Sentencia Contencioso-Administrativo 124/2023 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Logroño nº 2, Rec. 280/2022 de 02 de junio del 2023

PRIMERO.- -RESOLUCIONES RECURRIDAS Y RESUMEN PRETENSIONES-

I. En el presente procedimiento se discute la legalidad de la Resolución del CONSEJERO DE SERVICIOS SOCIALES Y GOBERNANZA PÚBLICA de 12/09/2022 por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto por D. Borja contra Resolución del DIRECTOR GENERAL DE JUSTICIA E INTERIOR de 11/05/2022 por la cual se le imponía una sanción de 300 euros por la comisión de una infracción grave prevista en el art. 111.2 b) de la Ley 2/2002, de Salud de la CC.AA. DE LA RIOJA en relación con el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 17/02/2021, por el que se activaron las medidas correspondientes al nivel de riesgo, de conformidad con lo previsto en el Plan de Medidas según indicadores aprobado por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 17/02/2021 (B.O.R. nº 35, de 18/02/2021) por hechos cometidos el pasado día 20/03/2021, a las 19:45 horas, en el establecimiento "BAR MONTECARLO" de AUTOL por consumir productos en lugar no habilitado para ello, junto con un grupo superior a 6 personas, sin mantener la distancia interpersonal establecida y deambulando por el establecimiento, intercambiándose entre grupos de personas.

II. La parte recurrente, tras renunciar en el acto de la vista a los motivos de impugnación sobre proporcionalidad y prescripción, se alza contra las citadas resoluciones solicitando su nulidad por falta de competencia del órgano que resuelve el recurso de alzada por cuanto existe prohibición de delegación de firma de la resolución de recursos conforme a lo establecido en el 9.2 de la LRJSP. Subsidiariamente, interesa la anulabilidad por los siguientes motivos: primero, falta de prueba porque el Acta de Denuncia carece de presunción de certeza porque el Agente que firma y que se ratifica no es el Agente que vio los hechos y por falta de concreción de la conducta que se le imputa y no haber sido identificado en el vídeo; segundo, denegación indebida e inmotivada de los medios de prueba propuestos en tiempo y forma siendo esencial conocer el número de denuncias que se cursaron ese día.

III. La administración demandada interesa la desestimación del recurso y la confirmación de la resolución en base a los hechos y razonamientos de las resoluciones recurridas y los que esgrimió en el acto de la vista que se dan por reproducidos en la presente por razones de economía procesal.

SEGUNDO.- -NULIDAD POR IMPOSIBILIDAD DELEGACIÓN-

I. Interesa, de forma principal, la defensa del actor la nulidad de la resolución por falta de competencia de quien firma la resolución desestimatoria del recurso de alzada.

Recuerda que la firma de las resoluciones o actos no puede ser delegada cuando se dictan en el ejercicio de competencias cuya delegación no sea posible al amparo de lo dispuesto en el art. 9 LRJSP y que el apartado 2.º enuncia una serie de supuestos no tasados en los que no se podrá delegar la competencia a ningún órgano, entre ellos, letra c) referida a la resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso.

II. No se aprecia la infracción formal denunciada.

El Artículo 9 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público se refiere a la Delegación de competencias en los siguientes términos:

"1. Los órganos de las diferentes Administraciones Públicas podrán delegar el ejercicio de las competencias que tengan atribuidas en otros órganos de la misma Administración, aun cuando no sean jerárquicamente dependientes, o en los Organismos públicos o Entidades de Derecho Público vinculados o dependientes de aquéllas.

En el ámbito de la Administración General del Estado, la delegación de competencias deberá ser aprobada previamente por el órgano ministerial de quien dependa el órgano delegante y en el caso de los Organismos públicos o Entidades vinculados o dependientes, por el órgano máximo de dirección, de acuerdo con sus normas de creación. Cuando se trate de órganos no relacionados jerárquicamente será necesaria la aprobación previa del superior común si ambos pertenecen al mismo Ministerio, o del órgano superior de quien dependa el órgano delegado, si el delegante y el delegado pertenecen a diferentes Ministerios.

Asimi smo, los órganos de la Administración General del Estado podrán delegar el ejercicio de sus competencias propias en sus Organismos públicos y Entidades vinculados o dependientes, cuando resulte conveniente para alcanzar los fines que tengan asignados y mejorar la eficacia de su gestión. La delegación deberá ser previamente aprobada por los órganos de los que dependan el órgano delegante y el órgano delegado, o aceptada por este último cuando sea el órgano máximo de dirección del Organismo público o Entidad vinculado o dependiente.

2. En ningún caso podrán ser objeto de delegación las competencias relativas a:

a) Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, la Presidencia del Gobierno de la Nación, las Cortes Generales, las Presidencias de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.

b) La adopción de disposiciones de carácter general.

c) La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso.

d) Las materias en que así se determine por norma con rango de Ley.

3. Las delegaciones de competencias y su revocación deberán publicarse en el «Boletín Oficial del Estado», en el de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia, según la Administración a que pertenezca el órgano delegante, y el ámbito territorial de competencia de éste.

4. Las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante.

5. Salvo autorización expresa de una Ley, no podrán delegarse las competencias que se ejerzan por delegación.

No constituye impedimento para que pueda delegarse la competencia para resolver un procedimiento la circunstancia de que la norma reguladora del mismo prevea, como trámite preceptivo, la emisión de un dictamen o informe; no obstante, no podrá delegarse la competencia para resolver un procedimiento una vez que en el correspondiente procedimiento se haya emitido un dictamen o informe preceptivo acerca del mismo.

6. La delegación será revocable en cualquier momento por el órgano que la haya conferido.

7. El acuerdo de delegación de aquellas competencias atribuidas a órganos colegiados, para cuyo ejercicio se requiera un quórum o mayoría especial, deberá adoptarse observando, en todo caso, dicho quórum o mayoría".

III. Examinadas las actuaciones se constata que en este supuesto no se ha delegado la resolución del recurso de alzada de la CONSEJERÍA DE SALUD a la CONSEJERÍA DE SERVICIOS SOCIALES Y GOBERNANZA PÚBLICA sino que, tal y como señala en las resoluciones y se comprueba con la instructa presentada, primero, por Resolución n° 1/2021, de 25 de marzo de 2021 de la DIRECCIÓN GENERAL DE SALUD PÚBLICA, CONSUMO Y CUIDADOS, (BOR n° 63 de fecha 30-03-2021) y, después, por Resolución 1/2022, de 4 de junio de la DIRECCIÓN GENERAL DE SALUD PÚBLICA (B.O.R. nº 109, de 08/06/2022) se delegaron las competencias de incoación y resolución de expedientes sancionadores por incumplimiento de las medidas urgentes de prevención, contención frente a la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19 a la DIRECCIÓN GENERAL DE JUSTICIA E INTERIOR. Asimismo, por Resolución 3/2021, de 25 de marzo, de la CONSEJERÍA DE SALUD (B.O.R. nº 63, de 30/03/2021) y, ulteriormente, por Resolución 19/2022, de 6 de junio, de la CONSEJERÍA DE SALUD (B.O.R. nº 109, de 08/06/2022) se delegó en el titular de la CONSEJERÍA DE SERVICIOS Y GOBERNANZA PÚBLICA la resolución de los recursos de alzada que se interpusieran frente a las resoluciones adoptadas por el DIRECTOR GENERAL DE JUSTICIA en procedimientos para la imposición de sanciones en materia de salud pública.

Hubo, por ende, una delegación de competencias tanto para la instrucción y resolución de procedimientos sancionadores por incumplimiento de medidas urgentes relacionadas con la COVID-19 del DIRECTOR GENERAL DE SALUD PÚBLICA, CONSUMO Y CUIDADOS al DIRECTOR GENERAL DE JUSTICIA E INTERIOR como para la resolución de los recursos de alzada por parte de los superiores jerárquicos del CONSEJERO DE SALUD al CONSEJERO DE SERVICIOS SOCIALES Y GOBERNANZA PÚBLICA y tales delegaciones de competencias se publicaron en el Boletín Oficial de la CC.AA.

IV. La delegación, por tanto, es correcta y las resoluciones, lógicamente, no incurren en el vicio de nulidad denunciado.

TERCERO.- -DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-

Desestimado el motivo de nulidad, el enjuiciamiento acerca de si la sanción impuesta al actor es o no conforme a Derecho ha de hacerse a la luz de la doctrina jurisprudencial consolidada sobre la aplicación al Derecho Administrativo sancionador de los principios del Derecho Penal; doctrina que viene aplicándose de forma constante tanto por el Tribunal Supremo como por el Tribunal Constitucional ( SSTC 18/1981, de 8 de junio, donde ya se declaró la aplicación, si bien con matices, de dichos principios, o la 22/1990; SSTS de 24 de noviembre de 1987, 23 de octubre de 1989, 14 de mayo de 1990, 5 de diciembre de 1991, 9 de abril de 1996, o la de 9 de junio de 1996). En esa misma línea se pronuncia el Tribunal Supremo en Sentencias como la de 9 de abril de 1996, donde recogiendo la jurisprudencia del TC (Sentencias de 21 de enero de 1987 y de 6 de febrero de 1989), se sostiene que: "(... ) los principios inspiradores del orden penal son de aplicación con ciertos matices al Derecho Administrativo sancionador dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, y ello tanto en un sentido material como procedimental, y por ello, es necesario para la imposición de una sanción, la constancia clara e individualizada de la autoría de los hechos determinantes de la sanción así como de la antijuridicidad tipificada de los mismos y su imputación culposa o dolosa". De dichos principios, cuya aplicación no debe entenderse directa y automática sino con matices, como indica la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, cabe analizar aquí el de presunción de inocencia. De acuerdo con el aludido principio, corresponde a la Administración que ejercita la potestad sancionadora la carga de acreditar los hechos sancionados y la culpabilidad integrantes de la infracción que se sanciona ( SSTS de 5 de marzo y 23 de abril de 2001) siendo notas características del principio al que nos estamos refiriendo, según ha puesto de relieve el Tribunal Constitucional en su Sentencias 129 y 131/2003, de 30 de junio, entre otras muchas: "(1º) que la sanción esté basada en actos o medios probatorios de cargo o incriminadores de la conducta reprochada; (2º) que la carga de la prueba corresponda a quien acusa, sin que nadie esté obligado a probar su propia inocencia, y (3º) que cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valorado por el órgano sancionador, debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio". También añade, referido a las actuaciones practicadas por los funcionarios encargados de la investigación y comprobación de los hechos de que se trate, que no tienen la consideración de una simple denuncia, sino que son susceptibles de valorarse como prueba en la vía judicial contencioso-administrativa, pudiendo servir de base para destruir la presunción de inocencia, sin necesidad de reiterar en esta vía la actividad probatoria de cargo practicada en el expediente administrativo, puesto que " el ente que impone la sanción tiene la carga de ofrecer al Juez las pruebas de cargo que justifican el acto sancionador, pero no le incumbe a la Administración, sino al sancionado, acreditar la veracidad de los hechos ofrecidos como descargo".

CUARTO.- -SO BRE SI LOS HECHOS ESTÁN SUFICIENTEMENTE DETERMINADOS-

I. Expuesto lo procedente, la primera cuestión de fondo que se plantea es si la conducta que se imputa al actor está correcta y previamente predeterminada y, conexa con la anterior, si existe prueba de cargo suficiente y válida de la infracción que se le imputa.

Como se ha dicho, en el ámbito del derecho administrativo sancionador es la Administración la que soporta la carga de demostrar la realización de la conducta que integra la infracción que pretende sancionar debiendo recabar las pruebas suficientes, obtenidas con las debidas garantías, sobre las cuales el órgano administrativo competente pueda fundamentar un juicio razonable de culpabilidad.

Dicho de otro modo, la destrucción de la presunción de inocencia debe producirse mediante el oportuno material probatorio aportado por la Administración al procedimiento sancionador. En tal sentido, el art. 77.5 de la Ley 39/2015 dispone, tal y como ya hacía en términos semejantes el art. 137.3 de la Ley 30/1992, que "los documentos formalizados por los funcionarios a los que se les reconocer la condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aquéllos harán prueba de éstos salvo que acredite lo contrario".

Ello significa que las actas y denuncias formuladas de funcionarios públicos gozan de presunción de certeza que, según afirma el Tribunal Constitucional, desde su Sentencia 76/1990, de 26 de abril , atribuye a la presunción derivada de estos actos de comprobación el carácter de un primer elemento de prueba sobre los hechos constatados pudiendo ceder ante otras pruebas aportadas en contrario, por lo que no supone una inversión del onus probando, sino tan sólo un desplazamiento de la carga de probar contra el acto de la Administración. Con posterioridad, este criterio se ha mantenido invariable, afirmando la Sentencia del TC 169/1998, de 21 de julio, que los actos de constatación y comprobación de hechos susceptibles de sanción no gozan de una absoluta preferencia probatoria que haga innecesaria la formación de la convicción administrativa, y en su caso judicial, acerca de la verdad de los hechos empleando las reglas de la lógica y de la experiencia, de ahí que no prevalezcan necesariamente frente a otras pruebas que puedan aportarse en contrario y que conduzcan a conclusiones distintas, ni puedan impedir al órgano sancionador, o al juez de lo contencioso, que formen su convicción sobre la base de una valoración o apreciación conjunta y razonada de todas las pruebas incorporadas.

Tal y como afirma la STSJ de Madrid de 24 de abril de 2002, la presunción de certeza ampara cualquier afirmación o apreciación que el funcionario actuante haga constar bajo su fe, pero siempre que ello sea expresión de su convicción y directa comprobación personal in situ, ya que cuando los hechos, por su propia naturaleza, no son susceptibles de aquella comprobación real, objetiva y directa, la Administración deberá acudir a otros medios de prueba para la demostración de los hechos infractores.

II. En este caso concurren unas circunstancias especiales que impiden tener por acreditada la comisión por parte del SR. Borja de una infracción sanitaria leve del art. 111.1.b) de la Ley 2/2002, de 17 de abril, de Salud de la CC.AA. de LA RIOJA, en relación con el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 17/03/2022 por el que se actualizaron las medidas sanitarias preventivas vigentes para la contención del COVID-19, incluidas en el Plan de Medidas según indicadores, aprobado por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 17/02/2021 (Resolución 12/2021, de 17 de marzo, de la Secretaría General Técnica publicada en el B.O.R. nº 55, de 18/03/2021).

Debe tenerse en cuenta que en aquél momento, en atención al nivel de alerta existente, nivel 3, en zonas interiores de establecimientos de restauración y hostelería (bares, cafeterías y restaurantes) la ocupación máxima por mesa o grupo de mesas era de 6 personas, garantizando la distancia entre mesas de 2 metros entre sillas de diferentes mesas, existiendo, además, una prohibición de consumo en barra.

Los hechos denunciados, según recoge el Boletín de denuncia se produjeron el 20 de marzo de 2021 en el BAR MONTECARLO de AUTOL.

En el apartado hechos denunciados se recogió:

"En servicio de lo ordenado dando cumplimiento de las medidas sanitarias para la prevención de la covid-19, según la normativa en vigor de la CCAA de la Rioja en el establecimiento BAR MONTECARLO de Autol (La Rioja ), junto agentes del servicio de USECIA30, ROCA30 y AUTOL, se incumple por esta persona, dentro del establecimiento la persona reflejada en este acta, incumple la normativa de no estar consumiendo en el lugar habilitado al efecto, según la normativa mesa con un máximo de 6 personas, consumiendo de pie en el mismo o sentadas sobrepasando los grupo de 6 personas máximo, sin mantener las distancias de seguridad interpersonal, bailando, deambulando por el establecimiento intercambiándose entre grupos de personas, así siendo conscientes que la estancia en el establecimiento en esas condiciones sobrepasa el aforo estipulado según las mesas habilitadas por el establecimiento de 28 sillas en el interior distribuido en 4 Mesas de 6 personas, y 2 mesas de dos personas, conocedores además del grave riesgo para salud que conlleva la actitud irresponsable de todos los que se encuentran en dicho establecimiento incumplimiento las medidas preventivas en vigor".

La denuncia iba acompañada de un documento videográfico que fue reproducido en el acto de la vista donde se ve cómo Agentes uniformados entran en el local y piden a todos los que están allá reunidos que vayan saliendo y les exhiban los D.N.I. En las imágenes se aprecia un local de ocio, con música, con muchos jóvenes, en su mayoría con la mascarilla puesta, consumiendo en la barra y otros sentados alrededor de las mesas en grupos superiores a 6 personas.

En la Resolución de incoación se reseña en el apartado hechos: incumplimiento de normativa sanitaria: -consumo de productos por clientes en espacios no permitidos; -permanecer más de seis personas por mesa o agrupación de mesas.

El denunciado presentó escrito de alegaciones señalando, entre otras cosas, que no sabía cuál era la conducta que se le imputaba y, en todo caso él estaba tranquilamente sentado en un local donde había mucha gente y en su mesa no eran más que cuatro, no bailó, no deambuló y no hizo nada malo puesto que incluso portaba mascarilla. Propuso como prueba copia de la denuncia y copia anónima del número de sanciones propuestas en ese día y en ese lugar a esa hora para comprobar que además de la ilicitud de la propuesta de sanción era obvio que no existían las personas que el denunciante sostenía que había en ese lugar.

La Instructora del Expediente denegó la prueba documental de Actas-denuncias del día y lugar de los hechos presentando el denunciado recurso de reposición por denegación indebida e inmotivada con vulneración de derechos fundamentales.

El CABO 1 JEFE DE LA USECIA DE 3' COMPAÑÍA DE CALAHORRA Li 7374R emitió informe en el cual reseñaba varias datos: en el momento de acceso al establecimiento la fuerza disponía de información del número de personas que estaban cumpliendo la normativa para descartarlos a la hora de proceder a su identificación, debido al gran número de personas que al contrario que estos estaban incumpliendo y que dicho local estaba desbordado en el aforo permitido, siendo facilitada la información por agentes de paisano que estaban en el interior del establecimiento; al entrar los agentes permitieron salir a los que estaban cumpliendo la normativa sentados correctamente, sin superar el número máximo de seis personas en cada mesa y el resto de personas identificadas estaban en la pista de baile, sin guardar distancia de seguridad, sin mascarilla, las personas que incumplían se sentaron rápidamente donde pudieron, incluso unos encima de otros; todas las personas identificadas fueron propuestas para sanción a la autoridad competente; como Jefe del Operativo da fe que esta persona fue identificada por no cumplir las medidas indicadas en el acta de denuncia.

El actor presentó alegaciones, se dictó propuesta de resolución, le fue notificada, presentó nuevas alegaciones y tras ello se dictó resolución sancionadora del Director General de 11/05/2022 en la que se transcribió el Acta denuncia de la Guardia Civil que fue confirmada en alzada por la Resolución del Consejero de 12/09/2022.

III. De lo expuesto se desprende que en el Boletín de Denuncia y resolución sancionadora que transcribe su contenido se recogen varios hechos ilícitos cometidos por el conjunto de personas que se encontraban en el interior del local sin especificar cuál es la conducta concreta en la que incurrió el actor También resulta que, aparte de los Agentes uniformados que fueron quiénes grabaron el vídeo, había otros Agentes de paisano que ya estaban en el interior del local, que sabían qué personas estaban cumpliendo la normativa y a las que dejaron salir y cuáles no. Sin embargo, la denuncia y el informe recabado durante el procedimiento sancionador fueron suscritos por el responsable del operativo que no vio qué hacían los jóvenes antes de que entraran los Agentes uniformados, no siendo, por ende, posible asegurar si el actor estaba en la pista de baile, sin guardar distancia de seguridad, sin mascarilla, y, si al ver a los Agentes se sentó rápidamente. En el vídeo, en realidad, se ve cierto trasiego de gente pero no exactamente lo que recoge el Jefe del Operativo en el Informe ampliatorio.

En estas circunstancias la resolución sancionadora debe ser anulada y dejada sin efecto por cuanto no se ha individualizado suficientemente la conducta en la que incurrió el actor sin que el vídeo, por sí solo y sin previa identificación de la persona a la que se refiera el expediente, sea apto para sancionarle. El informe recabado a instancia de la parte actora en sede jurisdiccional no salva este grave defecto pues ha sido a posteriori cuando la fuerza actuante ha dicho en qué minuto y segundo aparece el sujeto responsable y se ha podido conocer cuáles son las concretas medidas sanitarias preventivas que incumplía.

IV. En atención a lo expuesto, debe estimarse el recurso interpuesto, anulando y dejando sin efecto las resoluciones impugnadas.

QUINTO.- -COSTAS PROCESALES-

El art. 139 de la LEY 29/98, de 13 de julio, reguladora de la JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA dispone que "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho". En el supuesto de autos, en atención a las especiales circunstancias fácticas concurrentes, no se ha especial imposición sobre las costas procesales causadas.

SEXTO.- -RECURSO-

De conformidad con lo dispuesto en el art. 81,1 de la LJCA contra la presente sentencia no cabe interponer recurso de apelación dado que la cuantía del procedimiento es inferior a 30.000 euros.

Vistos los preceptos y fundamentos legales expuestos, y demás de general y pertinente aplicación,