencio que establece la LPAC para los procedimientos regulados como tales por una norma jurídica. A diferencia de la LPA que aplicaba el silencio negativo a las peticiones, cualesquiera que estas fueren.
La LPAC establece como regla el silencio positivo, pero parte de que esa ficción legal se aplica a procedimientos predeterminados, como resulta de lo más atrás expuesto y también del art. 42.2 que, cuando habla de la obligación de resolver, advierte que ha de resolverse en el plazo "fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento", ha de haber un procedimiento derivado específicamente de una norma fija, y del 42.5, que manda a las Administraciones Publicas que publiquen y mantengan actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo". Así lo ha considerado igualmente la STSJ, Andalucía Sala de lo Contencioso sección 2 del 20 de diciembre de 2019 1694/2019 Recurso: 159/2017. Dicha jurisprudencia, recaída en relación a la Ley 30/1992 se considera igualmente de aplicación a las previsiones contenidas en la Ley 39/2015 al guardar identidad de razón en uno y otro supuesto.
Sucede sin embargo que en este caso lo solicitado por la parte no se apoyaba en el párrafo primero del art. 24.1 Ley 39/2015, esto es, en entender estimado por silencio positivo una determinada solicitud sino por el inciso segundo de ese art. 24.1, esto es, la existencia de un doble silencio ante su solicitud de abono de intereses de demora a la beneficiaria y, por tanto, tal doctrina jurisprudencial no se estima fuera aplicable a este caso.
Sin embargo, y conforme así se puso de manifiesto a las partes, se considera que no existe en realidad en este caso producido acto firme por la consideración de no verse resuelto de forma expresa el recurso interpuesto ante el Ayto. frente a la desestimación presunta por la beneficiaria de la expropiación (Junta de compensación) de la solicitud de abono de intereses en la medida que si bien ciertamente la Junta de compensación, de acuerdo a la LUCYL, tiene naturaleza administrativa (art. 81.2) y contra sus actos cabe recurso ante el Ayuntamiento, lo cierto es que esa naturaleza administrativa le corresponde en la medida que actúe en lugar de la Administración, esto es, cuando realice por encargo de ella funciones que en el proceso de ejecución del planeamiento corresponda según la Ley a la propia Administración y solo en tales casos sus actos tendría el carácter de auténticos actos administrativos recurribles en alzada ante la administración actuante (St TSJ Madrid de 17-4-2003 rec 601/1998) y, en este caso, la solicitud de abono de intereses de demora se le planteaba en la condición de beneficiario del proceso expropiatorio y no actuaba por tanto, en tal condición de beneficiario, en lugar de la Administración actuante ejercitando potestad pública sino como sujeto obligado al pago en el procedimiento expropiatorio, en dicha condición de beneficiario, que no Administración y, por tanto, en puridad, dicha denegación de abono de intereses no sería propiamente siquiera acto administrativo producido por silencio y tampoco cabría, en consecuencia, la figura del doble silencio por la interposición del recurso de alzada (ordinario) pues el acto en cuestión se situaría fuera de las previsiones de actuación de la Junta de compensación como órgano administrativo, sino simplemente como beneficiaria de la expropiación. El recurso así es inadmisible conforme al art. 69 c) LJCA al no haber existido actividad administrativa impugnable pues no ha existido en definitiva el acto firme en el que se sustentaba su recurso. No lo desvirtúa el que, en cuanto al fondo, tenga derecho o no a dichos intereses o que incluso, ante la situación de insolvencia en que pudiere encontrarse pueda alcanzar dicha responsabilidad al Ayuntamiento pero tales cuestiones no son analizables en este recurso, pues su objeto se ha ceñido a la vía del art. 29.2 Ley jurisdiccional de inejecución de acto firme que, en los términos expuestos, se estima no ha concurrido.
QUINTO.- En materia de costas y valorando la complejidad de las cuestiones planteadas y las posibles dudas interpretativas al efecto, se considera no procedente su imposición.
