1.- El Procurador indicado, en nombre y representación de la recurrente, con fecha 25-2-21 formuló recurso contencioso-administrativo ante este Juzgado, que fue admitido mediante providencia en la que se acordó sustanciarlo por los trámites del procedimiento ordinario y requerir a la Administración demandada para que remitiera el expediente administrativo. Una vez recibido, se acordó su entrega a la recurrente para que dedujera la demanda en el plazo de veinte días, lo que hizo alegando los hechos y fundamentos jurídicos que estimó oportunos, y terminó con la súplica que se ha transcrito.
2.- Deducida la demanda, se dio traslado a la Administración demandada para que la contestara, lo que hizo en tiempo oportuno, solicitando su desestimación. Recibido el pleito a prueba, se propusieron, admitieron y practicaron documentales.
Ordenado el trámite de conclusiones escritas, fue cumplimentado por todas las partes, tras lo cual se declararon los autos conclusos para sentencia el día 3-7-23.
1.- El art. 45 LJCA impone al recurrente la carga de identificar, en el escrito de interposición (en la demanda, si se trata del procedimiento abreviado, art. 78 LJCA), la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugna, lo cual no es sino lógico corolario del carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa, que subsiste -con matices- tras la entrada en vigor de la actual LJCA 1998, y de la obligación de congruencia que a los órganos de este orden jurisdiccional impone el art. 33.1 LJCA ("juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición"). El objeto de impugnación en el presente proceso se identifica en el escrito de interposición del recurso, a instancia de ASOCIACIÓN AGRARIA JÓVENES AGRICULTORES DE LEÓN, como: 1) Acuerdo de la Junta de Gobierno de ocho de enero de 2021 desestimando el recurso de reposición interpuesto frente al acuerdo de la Junta de Gobierno de la Diputación de León en sesión de treinta de octubre de 2020, publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de León, en fecha 10 de noviembre de 2020, aprobando las bases de la convocatoria para la concesión de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva a organizaciones profesionales agrarias y a las entidades asociativas agroalimentarias contempladas en la Ley 1/2014, de 19 de marzo, agraria de Castilla y León, que desarrollen actividades de mejora y asesoramiento para el año 2020. 2) Acuerdos relacionados o consecuencia de los anteriores, como el acuerdo de la Comisión Informativa de Desarrollo Rural de fecha 22 de octubre de 2020, en los que se dio conformidad a las mencionadas bases para ser posteriormente sometidas a la consideración de la Junta de Gobierno y el acuerdo de la Junta de Gobierno de 12 de febrero de 2021 por el que se conceden subvenciones a las organizaciones profesionales agrarias y entidades asociativas.
2.- En primer lugar, opone la Diputación de León la existencia de causa de inadmisibilidad del recurso, conforme a lo dispuesto en el art. 69 c) LJCA, respecto del acuerdo de la Comisión Informativa de Desarrollo Rural de 22/10/2020, pues es inadmisible el recurso que se interponga contra "disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación", como son, de acuerdo con el art. 25.1 LJCA, aquellos que no "pongan fin a la vía administrativa", ya sean definitivos o de trámite, "si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos". No ofrece duda que el citado acuerdo de la Comisión Informativa, que dictaminó favorablemente la propuesta de bases de la convocatoria de subvenciones, es un acto de trámite, que no se encuentra en ninguno de los supuestos legales para considerarlo como "cualificado", por lo que no es susceptible de impugnación autónoma, de modo que concurre la causa de inadmisibilidad parcial alegada por la administración, respecto de dicho acuerdo.
3.- Lo que, en síntesis, se alega en la demanda es que la convocatoria de subvenciones se aparta de los precedentes, en cuanto al reparto en función de la representatividad de cada organización agraria, que se ha producido un conflicto de interés respecto de las personas que indica, que ostentan cargos en la Diputación, así como la inexistencia de concurrencia competitiva. En relación con estos mismos hechos, la actora formuló denuncia penal, que dio lugar a las Diligencias Previas 201/2021 del Juzgado de Instrucción número dos de León, en las que, tras la investigación pertinente, se ha dictado auto de sobreseimiento provisional con fecha 21 de febrero de 2023, "al no estar debidamente justificada la perpetración del delito que ha dado motivo a la incoación de la causa, procediendo el ARCHIVO". Esta circunstancia, que dio lugar a la suspensión por prejudicialidad penal del presente proceso, permite entender, no justificar, las gruesas expresiones de la demanda ("manipulación de la convocatoria", "objetivo revanchista y sectario", "ánimo de perjudicar a ASAJA", declaraciones "que destilan odio", "estéticamente turbio, moralmente deleznable"), que están fuera de lugar en una demanda contencioso-administrativa y son impropias de un escrito forense. A tenor del auto de sobreseimiento, "no estamos aquí en presencia de una actuación, la de los investigados, reprobable penalmente" y "en definitiva, se infiere de lo actuado que el nuevo sistema resultaba más beneficioso para el interés del colectivo general".
4.- De la convocatoria de subvenciones objeto de recurso interesa destacar los siguientes extremos de las bases: " PRIMERA.- OBJETO Y FINALIDAD.- La presente convocatoria se realiza al amparo de lo establecido en el art. 17.2 de la Ley General de Subvenciones y de la Ordenanza General de Subvenciones , aprobada por el Pleno de la Diputación el día 27 de marzo de 2020 (BOP nº 125/2020, de 9 de julio), y tiene por objeto la concesión de subvenciones, en régimen de concurrencia competitiva, a Organizaciones Profesionales Agrarias y a Entidades Asociativas Agroalimentarias contempladas en el artículo 5.t) de la Ley 1/2014, de 19 de marzo , agraria de Castilla y León para sufragar los gastos por la realización de actividades de mejora y asesoramiento de las producciones agrícolas, ganaderas y agroalimentarias de la provincia de León, por técnicos de diferentes campos y especialidades (veterinarios, ingenieros agrónomos, ingenieros técnicos agrícolas, biólogos o sus equivalentes con los grados universitarios actuales). La finalidad de esta convocatoria es la consecución, a través de las actividades de mejora y asesoramiento realizadas, de una mayor rentabilidad de las explotaciones agrícolas y ganaderas y la mejora de la productividad durante el año 2020, mediante la contratación y/o mantenimiento por las referidas Entidades de los técnicos señalados anteriormente, por lo que el plazo para la ejecución de la actividad finaliza el 31 de diciembre de 2020. (...) CUARTA.- BENEFICIARIOS.- Podrán obtener la condición de beneficiarios de la presente convocatoria, siempre que realicen las actuaciones comprendidas en la base primera y que reúnan los requisitos establecidos en la base tercera de las BGS, las Organizaciones Profesionales Agrarias y las Entidades Asociativas Agroalimentarias contempladas en el artículo 5.t) de la Ley 1/2014, de 19 de marzo, Agraria de Castilla y León . Las Entidades Civiles, podrán ser beneficiarias, siempre que tengan personalidad jurídica propia e independiente de los socios. La sede y el domicilio fiscal de los beneficiarios han de estar ubicadas necesariamente en el ámbito territorial de la provincia de León". (...) " SÉPTIMA.- GASTOS SUBVENCIONABLES.- Se consideran gastos subvencionables aquellos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada, resulten estrictamente necesarios y se realicen en el plazo establecido. Se consideran gastos subvencionables los siguientes: -Las nóminas correspondientes al técnico o técnicos contratados, durante el período enero-diciembre 2020. - Los costes de seguros sociales correspondientes al técnico o técnicos contratados durante el período enero-diciembre 2020. En ningún caso el coste de adquisición de los gastos subvencionables podrá ser superior al valor de mercado". De especial relevancia, a efectos de este proceso, es la base sexta: " CUANTÍA Y CRITERIOS DE OTORGAMIENTO.- La cuantía máxima de la subvención será de hasta diez mil euros (10.000,00 €) por solicitante en el caso de que la actividad de mejora y asesoramiento sea realizada por un técnico y de hasta veinte mil euros (20.000,00 €) en el caso que lo sea por dos técnicos de las Organizaciones Profesionales Agrarias o de las Entidades Asociativas Agroalimentarias contempladas en la Ley 1/2014, de 19 de marzo, Agraria de Castilla y León. En el supuesto de contratación del personal técnico por un periodo inferior al año, se reducirá proporcionalmente la subvención a los meses justificados. En el caso de que la dotación de la aplicación presupuestaria resulte insuficiente para cubrir las cuantías establecidas inicialmente, se procederá a prorratear el importe de la misma en función de número de técnicos a los que les corresponde la subvención. El importe de la subvención no podrá ser superior al 90% de los gastos de la actividad objeto de subvención".
5.- Ha de indicarse que la modificación del sistema de subvenciones, perjudique o no a la actora, no se ha acreditado que esté guiado por otro propósito que una mejor gestión y adaptación a los cambios producidos en el sector agrícola, tal como se explica, de forma razonada, motivada y plenamente convincente, en la resolución del recurso de reposición, sin que exista un derecho de la actora al mantenimiento de un determinado sistema de subvenciones ni tampoco a percibir con cargo a la Diputación Provincial de León un importe igual o superior al de ejercicios anteriores. Además, hemos de convenir con la demandada en que el criterio de la representatividad derivada de las elecciones agrarias resulta ajeno al objeto subvencionado, que es la mejora y asesoramiento de las producciones agrícolas, ganaderas y agroalimentarias de la provincia de León por técnicos de diferentes campos y especialidades. Por lo que hace a la nulidad de los acuerdos recurridos, alegando que se ha vulnerado el deber de abstención de autoridades y funcionarios al que se refiere el art. 23 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (Ley 40/2015, de 1 de octubre) y arts. 67 y 96 del Real Decreto 2586/1986, de 28 de noviembre (ROF), expone la demanda la teoría general sobre el deber de abstención, como obligación de no hacer, de no intervenir, con cita de un artículo doctrinal de " Doménico Picual"[1]. El art. 23 de la Ley del Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) Ley 40/2015 de 1 de octubre, establece que las "autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes se den algunas de las circunstancias señaladas en el apartado siguiente se abstendrán de intervenir en el procedimiento y lo comunicarán a su superior inmediato, quien resolverá lo procedente". Entre estas causas, son motivos de abstención: "Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado". Siendo todo esto correcto y sobradamente conocido, también lo es que una constante jurisprudencia ha venido estableciendo, en relación con los efectos de su incumplimiento, que solo determina la nulidad o la anulabilidad del acto en el caso de que sean generadores de indefensión o impidan alcanzar la finalidad propia del acto. Así, resulta patente e indiscutible la existencia de conflicto de intereses en los Diputados provinciales, Jose María, vicepresidente primero de la Diputación, y Rita forma, Diputado de desarrollo rural. El primero es Secretario General de la Organización profesional agraria UGAL-UPA, Presidente de la cooperativa UCOGAL, socio-Cooperativista de UCOGAL, y así figura en el registro de intereses. La segunda forma parte de la Comisión Ejecutiva de la misma organización UGAL-UPA con el cargo de Secretaria de la Mujer Rural. En el presente caso, consta que la Junta de Gobierno se constituyó, en su sesión de 30/10/2020 correctamente, con Presidente y Secretario y con el quorum requerido, habiéndose adoptado además el acuerdo por unanimidad de los asistentes, por lo que no es posible sostener que la intervención de los citados resultó decisiva para la adopción del acuerdo, por mucho que la demanda apunte a una intervención decisiva, subrepticia (en la demanda se habla de "dominio del hecho", una vez más con terminología propia del Derecho penal) de ambos diputados en el procedimiento para la aprobación de las bases, cuestión que ya ha sido dilucidada en el proceso penal sobreseído. En todo caso, la indebida participación de un miembro de la Junta de Gobierno de la Entidad Local en el que aparezcan causas de abstención sólo puede originar la nulidad de lo acordado en el órgano colegiado, si su participación, su voto, ha sido esencial para la formación de voluntad de dicho órgano, circunstancia que aquí no concurre.
6.- Se alega asimismo en la demanda que el acto recurrido no contiene criterios de valoración de las solicitudes en relación con la concesión de la subvención. La Diputación demandada considera que tales criterios se encuentran en la Base Sexta, cuyo texto, que ya hemos citado, es el siguiente: "CUANTÍA Y CRITERIOS DE OTORGAMIENTO.- La cuantía máxima de la subvención será de hasta diez mil euros (10.000,00 €) por solicitante en el caso de que la actividad de mejora y asesoramiento sea realizado por un técnico y de hasta veinte mil euros (20.000,00 €) en el caso que lo sea por dos técnicos de las Organizaciones Profesionales Agrarias o de las Entidades Asociativas Agroalimentarias contempladas en la Ley 1/2014, de 19 de marzo, Agraria de Castilla y León. En el supuesto de contratación del personal técnico por un periodo inferior al año, se reducirá proporcionalmente la subvención a los meses justificados. En el caso de que la dotación de la aplicación presupuestaria resulte insuficiente para cubrir las cuantías establecidas inicialmente, se procederá a prorratear el importe de la misma en función de número de técnicos a los que les corresponde la subvención. El importe de la subvención no podrá ser superior al 90% de los gastos de la actividad objeto de subvención". De acuerdo con el artículo 22.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, el procedimiento ordinario de concesión de subvenciones se tramitará en régimen de "concurrencia competitiva". A efectos de esta ley, tendrá la consideración de concurrencia competitiva el procedimiento mediante el cual " la concesión de las subvenciones se realiza mediante la comparación de las solicitudes presentadas, a fin de establecer una relación entre las mismas de acuerdo con los criterios de valoración previamente fijados en las bases reguladoras y en la convocatoria" , y adjudicar, con el límite fijado en la convocatoria dentro del crédito disponible, " aquellas que hayan obtenido mayor valoración en aplicación de los citados criterios ". En este supuesto, y sin perjuicio de las especialidades que pudieran derivarse de la capacidad de autoorganización de las Administraciones públicas, la propuesta de concesión se formulará al órgano concedente por un órgano colegiado a través del órgano instructor. La composición del órgano colegiado será la que establezcan las correspondientes bases reguladoras. Excepcionalmente, siempre que así se prevea en las bases reguladoras, el órgano competente procederá al prorrateo, entre los beneficiarios de la subvención, del importe global máximo destinado a las subvenciones. Solo podrán concederse de forma directa (art. 22.2) las subvenciones que enumera el apartado 2 del precepto: a) Las previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales, en los términos recogidos en los convenios y en la normativa reguladora de estas subvenciones. b) Aquellas cuyo otorgamiento o cuantía venga impuesto a la Administración por una norma de rango legal, que seguirán el procedimiento de concesión que les resulte de aplicación de acuerdo con su propia normativa. c) Con carácter excepcional, aquellas otras subvenciones en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública. Se trata de algo excepcional y, para los casos previstos en el artículo 22.2 c) de la LGS, de concesión directa, el artículo 67.3 b) del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, exige que el expediente incluya, además de los documentos que se establecen en el procedimiento de elaboración de reglamentos, una memoria del órgano gestor de las subvenciones, competente por razón de la materia, justificativa del carácter singular de las subvenciones y de las razones que acreditan el interés público, social, económico o humanitario, u otras que justifican la dificultad de su convocatoria pública (así, STS 2685/2022, de 04/07/2022 ECLI:ES:TS:2022:2685 Recurso 10/2021). Dentro del contenido mínimo de la convocatoria, el art. 23.2 incluye, por lo que aquí interesa, "d) Expresión de que la concesión se efectúa mediante un régimen de concurrencia competitiva. l) Criterios de valoración de las solicitudes". Como es obligado, en cuanto norma de rango inferior, el CAPÍTULO SEGUNDO. PROCEDIMIENTOS DE CONCESIÓN, de la Ordenanza de subvenciones de la Diputación de León, Boletín Oficial de la Provincia Núm. 206, de 27 de octubre de 2022, recoge en su art. 12 las previsiones legales: régimen de concurrencia competitiva y comparación de las solicitudes presentadas "de acuerdo con los criterios de valoración previamente fijados en las bases de la convocatoria".
7.- Del examen del expediente resulta que, en la propuesta inicial de bases de la convocatoria, de 11/02/2020, la BASE SEXTA, "CUANTÍA Y CRITERIOS DE OTORGAMIENTO", decía: "La cuantía de la subvención será de hasta diez mil euros (10.000 €) por cooperativa, asociación, u organización y técnico que se contrate, y hasta un máximo de dos técnicos por beneficiario. En el supuesto de contratación del personal técnico por un periodo inferior al año, se reducirá proporcionalmente la subvención a los meses justificados. En el caso de que la dotación presupuestaria de la aplicación resulte insuficiente para cubrir las cuantías establecidas inicialmente, se procederá a prorratear el importe de la aplicación entre los beneficiarios a los que les corresponde subvención. El importe de la subvención no podrá ser superior al 90% de los gastos de la actividad objeto de subvención". En relación con este texto, el informe de 4 de mayo de 2020 de la Intervención formula reparo en estos términos: "La convocatoria no establece criterios de otorgamiento, indicando la Base Sexta que la cuantía máxima de la subvención será de 10.000 € por entidad y contrato y un máximo de dos por entidad, con el límite del 90 por ciento del presupuesto y ajustable a la baja en caso de insuficiencia de crédito para todos los solicitantes", razonando, con acierto, que la convocatoria pretende la mejora de las producciones agrícolas, ganaderas y/o agroalimentarias de la provincia, así como la realización de funciones de gestión y defensa de los intereses profesionales, objetivo que se prevé conseguir a través de la contratación de personal técnico de distintos sectores, de modo que "el objetivo no es, por tanto, la contratación de personal, sino la realización de un programa de mejora. Por ello, será imprescindible exigir que la memoria para concurrir recoja la situación inicial y los objetivos de la mejora que pretende obtenerse, su cuantificación en la medida en que fuera posible (en términos de producción, calidad, bienestar sanitario, mejora medioambiental, alimentación animal, innovación, acceso a nuevas tecnologías, infraestructuras, etc), y el procedimiento y los medios necesarios para su consecución, no solamente los personales, sino también los materiales o cualesquiera otros". Todos los gastos (correspondientes a medios personales y materiales) deben incluirse en un presupuesto detallado del programa de mejora, ajustado a los precios de mercado, comprensivo de costes directos o indirectos y que conformará un proyecto individualizado respecto del resto de actividad que desarrolle la entidad solicitante y que, posteriormente, habrá de ser justificado con arreglo a su formulación. Paralelamente, "deben preverse criterios para la resolución de la convocatoria que tengan en cuenta el proyecto presentado por cada solicitante, sus medios, presupuesto, porcentaje de financiación propio, etc... y que permitan la comparación entre las solicitudes, a fin de establecer una prelación entre ellas con arreglo a los criterios fijados, y adjudicar aquellas que hayan obtenido mejor puntuación en aplicación de los criterios, con el límite fijado en la convocatoria dentro del crédito disponible". Recuerda finalmente el informe que este sistema de adjudicación constituye el procedimiento ordinario de concesión de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva, ya que el prorrateo del importe global máximo entre los beneficiarios solo se permite en el art. 22.1 de la Ley General de Subvenciones con carácter excepcional, añadiendo que la Base Sexta "señala un importe máximo de 10.000 € por entidad y técnico, con un máximo de dos y el límite del 90 por ciento del gasto de la actividad. No se establecen criterios para la concesión, ni del importe, ni del número de técnicos". Con fecha 22 de julio de 2020 se emite informe aclaratorio por el servicio de desarrollo rural, en el que realmente nada se aclara, pero que pretende justificar la nueva propuesta, de la misma fecha, "Adaptada a los reparos y observaciones de Intervención". En esa nueva propuesta, la base sexta dice "CUANTÍA Y CRITERIOS DE OTORGAMIENTO.- La cuantía de la subvención será de hasta diez mil euros (10.000 €) por cooperativa/asociación/organización y técnico que se contrate o mantenga contratado, y hasta un máximo de dos técnicos por beneficiario. En el supuesto de contratación del personal técnico por un periodo inferior al año, se reducirá proporcionalmente la subvención a los meses justificados. En el caso de que la dotación presupuestaria de la aplicación resulte insuficiente para cubrir las cuantías establecidas inicialmente, se procederá a prorratear el importe de la aplicación entre los beneficiarios a los que les corresponde subvención. El importe de la subvención no podrá ser superior al 90% de los gastos de la actividad objeto de subvención". La versión aprobada definitivamente dice "CUANTÍA Y CRITERIOS DE OTORGAMIENTO.- La cuantía máxima de la subvención será de hasta diez mil euros (10.000,00 €) por solicitante en el caso de que la actividad de mejora y asesoramiento sea realizado por un técnico y de hasta veinte mil euros (20.000,00 €) en el caso que lo sea por dos técnicos de las Organizaciones Profesionales Agrarias o de las Entidades Asociativas Agroalimentarias contempladas en la Ley 1/2014, de 19 de marzo, Agraria de Castilla y León. En el supuesto de contratación del personal técnico por un periodo inferior al año, se reducirá proporcionalmente la subvención a los meses justificados. En el caso de que la dotación de la aplicación presupuestaria resulte insuficiente para cubrir las cuantías establecidas inicialmente, se procederá a prorratear el importe de la misma en función de número de técnicos a los que les corresponde la subvención. El importe de la subvención no podrá ser superior al 90% de los gastos de la actividad objeto de subvención".
8.- Pese a la inexistencia de cambios significativos en el texto, como se constata con la mera lectura de las distintas versiones, un nuevo informe de la Intervención, de 21/10/2020, indica ahora, sin mayores razonamientos, que " Existen criterios objetivos de otorgamiento de la subvención y, en su caso, la ponderación atribuida a cada uno de ellos", afirmación que no es posible compartir, pues la base sexta -en cualquiera de las versiones que hemos transcrito, virtualmente coincidentes- no contiene criterios de valoración que permitan comparar los proyectos presentados y establecer la preferencia entre ellos, que es precisamente en lo que consiste un procedimiento de "concurrencia competitiva", que se caracteriza porque se selecciona a los subvencionados sobre la base de una comparación entre los proyectos presentados, de la que resulta una valoración de cada proyecto, en función de los criterios fijados en las bases reguladoras de cada convocatoria, y la concesión de las subvenciones a aquellas solicitudes que hayan obtenido una mayor puntuación. Lo que se hace en la convocatoria impugnada es, más bien, un reparto directo de una cantidad de dinero, con abstracción de la naturaleza, contenido y características concretas de la actividad proyectada, que ni se valora ni se fija ningún criterio para hacerlo. Finalmente, el examen de la resolución de otorgamiento de las subvenciones (aportada como doc. 9 de la demanda) no hace sino confirmar lo razonado hasta ahora: no consta la aplicación de los criterios de valoración (mal pueden constar, ya que no existen) ni se explica cómo se llega al otorgamiento de cada subvención; se trata de un mero listado de organizaciones y cantidades, sin que se establezca ninguna relación entre la subvención concedida en cada caso y el resultado de la valoración determinante de la "concurrencia competitiva", que ciertamente no existe en este caso, que se limita a un mero reparto directo de fondos sin respetar el procedimiento legalmente establecido para ello. Procede la estimación del recurso.
9.- De acuerdo con lo dispuesto en el art. 139.1 LJCA (red. Ley 37/2011, de 10 de octubre), es preceptiva la imposición de las costas a la parte cuyas pretensiones han sido totalmente rechazadas.
Vistos los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación,
