PRIMERO.- -RESOLUCIONES OBJETO DEL RECURSO Y PRETENSIONES DE LAS PARTES-
I. En el presente procedimiento se discute la legalidad de la Resolución de 05/07/2022 del CONSEJERO DE SERVICIOS SOCIALES Y GOBERNANZA PÚBLICA por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto por Dª Bibiana contra Resolución nº 332/2022, de 3 de marzo de 2022 (B.O.R. nº 44, de 04/03/2022) de la DIRECCIÓN GENERAL DE JUSTICIA E INTERIOR por la que se convocaba la formación de las bolsas de trabajos de funcionarios interinos de los Cuerpos al servicio de la Administración de Justicia en La Rioja Médicos Forenses, Gestión Procesal, Tramitación Administrativa y Auxilio Judicial.
II. La recurrente, integrante de las listas de funcionarios interinos del Cuerpo de Gestión Procesal y Tramitación Administrativa de la Administración de Justicia en La Rioja, se alza contra las resoluciones antedichas solicitando su nulidad, la anulación del punto 6.1.2 y Anexo I de la Resolución 332/2022 de 3 de marzo de la Dirección General de Justicia e Interior, dejando sin efecto la limitación de diez años de experiencia reconocible como mérito baremable y la menor puntuación dada al tiempo de experiencia anterior a 2018 y la nulidad del art. 10 de la Orden SSG/84/2021,de 11 de diciembre en que se funda por vulneración de la Constitución y de la LOPJ en todo lo relativo a la limitación de diez años de experiencia reconocible como mérito baremable y la menor puntuación dada al tiempo de experiencia anterior a 2018.
Se muestra disconforme con limitación y diferenciación introducidas en el mérito de experiencia que afecta a la formación de las listas de funcionarios de interinos: servicios prestados en la administración de justicia en los 10 años inmediatamente anteriores, limitando el número de puntos máximos a 45; y, diferente valoración de los servicios prestados según sean anteriores o posteriores al año 2018.
Critica los argumentos dados por la administración para validar el establecimiento de estos criterios.
En relación al límite de 10 años vinculado al traspaso de competencias a la CC.AA. en materia de justicia que, según la administración, facilita enormemente la baremación, dada la disponibilidad de la información de los servicios prestados, y, el equilibrio con el resto de los méritos, igual o más valiosos, como la formación o la experiencia, mantiene la actora que ni la Resolución ni la Orden SG/84/2021 contienen motivación clara y expresa sobre la discriminación que supone la exclusión del resto de años de experiencia, con la grave consecuencia de que para obtener los 45 puntos es preciso haber trabajado de forma continuada e ininterrumpida los 10 años anteriores, cuando ello no depende de la voluntad de los candidatos. Añade que la comodidad no puede ser un argumento justificativo para un trato desigual puesto que los certificados de servicios prestados por la Dirección General de Justicia incluyen todos los servicios prestados en LA RIOJA, con independencia del año en que se prestaron, del mismo modo que sucede con servicios prestados en otras administraciones públicas. Apunta también que la última bolsa salió en 2011 y, sin embargo, sólo se valoran los servicios a partir del 2012, que no resulta comparable esta situación con la Orden JUS/291/2019 porque ésta se refiere a un proceso selectivo dentro de un plan de estabilización, y, que, curiosamente, se hace referencia en la resolución al art. quinto, 3.b sobre formación cuando no se ha tenido en cuenta para puntuar, no pudiendo obviar que a los trabajadores de la administración de justicia se les exigen conocimientos en derecho procesal y estatutario y dichas materias no han cambiado en los últimos 10 años. Dice que no es verdad que el límite haya servido para equilibrar el resto de los méritos porque la formación no se ha tenido en cuenta y respecto a los procesos selectivos existe un claro trato de favor en relación a las personas que han aprobado uno o todos los exámenes de las últimas dos convocatorias que obtienen directamente 30 ó 45 puntos. Concluye destacando que la puntación es aleatoria e injustificada, prevista para primar a los opositores que hayan aprobado aunque no tengan experiencia, utilizando la bolsa de interinos como un período de prácticas conculcando de esta manera la finalidad última del nombramiento de un interino que es que el trabajo siga adelante y no se resienta el servicio prestado a los administrados.
En relación a la diferente valoración en función de si los servicios se han prestado antes o después del 2018 opone que no se justifica en la resolución recurrida ni encuentra justificación alguna porque la implantación del expediente digital en 2018, que motivó un curso de formación de 20 horas, no tuvo trascendencia práctica más allá de la puesta en marcha de una plataforma informática consistente, básicamente, en la firma electrónica, elevación de procedimientos a órganos superiores mediante la propia herramienta informática y legajo de originales. Precisa que la formación sólo se dio a los funcionarios interinos que estaban en activo y que los que se incorporaron después no recibieron ningún curso de formación en el programa informático. Plantea varias interrogantes acerca de por qué le dan igual puntuación a quien estuvo trabajando en 2019 pero no en 2018 si no recibió dicho curso, de por qué valoran cualquier servicio prestado antes de 2018 si tanta trascendencia tuvo el expediente digital, si tan relevante fue el expediente digital y la formación recibida al respecto, por qué se valoran méritos de candidatos que han trabajado en otras consejerías de la CAR que no utilizan este expediente digital ni este programa, o por qué se valoran los años de trabajo de personas que han trabajado en CCAA que no tienen implantado el expediente digital, ni tan siquiera han trabajado con MINERVA o por qué meten indirectamente un mérito en formación (el aprendizaje del nuevo expediente electrónico) con la disculpa de la experiencia desde 2018, cuando no se incluyen los demás cursos formativos que la propia dirección general imparte.
Argumenta que la actuación de la administración vulnera los principios de igualdad, mérito y capacidad y recuerda que la jurisprudencia ha establecido pautas al respecto, señalando que la capacidad, y, especialmente, los méritos a tener en cuenta, han de estar en relación con la función a desempeñar (criterio objetivo), sin que puedan llegar a fijarse en atención a personas determinadas (criterio subjetivo), debiendo tener una justificación objetiva y razonable. Y, si bien es cierto que la administración dispone de su potestad de autoorganización, ésta acaba donde empiezan los derechos de los administrados y de los funcionarios, debiendo ser ejercida dentro de los límites legales. Insiste en que sale perjudicada porque dispone de servicios prestados anteriores a 10 años, que no son tenidos en cuenta y no puede obtener la puntuación máxima que por experiencia podría alcanzar y se considera igualmente perjudicada injustificadamente por la valoración de méritos con distinta puntuación según sean éstos previos o no al año 2018.
Termina diciendo que la anulación del punto 6.1.2 y Anexo I de la Resolución 332/2022 de 3 de marzo de la Dirección General de Justicia e Interior, por la que se convoca la formación de las Bolsas de Trabajo de funcionarios interinos de los Cuerpos al Servicio de la Administración de Justicia en La Rioja, trae como consecuencia la nulidad del art. 10 de la Orden SSG/84/2021,de 11 de diciembre, por la que se regula la selección, formación, nombramiento y cese de funcionarios interinos de los Cuerpos al servicio de la Administración de Justicia en la CC.AA. de LA RIOJA.
III. La administración demanda interesa la inadmisibilidad del recurso por tres motivos: 1) falta de competencia del Juzgado para decretar la nulidad del art. 10 de la Orden SSG/84/2021; 2) falta de legitimación para recurrir por no existir una relación material entre el sujeto y el objeto, no existiendo un perjuicio directo y palpable y no pudiendo erigirse como garante de la legalidad, en general; 3) acto consentido y firme porque no ha recurrido la puntuación obtenida y la Orden no la recurrió y la Resolución recurrida en un mero acto de aplicación.
Subsidiariamente, interesa la desestimación en base a los fundamentos que se dan por reproducidos en la presente por razones de economía procesal. defendiendo, en esencia, que el límite temporal establecido con carácter general para la valoración de la experiencia y la diferente puntuación en función de si los trabajos se han prestado antes o después del 2018 son razonables y proporcionales.
SEGUNDO.- -SOBRE LA FALTA DE COMPETENCIA-
I. Procede, de forma previa, examinar las causas de inadmisibilidad opuestas porque la eventual estimación de alguna de ellas haría innecesario entrar a conocer del fondo del asunto.
No resulta ocioso recordar que el Tribunal Constitucional, por ejemplo, en Sentencia 73/2006, de 13 de marzo, considera que el derecho a obtener de los Jueces y Tribunales una resolución razonable, motivada y fundada en Derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes se erige en un elemento esencial del contenido del derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24.1 CE, precisando, no obstante, que el referido derecho se satisface con la obtención de una resolución de inadmisión, que impide entrar en el fondo de la cuestión planteada, cuando tal decisión se funda en la existencia de una causa legal que así lo justifica y que resulta aplicada razonablemente por el órgano judicial. Y es que, al ser el derecho a la tutela judicial efectiva un derecho prestacional de configuración legal, su ejercicio y dispensación están supeditados a la concurrencia de los presupuestos y requisitos que, en cada caso, ha establecido el legislador, quien no puede, sin embargo, fijar obstáculos o trabas arbitrarias o caprichosas que impidan la efectividad de la tutela judicial garantizada constitucionalmente.
II. El primer motivo de inadmisibilidad se refiere a la falta de competencia de este juzgado para decretar la nulidad del art. 10 de la Orden SSG/84/2021, de 11 de diciembre, por la que se regula la selección, formación, nombramiento y cese de funcionarios interinos de los Cuerpos al servicio de la Administración de Justicia en la CC .AA. de LA RIOJA (B.O.R. Nº 243, de 14/12/2021).
La citada Orden es una disposición general emanada de la CC.AA. y la competencia para conocer de un recurso que se deduzca frente a ella y declarar la nulidad corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de LA RIOJA, tal y como dispone el art. 10.1.b) de la LJCA.
La actora no interpuso recurso contencioso contra esta Orden y no puede pretender que este órgano jurisdiccional declare la nulidad de un concreto artículo de la Orden porque ésta no ha sido recurrida directamente y, además, carece de competencia objetiva para ello.
III. Ahora bien, la anulación podría llevarse a efecto vía impugnación indirecta. Nos recuerda el TS en la Sentencia 932/2021, de 28 de junio de 2021, Recurso 932/2021, haciéndose eco de la Sentencia nº 829/21 de 10 de junio dictada en el rec. 1977/2020- que "en el proceso contencioso administrativo existen dos posibilidades para declarar la nulidad de una disposición general, su impugnación directa o su impugnación indirecta a través del acto administrativo que la aplica fundada en la ilegalidad de aquélla. En el primer caso, sometido al plazo perentorio del art. 46 LJCA , el objeto del recurso es la disposición general misma y, en el segundo, el objeto del recurso es el acto y sólo indirectamente la disposición en la medida en que se aplica en el acto recurrido. A estas dos modalidades de impugnación de las disposiciones generales se refiere el art. 26 LJCA , dedicándose el siguiente, art. 27, a articular la impugnación indirecta en función de si el órgano jurisdiccional que conoce del recurso contra el acto es o no competente, a su vez, para conocer del recurso directo contra la disposición. En la impugnación indirecta, que es la que aquí nos ocupa, sólo es posible anular la disposición general por su disconformidad a derecho si esta disposición general ha sido efectivamente aplicada en el acto impugnado ya que el objeto del recurso no es la disposición sino el acto, en la medida en que la disposición sólo es "indirectamente" impugnada a través de éste. Por ello, sólo es posible declarar la nulidad de la disposición si previamente se ha anulado el acto que la aplica, precisamente, por entender que la norma aplicada en el acto no era conforme a derecho. En definitiva, para que proceda una impugnación indirecta es necesario que el acto impugnado sea un acto aplicativo de la misma, hasta el punto de que la disposición general sólo se anula en la medida en que es fundamento de la ilegalidad del acto que la aplica con la consiguiente conexión causal entre la ilegalidad del acto de aplicación y la de la disposición aplicada, sin que se trate, por tanto, de un recurso abstracto contra la disposición general, como es el recurso directo en el que es ésta directamente el objeto del recurso, sin necesidad de acto de aplicación alguno, sometido por ello al taxativo plazo de impugnación del art. 46 LJCA ".
En la STS 26-12-2011 Recurso: 2124/2008 Roj: STS 8943/2011 también señaló: "Ciertamente la impugnación de las disposiciones reglamentarias ante la jurisdicción contencioso administrativa puede ser directa o indirecta. En el recurso directo se puede cuestionar la legalidad tanto del contenido de la disposición general como invocar cualquier tipo de infracción, formal o material, que puede afectar, por tanto, a la regularidad del procedimiento de elaboración. Por el contrario, en el recurso indirecto se impugna directamente un acto administrativo, en este caso una disposición de inferior rango, porque la norma reglamentaria que le proporciona cobertura no es conforme a Derecho. Es decir, se impugna el acto o la disposición recurrida de modo directo, fundado en la ilegalidad de la disposición. Por tanto, la esencia del recurso indirecto es que el vicio del que adolece el acto o la disposición recurrida directamente tiene su origen, su raíz, su fundamento jurídico, en la ilegalidad de la norma reglamentaria que le presta cobertura. De modo que anulado el acto o disposición que se impugna de modo directo --el plan especial--, no se puede analizar luego la norma reglamentaria de cobertura --plan general-- desvinculada de su aplicación, y ajena, por tanto, a la proyección de los vicios de ilegalidad de la norma indirectamente impugnada sobre un acto u otra disposición de inferior rango. En este sentido, venimos declarando en aplicación e interpretación de los artículos 26 y 27 de la LCJA, en Sentencia de 6 de noviembre de 2009 (recurso de casación nº 4543/2005 ), que la impugnación indirecta de un plan general no puede tener la misma naturaleza y extensión que la impugnación directa, pues ha de estar vinculada, o en conexión directa, con la norma o acto de aplicación que se impugna directamente en el recurso contencioso administrativo y los vicios de nulidad que se le atribuyen. Dicho de otro modo, el vicio o defecto que se atribuye al acto o norma impugnada directamente ha de proceder, o tener su génesis, en la norma de cobertura impugnada indirectamente, de modo que la impugnación indirecta no abre el recurso a cualquier otra infracción desvinculada o desconectada de la infracción denunciada como motivo de nulidad del acto impugnado. Nos referimos a la sentencia de 25 de septiembre de 2009 (recurso de casación nº 553/2005 ), que declara que <>. NOVENO .- Por lo demás, para cerrar el capítulo sobre la extensión y el alcance de la impugnación indirecta debemos añadir, como ya hemos anunciado, que, con motivo de la impugnación indirecta de una disposición general, no pueden invocarse los vicios formales acaecidos en su elaboración. La impugnación de tales defectos de procedimiento tiene su sede natural en los recursos directos interpuestos contra las mismas, dentro de los plazos legalmente establecidos. De modo que el indirecto esencialmente está llamado a depurar los vicios sustantivos o de ilegalidad material en que pudieran haber incurrido las normas reglamentarias de cobertura y que haya proyectado tal disconformidad con el ordenamiento jurídico a los actos de aplicación o las disposiciones inferiores. ( STS de 11 de octubre de 2005 (recurso de casación nº 6822/2002 ).
Asimismo, en la STS, Contencioso sección 5 del 19 de abril de 2012 Recurso: 3018/2009 ( ROJ: STS 2690/2012 ) Ponente: RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE, con cita de la anterior STS de 6 de julio de 2010, RC 4039/2006 , se señala que: "Aunque la jurisprudencia relativa al recurso indirecto se ha mantenido después de la entrada en vigor de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio, de lo que son exponente, entre otras, las Sentencias de esta Sala de 11 de octubre de 2005 (recurso de casación 6822/2002 ), 21 de abril de 2008 (recurso de casación 5038/2003 ), 11 de mayo de 2009 (recurso de casación 1871/2006 ) y 11 de febrero de 2010 (recurso de casación 4581/2008 ), sin embargo, se viene admitiendo la impugnación indirecta de disposiciones generales por defectos formales cuando se hubiese incurrido en una omisión clamorosa, total y absoluta del procedimiento establecido para su aprobación, en perjuicio del recurrente, y cuando hubiesen sido dictadas por órgano manifiestamente incompetente ( Sentencias de esta Sala de fechas 27 de octubre de 2007 (recurso de casación 9657/2003, fundamento jurídico cuarto ) y 26 de diciembre de 2007 (recurso de casación 344/2004 , fundamento jurídico sexto)".
En el supuesto sometido a consideración del juzgado la actora, en realidad, interpuso recurso contencioso administrativo contra un acto de aplicación de tal Orden concretado en la Resolución 332/2022, de 3 de marzo, por la que se convocaba la formación de las bolsas de trabajo de funcionarios interinos de los Cuerpos al servicio de la Administración de Justicia en LA RIOJA, lo cual resulta conforme a lo dispuesto en el art 26 de la LJCA. Lo correcto, desde el punto de vista procesal, es que en la medida en que consideraba ilegal e inválido el art. 10.1.b) de tal disposición general, cuyo contenido se había reproducido íntegramente en el Anexo I de la resolución aquí recurrida, hubiera solicitado que el Juzgado, una vez firme la sentencia, planteara cuestión de ilegalidad frente al Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposición, conforme a lo dispuesto en el art. 27.1 de la LJCA. Los términos inexactos en que se ha planteado la nulidad ante el órgano jurisdiccional que carece de competencia, no impide ad limine entrar a conocer del recurso directo contra el acto de aplicación. En el hipotético caso de que se alcanzase la convicción de que tales disposiciones son contrarias a derecho por vulneración de los principios igualdad, mérito y capacidad, dando la razón a la actora en la sentencia, una vez ésta alcanzase firmeza, el Juzgado estaría obligado a plantear la correspondiente cuestión de ilegalidad ante la Sala.
TERCERO.- SOBRE LA FALTA DE LEGITIMACIÓN Y ACTO CONSENTIDO Y FIRME-
I. Plantea la administración demandada dos motivos de inadmisibilidad, falta de legitimación y acto consentido y firme, que, en este caso, están interrelacionados y deben ser objeto de tratamiento de forma conjunta.
Nos recuerda el TS en su Auto de 16-9-2020 (Roj: ATS 7452/2020, ECLI:ES:TS:2020:7452 A, Nº de Recurso: 162/2020) que:
" La legitimación activa, con carácter general, constituye un presupuesto inexcusable del proceso, que exige una relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de tal forma que la anulación de la actuación o de la inactividad alegada, produzca un efecto positivo -beneficio- o negativo -perjuicio-, actual o futuro, pero siempre cierto para quien demanda. La comprobación de si existe en el caso legitimación "ad causam" conlleva por ello la necesidad de comprobar la interrelación existente entre el interés legítimo que se invoca y el objeto de la pretensión [ Sentencia del Pleno de esta Sala de 9 de julio de 2013 (Recurso 357/2011 ) y sentencias de 21 de marzo de 2012 (Casación 5651/2008), de 8 de junio de 2015 ( Rec. 39/2014), de 13 de julio de 2015 ( Casaciones 2487/2013 y 1617/2013 ) y de 13 de julio de 2016 ( Rec. 2542/2015) con reflejo en las sentencias del Tribunal Constitucional - SSTC- 52/2007, de 12 de marzo, (FJ 3 ) o 38/2010, de 19 de julio , FJ 2 b). Del mismo modo que hemos declarado con una reiteración que nos excusa de cita, que la alegación, justificación y prueba de la legitimación es una carga procesal que incumbe a la parte que se la arroga cuando es cuestionada en el proceso.
Venimos repitiendo, siguiendo doctrina constitucional muy conocida, que se deben interpretar con amplitud las fórmulas que emplean las leyes procesales en la atribución de la legitimación activa, por todas, SSTC 15/2012, de 13 de febrero, FJ 3 y 144/2008, de 10 de noviembre , FJ 4, porque el contenido esencial y primario del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, y en mayor medida cuando está en juego el acceso a la jurisdicción ( STC 29/2010, de 27 de abril , FFJJ 2 a 4 y Fallo), es obtener una resolución razonada y fundada en Derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes.
Pero también hemos dicho que el derecho a la tutela judicial efectiva es un derecho fundamental de prestación y de configuración legal. Por ello, ese ejercicio de la tutela judicial efectiva está subordinado a la concurrencia de los presupuestos y requisitos que haya establecido el legislador para cada sector del ordenamiento jurídico. En lógica consecuencia ese derecho se satisface también cuando, como vamos a acordar aquí, se obtiene una decisión de inadmisión o meramente procesal que aprecia en forma razonada la concurrencia de un óbice fundado en un precepto expreso de la ley que, a su vez, sea respetuoso con el contenido esencial del derecho (Por todas SSTC 60/1982, de 11 de octubre , FJ 1 ; 321/1993, de 8 de noviembre , FJ 3 ; 63/2006, de 27 de febrero, FJ 2 y 185/2009, de 7 de septiembre , FJ 3)".
Y, en idéntico sentido, se pronuncia el Auto del TS de fecha 16-9-2020, Roj: ATS 7451/2020, ECLI:ES:TS:2020:7451 A, Nº de Recurso: 163/2020 cuando dice.
" SEXTO .- Podemos exponer que la legitimación en el orden contencioso-administrativo, superando el concepto de interés directo, viene determinada por la invocación en el proceso de la titularidad de un derecho o interés legítimo que suponga una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de manera que la estimación del recurso produzca un beneficio o la eliminación de un perjuicio que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial.
Debe existir una relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto impugnado), con la que se define la legitimación activa, que comporta el que su anulación produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o evitación de un efecto negativo (perjuicio) actual o futuro, pero cierto, y presupone, por tanto, que la resolución administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación, y, en todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por tanto, su mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento. En todo caso, debe tratarse de un interés real o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta. El interés legítimo debe poder singularizarse en la esfera jurídica de una persona respecto de las de la generalidad de los ciudadanos o administrados en sus relaciones con la Administración Pública".
III. Proyectando las anteriores consideraciones al caso concreto litigioso se alcanza la convicción de que la actora, cuando interpuso recurso de reposición contra la Resolución 332/2022, de 3 de marzo, de la DIRECCIÓN GENERAL DE JUSTICIA E INTERIOR, por la que se convocaba la formación de las bolsas de trabajo de funcionarios interinos de los Cuerpos al servicio de la Administración de Justicia en La Rioja (Médicos Forenses, Gestión Procesal y Adminisitrativa, Tramitación Procesal y Administrativa y Auxilio Judicial), es innegable que tenía legitimación porque había prestado o prestaba servicios como funcionaria interina de justicia y, de hecho, presentó solicitud para formar parte de las listas de Gestión Procesal y Administrativa y Tramitación Procesal y Administrativa. La administración, de hecho, no cuestionó su legitimación y entró a resolver sobre el fondo del recurso sin plantearse cuál era el eventual beneficio que iba a obtener si se estimaba el recurso. La ventaja era obvia puesto que tenía experiencia previa al límite de los 10 años establecido y el no computar los servicios que quedaban fuera de este límite, a ella como al resto de funcionarios interinos con dilatada experiencia, les perjudicaba, del mismo modo que la diferente puntuación, según los servicios se hubiera prestado antes o después del 2018, también mermaba la puntuación máxima que podía obtener, sobre todo, si no había trabajado de manera continuada en los últimos años y/o lo había hecho en diferentes cuerpos.
IV. El problema se plantea en vía contencioso administrativa como consecuencia de la falta de impugnación del listado de espera definitivo. Como bien precisó la defensa de la administración, la actora presentó su solicitud para formar parte de la bolsa de trabajo de funcionarios interinos del Cuerpo de Gestión Procesal y Administrativa y Tramitación Procesal y Administrativa, obtuvo una puntuación, respectivamente, de 15,05 puntos y de 30,45 punto, R-315 y R- 376, y conforme a dicha puntuación, se publicó en el B.O.R. Nº 168, de 01/09/2022 Resolución 1404/2022, de 31 de agosto, de la DIRECCIÓN GENERAL DE JUSTICIA E INTERIOR, por la que se aprobaba y publicaban las listas de espera definitivas de las bolsas de trabajo de funcionarios interinos de los cuerpos al servicio de la Administración de Justicia en la CC.AA. de LA RIOJA. Esta resolución en la que la actora fue puntuada conforme a los criterios aprobados y con los cuales había mostrado su disconformidad es firme y está deplegando plenos efectos porque no interpuso recurso administrativo ni contencioso administrativo y no pidió su suspensión.
En el momento en que se publicó en el B.O.R. de 01/09/2022 el listado definitivo, el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 332/2022, de 3 de marzo, ya había sido desestimado por la Resolución de 05/07/2022 notificada ese mismo día y cuando el 04/10/2022 presentó recurso contencioso administrativo contra dicha resolución, inexplicablemente, no interpuso de forma simultánea recurso contenciso administrativo contra la citada Resolución 1404/2022, de 31 de agosto, publicada el 01/09/2022 y tampoco pidió la suspensión cautelar de los efectos de las resoluciones que recurría. Así, tanto cuando presentó el recurso contencioso administrativo como a estas alturas del procedimiento, pudiera existir una suerte de carencia sobrevenida de legitimación activa.
V. Conviene traer a colación los interesantes apuntes realizados por el TS en la Sentencia 882/2021, de 21/06/2021, Recurso 7173/2019, Ponente ILMO. SR. JOSÉ LUIS REQUERO IBÁÑEZ en un asunto en el que una organización sindical había recurrido la convocatoria de provisión de un concurso pero no había recurrido ni ampliado el recurso a la resolución final del mismo. Dijo así nuestro Alto Tribunal (el subrayado es mío):
" TERCERO.- JUICIO DE LA SALA.
1. La pérdida sobrevenida de objeto del proceso se plantea en estos autos no respecto del presupuesto del proceso contencioso-administrativo, esto es, la actividad administrativa recurrible, pues el acto impugnado -por citar el caso más paradigmático de actividad impugnable- no ha sido expulsado del tráfico jurídico.
2. Por objeto se entiende la pretensión y se plantea si una eventual sentencia estimatoria carecería de efecto útil si ya no puede alterar la situación jurídica creada al no haberse atacado un acto por el que finaliza el procedimiento iniciado con el acto efectivamente impugnado; o dicho con otras palabras: que no pueda obtenerse beneficio jurídico alguno al haberse consumado un procedimiento cuyo resultado deviene inmodificable al ser firme e inatacable el acto que pone fin al mismo.
3. Ciertamente cabe exigir al recurrente diligencia, esto es, que reaccione frente a actos posteriores respecto del impugnado. Ante todo evitando que se dicten, para lo cual puede interesar la suspensión cautelar del acto efectivamente impugnado, lo que paralizaría el curso de un procedimiento; de no interesarse medidas cautelares o, interesadas, se le deniegan, puede o impugnarlos por separado o bien ampliar su recurso a esos actos posteriores. De no actuar de ninguna de esas maneras el efecto será que el acto que ponga fin al procedimiento gane firmeza.
4. Firme ese acto final, de declararse la nulidad del acto impugnado, la única manera de dejar sin efecto el otro posterior y ya firme es intentar su revisión de oficio. Tal posibilidad es por definición excepcional e incierta pues los beneficiados por tales actos consentidos y firmes podrán oponer al amparo del artículo 110 de la Ley 39/2015 , por ejemplo, razones de equidad y alegar -es un ejemplo- que una cosa es pretender la revisión de oficio de actos que en su momento no pudieron impugnarse y otra promover la revisión de los que, pudiendo, no se impugnaron.
5. Y no cabe reaccionar frente a ese acto posterior promoviendo un incidente de ejecución de la sentencia que haya anulado el acto inicial impugnado en plazo. Cierto es que la LJCA engrosa el listado de actos nulos de pleno Derecho incluyendo a los dictados contradiciendo una sentencia firme, ahora bien, este no es el caso pues lo previsto en el artículo 103.4 de la LJCA responde a un supuesto en el que la nulidad se refiere a actos posteriores a la sentencia y dictados, además, para eludirla.
6. Por otra parte la invocación - a sensu contrario - de los principios de transmisibilidad y conservación (cfr. artículos 49.1 y 51 de la Ley 39/2015 ) debe hacerse con suma prudencia, pues tales preceptos contienen una regulación de Derecho sustantivo, cuando lo que se ventila en este recurso es, a efectos de la legitimación procesal, el alcance de no haber atacado un acto. Y otro tanto cabe decir de la aplicación excepcional -también a sensu contrario - de la posibilidad de pretender la nulidad de un acto que pone fin al procedimiento selectivo sobre la base de invocar la nulidad de unas bases consentidas: tal posibilidad -repetimos, excepcional- tiene mucho que ver con el carácter plúrimo del acto de convocatoria y con la aplicación por analogía de la impugnación indirecta de las disposiciones generales.
7. De esta manera para apreciar la posible pérdida sobrevenida de interés legitimador en el enjuiciamiento, hay que partir de que la impugnación del acto posterior será aconsejable, pero no imperativa tal y como se deduce del artículo 36.1 de la LJCA y a esto habrá añadir cuáles son las circunstancias del caso, que pueden ser variadas y así, por ejemplo:
1º Cuál es el contenido, naturaleza y alcance de la potestad ejercida y el procedimiento en que se dictan las resoluciones impugnadas y la consentida, para así apreciar si el acto no impugnado es independiente respecto del sí impugnado.
2º Qué se ha razonado en la demanda, cuál es el fundamento de las pretensiones y lo fundamental: cuál ha sido la concreta pretensión ejercida frente al acto efectivamente atacado.
3º Y ligado a lo anterior, qué posición jurídica tiene el demandante respecto de lo litigioso, cuál es su interés legitimador.
8. Esta última precisión referida a quién impugne es relevante. Así no dejaría de ser incoherente que un empleado público impugnase sólo las bases que le impiden concurrir a un proceso selectivo pero no el acto con el que finaliza, y sería incoherente porque cabe presumir que su interés profesional pasa por obtener un beneficio concretado en la obtención de la plaza o evitar una adjudicación indebida. Entenderlo de otra forma implicaría reconocerle un interés próximo, cuando no plenamente identificable, con el mantenimiento abstracto u objetivo de la legalidad, lo que no se admite.
9. Esta no es la situación de un sindicato, cuyos intereses legitimadores son más amplios, identificados con los intereses profesionales de aquellos a quienes representa, lo que se traduce en lo procesal que estén más cerca de pretensiones de mera anulación, no de quién sea el concreto adjudicatario de una plaza. De esta manera no cabe excluir de raíz que permanezca el interés que inicialmente le legitimaba como recurrente para promover la impugnación judicial".
Conforme a estos criterios podría apreciarse la inadmisibilidad del recurso por pérdida sobrevenida del interés legitimador de la actora porque al no recurrir el listado definitivo, éste es firme y consentido, y, la eventual estimación del recurso corre serio riesgo de no producir efecto alguno, convirtiendo a la recurrente en mera garante de la legalidad, lo cual es inadmisible. Ahora bien, como el propio TS mantiene que la impugnación es aconsejable y no imperativa y en este caso podría llegar a plantearse si la sentencia pudiera producir efectos circunscritos a la actora o, a lo sumo, a los Cuerpos a los que ésta concurrió o, incluso, fijar criterios orientativos de cara a ulteriores convocatorias de Bolsas de Trabajo de funcionarrios interinos de justicia, se entiende más respetuoso con el principio pro actione y con el derecho a la tutela judicial efectiva entrar a resolver sobre el fondo del asunto.
CUARTO.- - SOBRE LA VALORACIÓN DE LA EXPERIENCIA PREVIA-
I. Como se ha dicho en el fundamento de derecho primero se muestra disconforme la actora con la limitación y diferenciación introducidas por la administración para la valoración de la experiencia previa.
En el Anexo I, Modelo de Baremo, Autobaremos, la Experiencia profesional (máximo 45 puntos) se valora del siguiente modo (el subrayado el mío):
Por cada mes completo de servicio a partir de 2018 como funcionario interino en el mismo cuerpo al que solicita 0,50 puntos.
Por cada mes completo de servicio a partir de 2018 como funcionario interino en cuerpo superior al que solicita 0,40 puntos.
Por cada mes completo de servicio a partir de 2018 como funcionario interino en cuerpo inferior al que solicita 0,30 puntos.
Por cada mes completo de servicio anterior a 2018 como funcionario interino en el mismo cuerpo al que solicita 0,40 puntos.
Por cada mes completo de servicio anterior a 2018 como funcionario interino en cuerpo superior al que solicita 0,30 puntos.
Por cada mes completo de servicio como Juez o Fiscal en régimen de provisión temporal o sustituto 0,20 puntos.
Por cada año completo de servicios prestados en otras Administraciones Públicas en puestos del mismo nivel de titulación o superior al requerido 0,15 puntos.
Se introducen las siguientes Aclaraciones respecto al apartado experiencia profesional:
"1. En este apartado se valorarán los servicios prestados en la Administración de Justicia en los 10 años inmediatamente anteriores a la convocatoria.
2. Los certificados de tiempo trabajado en la Administración de Justicia de la Comunidad Autónoma de La Rioja se expedirán de oficio.
3. Los certificados de tiempo trabajado en la Administración General de la Comunidad Autónoma de La Rioja y sus organismos públicos se expedirán de oficio.
4. La unidad de valoración mínima será el mes. Cuando los servicios prestados lo sean por días u horas, el mes será equivalente a 30 días o 140 horas.
5. Para la valoración de los certificados de tiempo trabajado expresados en horas, se reconocerá un mes completo de servicios prestados por cada 140 horas, o fracción realizada.
7. Los servicios prestados bajo la modalidad de reducción de jornada y contratos a tiempo parcial, computarán por día de contrato, igual que a jornada completa".
La experiencia, en realidad, se valora conforme a lo establecido en el art. 10 de la Orden SSG/84/2021, de 11 de diciembre, por la que se regula la selección, formación, nombramiento y cese de funcionarios interinos de los Cuerpos al Servicio de la Administración de la CC.AA. de LA RIOJA que dispone (el subrayado es mío):
"Artí culo 10 Experiencia
Por el tiempo efectivo de trabajo al servicio de la Administración de Justicia, en los diez años inmediatamente anteriores a la convocatoria, se podrá obtener un máximo de 45 puntos con la siguiente valoración:
a) 0,50 puntos por cada mes completo de servicio como funcionario interino a partir del año 2018, en el mismo cuerpo al que solicite ser incluido en la bolsa de trabajo.
b) 0,40 puntos por cada mes completo de servicio como funcionario interino a partir del año 2018, en cuerpo superior al que solicite ser incluido en la bolsa de trabajo.
c) 0,30 puntos por cada mes completo de servicio como funcionario interino a partir del año 2018, en cuerpo inferior al que solicite ser incluido en la bolsa de trabajo.
d) 0,40 puntos por cada mes completo, anteriores al año 2018, de servicio como funcionario interino en el mismo cuerpo al que solicite ser incluido en la bolsa de trabajo.
e) 0,30 puntos por cada mes completo, anteriores al año 2018 de servicio como funcionario interino en cuerpo superior al que solicite ser incluido en la bolsa de trabajo.
f) 0,20 puntos por cada mes completo de servicio como Juez o Fiscal en régimen de provisión temporal o como sustituto.
g) 0,15 puntos por cada año completo de servicios prestados en otras administraciones públicas desempeñando un puesto para cuyo ingreso se exija el mismo nivel de titulación o superior al requerido para la lista de que se trate".
II. La recurrente mantiene, básicamente, que limitar la experiencia valorable a los servicios prestados en los 10 años anteriores a la fecha de la convocatoria, con un límite de 45 puntos, y asignar una puntuación mayor o menor según los servicios se hayan prestado a partir del 2018 o con anterioridad, resulta contrario a los principios de igualdad, mérito y capacidad y carece de una justificación objetiva y razonable.
No puede desconocerse que nos movemos en un ámbito muy específico de la función pública que afecta a la constitución de una bolsa de trabajo de funcionarios interinos cuya relación de servicios se caracteriza por ser circunstancial y temporal, es decir, condicionada por la existencia de unas circunstancias de necesidad y urgencia que justifiquen su nombramiento, y por mantenerse dicha relación de interinidad sólo el tiempo en que se mantengan esas circunstancias. Por tanto, el funcionario interino ha de reunir los requisitos de capacidad que en cada momento resulten necesarios para el desempeño de los puestos cuya atención resulta conveniente en razón de esas circunstancias de urgencia y necesidad y, además, sus derechos duran, como ya se ha dicho, en tanto subsistan esas circunstancias que determinan su nombramiento.
Hecho este inciso, es muy frecuente y sucede en casi todos los procesos que la Administración, en el ejercicio de sus potestades de autoorganización, limite la puntuación a asignar a alguno de los méritos, ya sea por antigüedad, por formación, por superación de pruebas selectivas o por titulaciones, sin que ello se entienda que vulnera el principio de mérito y capacidad con arreglo a una consolidada jurisprudencia. Dicho de otra manera, la administración en el ejercicio de su potestad de autoorganización, en cuanto que es una potestad discrecional, puede establecer los méritos que crea convenientes y, por tanto, está en condiciones tanto de limitar el tiempo de experiencia máxima valorable para conformar la bolsa de trabajo de funcionarios interinos como de primar la experiencia más próxima a la fecha de la convocatoria en detrimento de la más alejada. Esta facultad, lógicamente, no es omnímoda y no se puede ejercer de manera arbitraria y caprichosa, sino conforme al interés público y al ordenamiento jurídico.
III. En este caso no se aprecian las vulneraciones denunciadas y no puede sustituirse el criterio de la administración por el de la actora, tan legítimo como subjetivo.
Aunque las razones de comodidad alegadas por la administración no son de recibo y tal argumento, ciertamente, resulta reprochable, no se considera que sea contrario a los principios de mérito y capacidad limitar la experiencia valorable a la acumulada en los últimos diez años, excluyendo la que exceda de este período, porque es un tiempo lo suficientemente amplio durante el cual las personas han demostrado aptitudes suficientes y sobradas para desempeñar las funciones propias de cada uno de los Cuerpos, de manera que la experiencia que exceda de este tiempo no denota, necesariamente, una capacidad superior.
La equiparación entre la puntuación máxima que se puede obtener por experiencia de los últimos 10 años y la que se puede obtener por haber aprobado todos los ejercicios de la fase de oposición del último proceso selectivo convocado, 45 puntos en ambos casos, tampoco se vislumbra como discriminatorio o contrario a los principios de mérito y capacidad. Los méritos son diferentes y, por tanto, no se da un trato discriminatorio a un supuesto de hecho igual. Además , no pueda afirmarse, a priori y de manera absoluta, que la mayor antigüedad de los funcionarios interinos garantice, frente a otros posibles méritos, como el hecho de haber aprobado todos los exámenes de la fase de oposición, una mejor eficacia en el funcionamiento de la Administración de Justicia.
La diferenciación entre la puntuación que se asigna por experiencia previa o posterior a 2018 tampoco se considera que infrinja los citados principios, sino todo lo contrario. Precisamente los que tienen una experiencia más reciente en la administración de justicia sí pueden ostentar mayor mérito y capacidad ya que la tecnología relacionada con el expediente digital y los cambios y actualizaciones del sistema informático de la Administración de Justicia son continuos, reputándose, por ende, razonable que se prime la experiencia más actualizada.
En definitiva, el establecimiento de la experiencia valorable de los últimos 10 años, con un límite de 45 puntos, otorgando más puntuación a la experiencia prestada a partir de 2018 frente a la anterior, no se reputa en ningún caso como arbitrario o contrario a los principios de mérito y capacidad, pues no debe olvidarse que corresponde a la Administración, en consideración al principio de autoorganización administrativa, fijar los presupuestos o requisitos que considere más convenientes, dentro del marco legal y reglamentario, para regular la bolsa de interinos.
IV. Ello determina la desestimación del recurso y la confirmación de las resoluciones recurridas.
QUINTO.- -COSTAS-
El art. 139 de la LEY 29/98, de 13 de julio, reguladora de la JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA dispone que "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho". En el supuesto de autos, pese a la desestimación del recurso, no se aprecian motivos para hacer especial imposición de costas.
SEXTO.- -RECURSO-
De conformidad con lo dispuesto en el art. 81,1 de la LJCA contra la presente sentencia cabe interponer recurso de apelación.
Vistos los preceptos y fundamentos legales expuestos, y demás de general y pertinente aplicación,
