PRIMERO. - Objeto del recurso y posición de las partes.
Constituye el objeto del presente recurso la resolución de fecha 18-7-2023 dictada por el Director Xeral da Función Pública de la Xunta de Galicia (por delegación del Conselleiro) en virtud de la cual se desestima el recurso de reposición previamente presentado frente a la resolución de fecha 16-2-2023 por la que se inadmiten las solicitudes de reconocimiento extraordinario del grado I del sistema de carrera administrativa para el personal funcionario.
En la demanda rectora se alega, en síntesis, lo siguiente: "La Administración excluye a la trabajadora del reconocimiento de grado por el hecho de que a fecha 31.12.2021 no se encontraba en dicho momento prestando servicios, excluyendo así de la carrera profesional a aquel colectivo de trabajadores que por estar sujetos a programas ven extinguido su contrato de trabajo temporal a la finalización de un programa. Este colectivo de trabajadores, que como en el presente supuesto llevan prestando servicios como trabajadores temporales de la Administración ven mermado así su derecho a la carrera profesional por el mero hecho de que a dicha fecha no se encontraban en activo, dejando en la Administración la discrecionalidad absoluta sobre la fijación de una fecha concreta y excluyendo así a un colectivo que en la actualidad siguen prestando servicios para la propia Administración, aunque sea como personal laboral. (...) De una lectura de la Orden podemos ver que se han establecido previsiones normativas específicas para los supuestos en los que a la fecha de la convocatoria se encontrasen en determinadas situaciones pudiesen participar igualmente, si bien determinando unos efectos económicos postergados a la fecha de reincorporación. (...) Igual previsión normativa debe resultar aplicable a este personal que por cargo a programas, estaba sin prestar servicios para la Administración a la fecha indicada, si bien se produce con posterioridad a dicha fecha la incorporación a prestar servicios, previendo idéntica circunstancia de efectos administrativos, y postergando los efectos económicos al momento en que el trabajador se incorpore a la prestación efectiva de servicios.
Interpretación que entendemos más acorde con el hecho de que si un trabajador cumple los requisitos exigidos para el reconocimiento de grado, se encuentre, en el momento de prestar servicios en idéntica situación a aquellos otros trabajadores temporales que han tenido la suerte o fortuna de no haber sido cesados a la fecha que se estableció en la Orden de convocatoria. (...) La no aplicación de la evaluación de desempeño a esta personal supone de facto una vulneración del principio de igualdad, mérito y capacidad de los empleados públicos ( artículo 14 en relación con el artículo 23 de la Constitución ), pues coloca a este personal en diferentes condiciones que, al resto de personal de la Administración de la Xunta de Galicia.
Debe realizarse por tanto en el acceso al complemento una interpretación favorable al mismo que evite que se vuelvan a producir situaciones que distorsionen el reconocimiento, que aplique la doctrina jurisprudencial sentada en este tema sobre el derecho a la igualdad de trato, volviendo a suponer una vulneración del principio de igualdad en relación con el de mérito y capacidad ( art. 14 en relación con el 23 de la Constitución )".
En sede de conclusiones la Letrada de la recurrente señaló que lo que se discute es si el requisito formal relativo a estar en servicio activo en fecha 31-12-2021 es discriminatorio. Se alega que consta acreditado que la actora prestó servicios para la Administración autonómica por un largo periodo de tiempo.
Así, a juicio de la recurrente, el problema jurídico de fondo se encuadra en interpretar si la exigencia de estar en servicio activo y tener la condición de funcionario a fecha 31-12-2021 debe interpretarse de forma extremadamente literal y rígida.
Se señala, igualmente, que la demandante cesa en el contrato anterior en fecha 21-11-2021. No obstante, la recurrente fue nuevamente contratada por la Administración. En este sentido, se entiende que la interrupción no puede ser determinante del impedimento de poder acceder a la carrera profesional, por tratarse de una cuestión, a su juicio, arbitraria.
Por otra parte, se afirma que la propia norma establece supuestos de analogía en los que se tendría derecho a acceder a la carrera profesional, únicamente, con efectos administrativos. A juicio de la parte recurrente, este es el modelo que le corresponde a la actora, sin perjuicio de que los efectos económicos no se produzcan hasta que se encuentre, en efecto, prestando servicios.
La Letrada de la Xunta se opone a la estimación de la demanda por los motivos que se pasan a exponer. En primer lugar, se señala que no resulta controvertido que en fecha 31-12-2021 la actora no prestaba servicios para la Xunta de Galicia, a la vista del informe de vida laboral y en la hoja histórico de personal que se aportará en fase de prueba.
Se sostiene por la Administración que se está combatiendo un acto firme y consentido, que no es susceptible atacar. Así, el acto impugnado se limitaría a aplicar las previsiones de la Orden de 25-11-2022. Por otra parte, se señala que en ningún momento se han aplicado condiciones distintas que al resto del personal.
En sede de conclusiones la Letrada de la Xunta de Galicia insistió en que no se trata de valorar el contexto, sino que nos encontramos ante un acto de la Administración que se limita a aplicar la previa Orden reguladora de la convocatoria.
A juicio de la Administración, resultaría inadmisible permitir la adecuación de la normativa a cada situación personal concreta.
SEGUNDO. - Normativa aplicable.
En fecha 28-11-2022 se publica en el Diario Oficial de Galicia la Orden de 22 de noviembre de 2022 por la que se publica el Acuerdo entre la Xunta de Galicia y las organizaciones sindicales UGT, CC. OO. y CSIF para el desarrollo del sistema transitorio de reconocimiento de la progresión en la carrera administrativa prevista en la disposición transitoria octava de la Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo público de Galicia, para el personal funcionario.
La base primera de la citada Orden, en cuanto al ámbito subjetivo de aplicación, dispone que: "1. El sistema transitorio de reconocimiento de la progresión en la carrera administrativa del personal funcionario será de aplicación a: a) Personal funcionario de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia. b) Personal funcionario de las entidades públicas instrumentales del sector público autonómico de Galicia enunciadas en el apartado a) del artículo 45 de la Ley 16/2010, de 17 de diciembre , de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico de Galicia, que hayan adaptado sus estatutos a dicha norma y cuenten con una relación de puestos de trabajo. c) Personal funcionario sujeto a la Ley 17/1989, de 23 de octubre, de creación de escalas del personal sanitario al servicio de la Comunidad Autónoma, perteneciente a la escala de salud pública y Administración sanitaria y de la subescala de atención especializada, clase ATS/DUE básicos. d) Personal empleado público propuesto para adquirir la condición de personal funcionario de carrera a consecuencia de la superación del correspondiente proceso de funcionarización del personal laboral fijo, al amparo del Decreto 165/2019, de 26 de diciembre".
La misma base, en su apartado segundo, regula el reconocimiento con efectos administrativos en los siguientes términos: "Se realizarán reconocimientos de la progresión en la carrera administrativa solamente con efectos administrativos en los supuestos y condiciones que se determinen en la correspondiente convocatoria de reconocimiento extraordinario de los grados I y II".
La base novena, por su parte, establece las normas relativas al sistema extraordinario de acceso a los grados I y II en los siguientes términos: "1. En el segundo semestre de 2022 se tramitarán las siguientes convocatorias de acceso extraordinario a los grados I y II del sistema transitorio de reconocimiento de la progresión en la carrera administrativa del personal funcionario: a) Acceso extraordinario al grado II para aquel personal funcionario que ya tenga reconocido el grado I y acredite once años de antigüedad en esta Administración a 31.12.2021. b) Acceso extraordinario al grado I para aquel personal funcionario que acredite cinco años de antigüedad en esta Administración a 31.12.2021.
2. Podrá participar en este régimen extraordinario el personal funcionario que cumpla los siguientes requisitos: a) Estar en situación de servicio activo (o en cualquier otra situación administrativa que suponga reserva de plaza). b) Tener la condición de personal funcionario en esta Administración a 31.12.2021 o haber superado el proceso de funcionarización y estar pendiente de la toma de posesión y con la antigüedad anteriormente indicada. El grado que se reconocerá será el correspondiente al grupo o subgrupo de pertenencia en dicha fecha. En el caso del personal funcionarizado el grado se reconocerá en el grupo o subgrupo de equivalencia conforme a lo dispuesto en el Decreto 165/2019, de 26 de diciembre. c) Cumplir alguno de los criterios de evaluación establecidos en el anexo I para el grado I o en el anexo II para el grado II, a 31.12.2021".
En fecha 1-12-2022 se publica en el Diario Oficial de Galicia la Orden de 25 de noviembre de 2022 por la que se publica el Acuerdo entre la Xunta de Galicia y las organizaciones sindicales CSIF, CC. OO. y UGT por el que se convoca el procedimiento de acceso a los grados I y II del sistema transitorio extraordinario de reconocimiento de la progresión en la carrera administrativa prevista en la disposición transitoria octava de la Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo público de Galicia, para el personal funcionario.
El artículo 8 de la citada Orden dispone lo siguiente: "Requisitos generales. El personal incluido en el ámbito de aplicación de este acuerdo deberá cumplir los siguientes requisitos:
a) Tener la condición de personal funcionario en esta administración a 31.12.2021 y con la antigüedad, en esta administración, requerida según el grado que se quiere solicitar.A estos efectos, se entiende que el personal al que se refieren los apartados d) y e) del artículo 2 reúnen este requisito. En este caso el grado se reconocerá en el grupo o subgrupo de pertenencia en dicha fecha.
O haber superado el proceso de funcionarización y estar pendiente de la toma de posesión y poseer la antigüedad requerida. En este caso el grado se reconocerá en el grupo o subgrupo de equivalencia conforme a lo dispuesto en el Decreto 165/2019, de 26 de diciembre.
b) Cumplir alguno de los criterios de evaluación establecidos según el grado que se quiere solicitar a 31.12.2021".
El artículo 10 dispone que: "1. Podrá solicitar el reconocimiento del grado I o II con efectos administrativos:
a) El personal funcionario que no se encuentre en situación de servicio activo en su grupo o subgrupo. b) El personal funcionario en servicios especiales pero que no esté desempeñando cargos o prestando servicios en esta administración. c) El personal funcionario en excedencia por prestación de servicios en el sector público, excedencia voluntaria por interés particular, excedencia por cuidado de familiares, excedencia por violencia de género o violencia sexual o en excedencia por violencia terrorista. d) El personal funcionario en situación de servicio en otras administraciones públicas.
2. Para el reconocimiento se tendrá en cuenta el último puesto ocupado en esta administración.
3. En los casos anteriores, el reconocimiento del grado del complemento de carrera solamente tendrá efectos administrativos y, una vez que se reincorpore al servicio activo, producirá efectos económicos, para lo cual deberá presentar la correspondiente solicitud a la Dirección General de la Función Pública".
TERCERO. - Hechos que resultan del expediente administrativo.
A los folios 39 y siguientes del EA obra solicitud de admisión de reconocimiento del grado I de carrera profesional presentada por la actora en fecha 19-12-2022.
Del citado escrito, resulta relevante colacionar para la resolución del recurso lo siguiente: "SOLICITA: A ADMISIÓN DO PRESENTE ESCRITO E, NA SÚA VIRTUDE: 1/DECLARE A NULIDADE DA RESOLUCIÓN DE 21/02/2020 POLA QUE SE DENEGA O RECOÑECEMENTO EXTRAORDINARIO DO GRAO I DO SISTEMA DE CARREIRA PROFESIONAL. 2/ DE CUMPRIMENTO A SENTENZA DE 17 DE MARZO DE 2021 E RECOÑEZA O MEU DEREITO A PARTICIPAR NO PROCEDEMENTO DE RECOÑECEMENTO DO GRAO I DA CARREIRA PROFESIONAL. 3/ NA MEDIDA NO QUE TAL PROCESO NON FOI HABILITADO, PROCEDA A VALORAR O CIMPRIMENTO DOS REQUISITOS ACREDITADOS DE ACCESO EXTRAORDINARIO AO GRAO I DA CARREIRA PROFESIONAL EN IGUALDADE DE CONDICIÓNS COS COLECTIVOS CONTEMPLADOS NA ORDE DE 28 DE MARZO DE 2019 POLA QUE SE PUBLICA O ACORDO ENTRE A XUNTA DE GALICIA E AS ORGANIZACIÓNS SINDICAIS CCOO E UXT PARA A IMPLANTACIÓN DO RÉXIME EXTRAORDINARIO DE ACCESO AO GRAO I DO SISTEMA PROFESIONAL DO PERSOAL FUNCIONARIO DE CARREIRA DA ADMINISTRACIÓN XERAL DA COMUNIDADE AUTÓNOMA DE GALCIA E DO PERSOAL LABORAL FIXO DO V CONVENIO COLECTIVO ÚNICO PARA O PERSOAL LABORAL DA XUNTA DE GALICIA. 4/ RECOÑEZA O MEU DEREITO AO GRAO I DA CARREIRA PROFESIONAL E AS CUANTÍAS QUE CORRESPONDAN. 5/ ESTABLEZA O RECOÑECEMENTO RETROACTIVO DAS CUANTÍAS CORRESPONDENTES, ASÍ COMO OS XUROS QUE PROCEDAN A MESMA DATA QUE O PERSOAL FUNCIONARIO DE CARREIRA E/OU LABORAL FIXO (01 DE XANEIRO DE 2019".
En fecha 3-3-2023 se publica en el DOG la Resolución de 16 de febrero de 2023 por la que se inadmiten las solicitudes de reconocimiento extraordinario de grado I del sistema de carrera administrativa para el personal funcionario. Entre las solicitudes inadmitidas se encuentra la presentada por doña Alejandra en fecha 19-12-2022.
En fecha 3-4-2023 la demandante formuló recurso de reposición frente a la anterior resolución (folios 64 a 82 del EA).
En fecha 18-7-2023 se dicta resolución desestimando el recurso de reposición previamente formulado. De la citada resolución resulta relevante colacionar para la resolución del recurso lo siguiente: "A persoa interesada tiña a condición de persoal funcionario interino do corpo de xestión de Administración xeral (subgrupo A2), e consultados os datos obrantes no Rexistro Central de Persoal, consta que na data 31/12/2021 NON estaba en servizo activo na Administración da Xunta de Galicia. Xa que logo, no seu caso, non se cumpre co requisito esixido pola normativa exposta pois o acceso ao sistema transitorio extraordinario de recoñecemento da progresión na carreira administrativa, ten como requisito ineludible ter a condición de persoal funcionario nesta administración en data 31.12.2021"(folios 83 a 85 del EA).
A los folios 48 a 53 del EA obra el informe de vida laboral de la recurrente. De su contenido se extrae que desde fecha 24-11-2021 a fecha 3-5-2022 la situación asimilada a la de alta en la que se encontraba la recurrente era: "PRESTACION DESEMPLEO.EXTINCION". A partir de fecha 4-5-2022 consta de alta en la situación: "X.G.-SSCC CONSELLERÍA DE EMPREGO E IGUAL".
CUARTO. - Resolución del recurso.
El Tribunal Constitucional ha declarado, reiteradamente, que: "El derecho a la igualdad ante la ley reconocido en el artículo 14 CE no implica en todos los casos un tratamiento legal igual con abstracción de cualquier elemento diferenciador de relevancia jurídica, de manera que no toda desigualdad de trato normativo respecto a la regulación de una determinada materia supone una infracción del mandato contenido en el artículo 14 CE , sino tan sólo «las que introduzcan una diferencia entre situaciones que puedan considerarse iguales,sin que se ofrezca y posea una justificación objetiva y razonable para ello, pues, como regla general, el principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas», lo que veda la utilización de elementos de diferenciación que quepa calificar de arbitrarios o carentes de una justificación razonable. Lo que prohíbe el principio de igualdad son las desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y razonables, de valor generalmente aceptado. También es necesario, para que sea constitucionalmente lícita la diferencia de trato, que las consecuencias jurídicas que se deriven de tal distinción sean proporcionadas a la finalidad perseguida, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos. En resumen, el principio de igualdad, no sólo exige que la diferencia de trato resulte «objetivamente justificada», sino también que supere un «juicio de proporcionalidad» en sede constitucional sobre la relación existente entre la medida adoptada, el resultado producido y la finalidad pretendida" ( STC 149/2017 de 18 de diciembre).
Por último, la Sentencia 132/2019 de 20 de marzo de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Galicia ( Roj: STSJ GAL 1337/2019 - ECLI:ES:TSJGAL:2019:1337)ha declarado que: "No obstante, recordamos al respecto que, la apreciación de una violación del principio de igualdad exigiría constatar, en primer lugar, si los actos o resoluciones impugnadas dispensan un trato diferente a situaciones iguales y, en caso de respuesta afirmativa, si la diferencia de trato tiene o no una fundamentación objetiva y razonable( Sentencias del mismo Tribunal 253/1988 , 261/1988 , 90/1989 , 68/1990 ,etc) Lo que prohíbe el principio de igualdad son, en suma, las desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas, o por no venir fundadas en criterios objetivos y razonables según criterios o juicios de valor generalmente aceptados. También es necesario para que sea constitucionalmente licita la diferencia de trato "que las consecuencias jurídicas que se deriven de tal distinción sean proporcionadas a la finalidad perseguida, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos".
En un supuesto de hecho sustancialmente idéntico al que constituye el objeto del presente recurso, el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº2 de esta ciudad dictó Sentencia 21/2025 de 4 de febrero declarando que: "II. Supuesto de autos. El actor es funcionario interino del cuerpo facultativo superior, escala de ingenieros, especialidad ingeniero industrial, subgrupo A1). En la demanda no se especifica siquiera la antigüedad. Del examen de las actuaciones resulta que el actor en fecha 24/12/2022 solicita el acceso al grado I de la carrera profesional desde el 1/01/2019 así como el grado II desde el 1/01/2022, siendo la referida solicitud denegada por la Resolución de 16/02/2023 objeto del presente procedimiento. La referida Resolución de 16/02/2023, inadmite las solicitudes de reconocimiento extraordinario del grado I del sistema de carrera administrativa para el personal funcionario, por la causa "No ser funcionario de esta Administración a fecha de 31/12/2021".La parte actora invoca como motivo de impugnación la vulneración del derecho a la igualdad. Ahora el bien, el motivo de la denegación, tal y como se alega por el Letrado de la Xunta, no está ligada a la interinidad del vínculo, sino que, al tiempo de la solicitud, el actor no estaba en servicio activo en la Administración y no tenía la condición de funcionario a fecha de 31/12/2001, tal y como exige la Orden de 25/11/2022 en su artículo 8 .Consultados pues los datos obrantes en el Registro Central de Personal, consta que en fecha de 31/12/2021 no estaba en servicio activo en la Administración de la Xunta de Galicia (desde el 17/09/2019 hasta el 3/01/2022 tampoco consta prestación de servicios en su vida laboral). En definitiva, toda la doctrina que se invoca en la demanda no guarda relación con el supuesto de autos, y lo que exige la Orden de 22/11/2022, tanto para el personal fijo como para el personal temporal, es que se esté en servicio activo en una determinada fecha, de modo que no se aprecia discriminación alguna".
Este juzgador llega a la misma conclusión que la señalada en la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº2 de esta ciudad que acaba de ser objeto de colación. El acto administrativo atacado en el presente recurso se limita a aplicar los requisitos establecidos con carácter abstracto y general para el acceso al reconocimiento extraordinario del grado correspondiente en las Ordenes de 22-11-2022 y 25-11-2022. La inadmisión de la solicitud no se fundamenta en la interinidad o temporalidad del vínculo, sino en el hecho no controvertido de que la recurrente a fecha 31-12-2021 no tenía la condición de funcionaria de la Administración demandada ni se encontraba en servicio activo en la misma. Los citados requisitos resultan de aplicación a todo el personal funcionario dentro del ámbito subjetivo de aplicación, tanto de la Orden de fecha 22 de noviembre de 2022 como de la Orden de fecha 25 de noviembre del mismo año, sin efectuarse distinción alguna entre el personal fijo y el temporal.
No cumpliendo los requisitos señalados, la resolución impugnada se considera conforme a derecho, sin apreciar la existencia de situación discriminatoria alguna provocada por la temporalidad o interinidad el vínculo.
En este sentido, la Sentencia 14/2025 de 23 de enero del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº2 de Vigo (ROJ: SJCA 29/2025 - ECLI:ES:JCA:2025:29) señaló que: "De ninguna manera advertimos que bajo el paraguas de una convocatoria que ha sido igual para todos, cuya aplicación se materializó de modo uniforme sobre todos los aspirantes, la publicada en la Orden del 2022, se hubiese producido menoscabo alguno de derechos fundamentales, del derecho de igualdad, ni en su vertiente específica del art. 23 CE . Porque los requisitos que se han exigido entonces, se han requerido por igual a todos los convocados que participaron en el proceso.Existiría el menoscabo fundamental que denuncia la actora si demostrase que en aquella convocatoria del 2022, a otro personal laboral que se hallaba en idéntica situación a la suya, esto es, sin cumplir el requisito previsto en el art. 14.1 a) de la Orden: "a) Tener la condición de personal laboral en esta administración a 31.12.2021 y con una antigüedad, en esta administración, de por lo menos cinco años a 31.12.2021.", sin embargo, se le hubiese reconocido el grado I. No es el caso. Para apreciar la vulneración del derecho de igualdad el contraste de situaciones debe hacerse entre iguales, comparando escenarios homogéneos, de los que hubieran resultado consecuencias arbitrariamente dispares".
En cuanto a la posibilidad del reconocimiento del grado, únicamente, con efectos administrativos, debe señalarse que los supuestos en que se establece dicha posibilidad se encuentran expresamente regulados en la Orden reguladora de la convocatoria. Entre dichos supuestos no se incluye la situación fáctica de la recurrente (artículo 10).
El hecho de no incluir tal situación entre los casos específicamente contemplados en la convocatoria no supone, a juicio de este juzgador, una situación de discriminación basada en la interinidad del vínculo.
Debe tenerse en cuenta que la Orden de 25-11-2022 publica un Acuerdo que es resultado de la negociación de la Administración con la parte social. Dicha negociación concluye en el acuerdo finalmente aprobado por el Consello de la Xunta de Galicia y publicado en fecha 1-12-2022.
En idénticos términos, la alegación efectuada en la demanda rectora relativa a que: "dejando en la Administración la discrecionalidad absoluta sobre la fijación de una fecha concreta",no puede ser acogida toda vez que los Acuerdos publicados en las respectivas Órdenes, se reitera, son fruto de la negociación con la parte social, tal como se señala en sus respectivos preámbulos.
No procede, en conclusión, la aplicación analógica de los supuestos de reconocimiento de efectos administrativos pretendida por la parte recurrente, toda vez que se trata de supuestos excepcionales en relación con la regla general de no reconocimiento y que se encuentran expresa y taxativamente contemplados en la normativa de aplicación.
Lo anterior determina que los motivos de impugnación deban decaer, lo que avoca a la íntegra desestimación del recurso.
QUINTO. - Costas.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, al haberse desestimado íntegramente el recurso, se imponen las costas a la parte demandante, con el límite de 250 euros.
