Sentencia Contencioso-Administrativo 104/2022 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Mérida nº 2, Rec. 133/2021 de 07 de julio del 2022

PRIMERO.- Es objeto de recurso contencioso-administrativo la resolución de fecha 8 de abril de 2021, dictada por el Servicio Extremeño de Salud, sobre imposición de penalizaciones derivadas de un contrato administrativo.

Como hechos de su pretensión, alega la recurrente que la misma es adjudicataria del contrato de transporte sanitario terrestre en el ámbito del servicio Extremeño de Salud, con mejoras en las condiciones de carácter social, con número de expediente NUM000; que el 13 de noviembre de 2020 se emitió acuerdo para la imposición de penalidades, concluyendo en fecha 8 de abril de 2021 con resolución de imposición de las mismas.

Se opone la recurrente a la penalidad impuesta por entender que la misma no se puede imponer una vez finalizada la relación contractual; dice que el contrato se resolvió anticipadamente el 26 de enero de 2021 señalando, en su escrito de conclusiones, que el inicio de penalización no se produce hasta el día 8 de abril de 2021 en la que se comunica la resolución de imposición de penalidades.

Como segundo motivo de impugnación, alega el recurrente que se ha incumplido el punto 8 del pliego de prescripciones técnicas; entiende que el expediente está incompleto puesto que no se ha comunicado a la comisión la decisión de imposición de penalidades, solicitando, por todo ello, la nulidad de la resolución recurrida por entenderla contraria a derecho.

La Administración se opuso a lo pedido de contrario señalando que el contrato que unía a las partes se formalizó el 1 de septiembre de 2017; que el 13 de noviembre de 2020 se inició procedimiento para la imposición de penalidades que acabó con la resolución imponiendo las sanciones, de fecha 8 de abril de 2021; se opone al primer motivo de oposición alegando el SES que cuando se inicia el procedimiento para la imposición de penalidades, el contrato que unía a las partes aún estaba vigente dado que no fue sino hasta el 26 de enero de 2021 cuando el mismo se resolvió anticipadamente, señalando también que en otros procedimientos seguidos ante este Juzgado y ante el número 1 de esta ciudad, también con la recurrente ostentando la misma condición procesal que en los presentes autos y también contra resoluciones que le imponían penalidades derivadas del contrato antes señalado, no había alegado el primer motivo que ahora recoge en su demanda; en cuanto a la tramitación del procedimiento, la Administración considera que se ha respetado el derecho de defensa de la recurrente ya que hasta en tres ocasiones se le ha dado traslado para alegaciones; mostrándose disconforme con el hecho pretendido de contrario de hacer depender la eficacia y validez de la resolución recurrida a lo dispuesto en el Pliego de prescripciones Técnica sin tener en cuenta la naturaleza y contenido propio de los pliegos de prescripciones técnicas y la falta de trascendencia de lo alegado, oponiéndose, por todo ello, a lo pedido de contrario, solicitando la confirmación de la resolución recurrida por entenderla ajustada a derecho.

SEGUNDO.- El primer motivo de impugnación que esgrime la recurrente para oponerse a la resolución recurrida se refiere a que, según su criterio, no se puede imponer una penalidad una vez finalizada la relación contractual, concluyendo que "puede afirmarse que la imposición de penalidades es posible una vez finalizada la ejecución del contrato, sea por cumplimiento de la prestación o por la resolución anticipada del mismo, siendo esto último lo que ha acaecido en este supuesto con fecha 26 de enero de 2021"

La Administración se opuso a lo sostenido de contrario señalando que no es cierto que la resolución que acordaba iniciar el procedimiento para la imposición de sanciones fuera anterior a la conclusión del contrato, coincidiendo con la contraparte en que el contrato se resolvió anticipadamente el 26 de enero de 2021, señalando, además, que este Juzgado ha conocido de otro recurso presentado por la recurrente contra una resolución coetánea a la que es objeto de recurso, sin que se esgrimiera tal motivo de oposición.

No se comparte la tesis de la recurrente puesto que en el caso de autos nos encontramos con que las partes formalizaron un contrato de servicios el día 1 de septiembre de 2017, con una duración de cuatro años pero que fue resuelto anticipadamente el 26 de enero de 2021.

Queda acreditado que es en fecha 13 de noviembre de 2020, meses antes a la resolución del contrato, se inició el procedimiento para la imposición de sanciones, por tanto, no puede sostenerse el argumento de la recurrente pues, se insiste, la tramitación de la imposición de las penalidades se inició antes de que se resolviera el contrato que unía a las partes.

En relación a tal cuestión, podemos aquí traer a colación la sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, Sentencia de 18 Mar. 2015, Rec. 31/2013, en cuyo Fundamento de Derecho Tercero, considera, que no ha lugar a imposición de penalidades una vez ejecutado el contrato de servicios adjudicado, sino que debió de haberse realizado con carácter previo a su finalización: «Acorde a la propia naturaleza jurídica de las penalidades como «medio de presión para asegurar el cumplimiento regular de la obligación» o «función coercitiva para estimular el cumplimiento», difícilmente podemos pensar que ello cobre sentido cuando lo que se trata de asegurar, la obligación derivada del contrato de servicios de mantenimiento adjudicado del que nace, ya ha finalizado, desde hace más de un año a contar de la fecha de inicio del trámite de imposición de penalidad por la Administración.

En nuestro caso, se insiste, el procedimiento para incoar las penalidades se inició antes de la resolución del contrato.

La recurrente llega a hacer una interpretación insostenible sobre la cuestión debatida en este fundamento jurídico en su escrito de conclusiones al afirmar, literalmente, que "el inicio del expediente de penalización no se produce hasta el 8 de abril de 2021 en la que se comunica la resolución de imposición de penalidades", tal argumento es contrario a la lógica pues basta ver que el inicio del procedimiento se acordó en virtud de resolución de 13 de noviembre de 2020 (páginas 14 a 33).

A mayor abundamiento, como dice la Administración, en los autos de PA 214/21, seguidos ante este Juzgado entre las mismas partes y contra una resolución de imposición de penalidades de fecha posterior a la que se recurre ahora (29/10/2020), en los que se dictó sentencia que no fue recurrida por la actora, en ningún momento esta alegó el motivo de oposición al que ahora nos estamos refiriendo.

TERCERO.- El segundo motivo de oposición recogido en demanda se refiere a un supuesto incumplimiento del punto 8 del pliego de prescripciones técnicas; dice la recurrente que el SES, reiteradamente le ha comunicado que no existe un procedimiento de imposición de penalidades específico y que las previsiones de la LCSP llevan a la idea de que hay un expediente, pero no un procedimiento.

Al respecto, baste aquí recordar a la recurrente lo que ya se dijo no sólo por esta que suscribe sino también por el Juzgado nº 1 de esta ciudad en sendos casos en los que las partes eran las mismas; dice la sentencia dictada en los autos de PA número214/20 " Teniendo en cuenta el objeto del pleito, no está de mal reiterar aquí lo dicho, con carácter general en cuanto a las penalidades, lo dicho en la sentencia dictada por el Juzgado nº 1 de esta ciudad en los autos de PA 42/20; dicha sentencia se remite a lo dicho en la sentencia de la Sala III del TS de fecha 21 de mayo de 2019 ; en su fundamento jurídico quinto se dice lo que sigue:

"La Sala entiende que la imposición de penalidades conforme a la normativa antes expuesta por incumplimiento contractual, no está sujeta a un plazo de caducidad y esto por las siguientes razones:

1º Es punto común y pacífico que en lo sustantivo tales penalidades no responden al ejercicio de una potestad sancionadora, luego para su imposición no se sigue un procedimiento específico de naturaleza sancionadora ni éste es aplicable supletoriamente. Al respecto es jurisprudencia de esta Sala que responden al ejercicio de una facultad de coerción sobre el contratista para la correcta ejecución del contrato, facultad que implica poderes de dirección, inspección y control que, en garantía del interés público, se atribuye a la Administración (cf. sentencia de esta Sala, Sección Quinta, de 6 de marzo de 1997, recurso de apelación 4318/1991 ).

2º Su naturaleza ciertamente se acerca a la lógica de la multa coercitiva como instrumento cuyo fin es forzar, mediante su reiteración y hasta lograr el cumplimiento de determinada obligación contractual. Tal similitud se acentúa cuando con la penalidad se reacciona ante retrasos del contratista u otro cumplimiento defectuoso mantenido en el tiempo; ahora bien cuando se impone como consecuencia de un incumplimiento puntual o ejecutado del contrato, ya no implica coerción alguna y su naturaleza se asemeja ciertamente a la sancionadora o cumple un fin resarcitorio.

3º Aun así como tal penalidad tiene una sola regulación y no puede ostentar diversa naturaleza dependiendo de su finalidad, hay que estar al criterio jurisprudencial según el cual carece de una vocación sancionadora en sentido estricto, y se configura como una suerte de cláusula penal contractual (cf. artículo 1152 del Código Civil ) cuya razón radica en el interés público que se satisface con el contrato y que es necesario tutelar.

4º En lo procedimental la imposición de penalidades se ubica sistemáticamente en la LCSP 2007 en sede de ejecución contractual, sin que se prevea para su ejercicio un procedimiento especifico y diferenciado, lo que no es el caso de esos otros supuestos del artículo 194 de la LCSP de 2007 en los que sí prevé que la Administración contratante ejerza ciertas potestades mediante concretos procedimientos: es el caso de los supuestos de interpretación, modificación, resolución, reclamación de deudas, cesión o subcontratación (cf. artículo 195.1 de la LCSP 2007 ).

5º Cobra así sentido la cita de la sentencia del Pleno de esta Sala, de 28 de febrero de 2007, recurso de casación 302/2004 , que constituye la ratio decidendi de la sentencia impugnada. Pese a dictarse para un supuesto distinto, de ella cabría deducir que la imposición de penalidades no implica un procedimiento autónomo o diferenciado dentro del procedimiento contractual iniciado con la adjudicación, sino una decisión o trámite en particular de la fase de ejecución.

6º Esto no quita que para su adopción haya una regulación mínima en el artículo 196.8 de la LCSP 2007 , lo que evita la idea de imposición de plano: se prevé así que haya propuesta y decisión y que haya trámite de audiencia o alegaciones es una exigencia no expresamente prevista, sino que responde a un cabal entendimiento del principio de proscripción de la indefensión, exigencia común a todo acto mediante el cual el poder público imponga un gravamen.

7º Las previsiones del citado artículo 196.8 de las LCSP lleva a la idea cierta de que hay un expediente, pero no un procedimiento. En efecto, la idea de expediente supone la documentación de la sucesión de actuaciones que integran un procedimiento, pero puede implicar sólo la constancia documental de decisiones, lo que asemeja a las penalidades con las multas coercitivas que adoptadas para la ejecución de acto incumplido que sí pone fin a un procedimiento.

8º De esta manera como ya la denominó la sentencia de esta Sala, Sección Quinta, de 30 de octubre de 1995 (recurso de apelación 5203/1991 ) con la imposición de penalidades se está ante una "decisión ejecutiva", si bien acordada en el curso del procedimiento de ejecución de un contrato, prevista en los contratos a modo de estipulación accesoria cuya regulación mínima se agota, en este caso, en el artículo 196.8 de la LCSP 2007 . No precisa, por tanto, la aplicación supletoria de la Ley 30/1992 -hoy Ley 39/2015- para su regulación.

9º Quiebra de esta manera el presupuesto normativo del artículo 44.2 de la Ley 30/1992 pues la fase de ejecución contractual, dentro del procedimiento administrativo, no tiene por objeto ejercitar una potestad de "intervención" susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen: se está ante la regulación de dicha fase dentro del procedimiento contractual, cuya finalidad es la correcta ejecución de un contrato mediante el que se satisfacen intereses públicos.".

Dice la recurrente que "es evidente que el expediente administrativo está incompleto puesto que no se ha comunicado a la comisión la decisión de imposición de penalidades"; este argumento carece de cualquier virtualidad si tenemos en cuenta que en fecha 27 de enero de 2021 la responsable del contrato de transporte sanitario terrestre en el ámbito del SES, con mejoras en las condiciones de carácter social, Dña. María Angeles, emite informe sobre las penalidades que se pretendían imponer por el SES, sin que se pueda pretender, como parece ser que apunta la recurrente, que sea el pliego de prescripciones técnicas el que determine el procedimiento a seguir para la imposición de penalidades.

En el expediente revisado vemos como el principio de contradicción se ha cumplido escrupulosamente en tanto en cuanto la recurrente ha tenido oportunidad de pronunciarse hasta en tres ocasiones; en las páginas 35 a 48 obran alegaciones al acuerdo de inicio; en los folios 74 a 79 las alegaciones a la propuesta y en los folios 155 a 161 constan nuevamente alegaciones de la recurrente.

En cuanto a los supuestos defectos en cuanto a la tramitación del procedimiento alegados por la recurrente, reiterar aquí lo dicho más arriba y recogido en la sentencia del TS de 21 de mayo de 2019 y que no es otra cosa más que si bien no existe, en puridad, un procedimiento para imponer una penalidad, ello no quita para que su adopción exija una propuesta de decisión y un trámite de alegaciones o audiencia, siendo esta una exigencia mínima que aunque no esté expresamente prevista, responde a un cabal entendimiento del principio de proscripción de la indefensión, exigencia común a todo acto mediante el cual el poder público imponga un gravamen.

En cuanto a los hechos que dieron lugar a la penalidad que ahora revisamos, los mismos se desprenden del informe obrante a los folios uno y siguientes del expediente y se apoyan en los informes de distintos facultativos que constan en los folios seis y siguientes.

CUARTO.- Todo lo anterior nos lleva, pues, a desestimar el recurso objeto de autos, confirmando la resolución recurrida por ser conforme a derecho, con imposición de costas a la parte recurrente ( art. 139 LJCA, en redacción dada por Ley 37/11).

Vistos los artículos anteriormente señalados y todos aquellos que sean de general y pertinente aplicación